[ 胡杰豐 ]——(2005-1-22) / 已閱13534次
對(duì)我國(guó)地方物業(yè)管理立法的反思
浙江民禾律師事務(wù)所 胡杰豐
自從1994年深圳頒布我國(guó)第一部物業(yè)管理地方法規(guī)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)住宅區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例》以來，到目前我國(guó)絕大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市和較大城市（包括省會(huì)城市和計(jì)劃單列市）已制定了自己的物業(yè)管理?xiàng)l例，各地還在此基礎(chǔ)上制定了很多的規(guī)章和行業(yè)管理規(guī)范，基本建立了比較完善的物業(yè)管理法規(guī)體系，對(duì)促進(jìn)各地的物業(yè)管理的快速發(fā)展提供了有力保障。但是我們也看到，各地進(jìn)行地方性立法的過程中，主要依靠借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家與地區(qū)特別是我國(guó)港臺(tái)地區(qū)物業(yè)管理立法，很多法律制度不符合當(dāng)?shù)匚飿I(yè)管理發(fā)展的實(shí)際，操作性不強(qiáng)，有些條款還與國(guó)家的有關(guān)法律法規(guī)不相一致，并且過多強(qiáng)調(diào)了政府的行政主導(dǎo)地位，而對(duì)本應(yīng)重點(diǎn)保護(hù)的業(yè)主權(quán)利卻不夠突出，本文主要對(duì)這種現(xiàn)象進(jìn)行反思并提出完善地方物業(yè)管理立法的對(duì)策。
一、各地立法口徑不一，規(guī)范相互沖突
各地的物業(yè)管理?xiàng)l例大多出臺(tái)在全國(guó)《物業(yè)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱條例）之前，由于各地物業(yè)管理發(fā)展的水平不一，立法者對(duì)物業(yè)管理立法的理解不一致，各地制定出來的物業(yè)管理?xiàng)l例五花八門，在名稱上有的稱為“物業(yè)管理?xiàng)l例”（如杭州），有的稱為“住宅區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例”（如深圳），有的稱為“居住物業(yè)管理?xiàng)l例”（如上海），有的稱為“城市住宅區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例”（如湖南）等。在內(nèi)容上也是大相徑庭，對(duì)很多事項(xiàng)甚至做出了相反的規(guī)定，如杭州規(guī)定“決定聘用或解聘物業(yè)管理企業(yè)”的職權(quán)屬于業(yè)主大會(huì)，而深圳則規(guī)定聘請(qǐng)物業(yè)管理公司的職權(quán)屬于業(yè)主委員會(huì)，兩市對(duì)業(yè)主委員會(huì)職權(quán)的規(guī)定明顯沖突；在業(yè)主投票權(quán)的計(jì)算方面，廣東規(guī)定住宅按每戶計(jì)算投票權(quán)，而深圳則規(guī)定各類房屋按建筑面積每十平方米計(jì)算為一票，省與市的規(guī)定相互沖突。就是地方條例內(nèi)部也有諸多矛盾之處，如深圳物業(yè)條例第十四條規(guī)定“業(yè)主委員會(huì)委員由業(yè)主大會(huì)在業(yè)主中選舉中產(chǎn)生”，同條中卻又規(guī)定“業(yè)主委員會(huì)可聘請(qǐng)派出所、居民委員會(huì)等有關(guān)單位的人員擔(dān)任業(yè)主委員會(huì)委員”。那么聘請(qǐng)的委員以什么身份擔(dān)任委員？其在業(yè)主委員會(huì)中所占的比例是多少？這類委員行使什么職權(quán)？多種問題隨之產(chǎn)生。同樣，深圳條例在第十九條規(guī)定業(yè)主委員會(huì)有權(quán)采取公開招標(biāo)方式聘請(qǐng)物業(yè)管理公司對(duì)住宅區(qū)進(jìn)行物業(yè)管理，但在第二十六條又規(guī)定“住宅區(qū)開始入住后兩年內(nèi)……業(yè)主委員會(huì)應(yīng)與開發(fā)建設(shè)單位簽訂委托管理合同，并行使本條例規(guī)定的各項(xiàng)職責(zé)，但不得終止委托合同；開始入住兩年后……原開發(fā)建設(shè)單位在同等條件下可以優(yōu)先承包管理”，后者是對(duì)前者的明確否定。類似的矛盾幾乎每一部地方物業(yè)管理?xiàng)l例中都或多或少存在，這不僅造成各地的物業(yè)管理?xiàng)l例相互沖突，就是同一部條例內(nèi)部也難以協(xié)調(diào)，并與《條例》的規(guī)定明顯不一致，破壞了我國(guó)物業(yè)管理立法的統(tǒng)一性。
二、強(qiáng)制性規(guī)范過多，業(yè)主自治原則體現(xiàn)不夠
與《條例》相比，各地的物業(yè)管理?xiàng)l例一般都明確規(guī)定“業(yè)主對(duì)物業(yè)實(shí)施自治管理”或“實(shí)行業(yè)主自治與專業(yè)服務(wù)相結(jié)合”，但是在具體的法律制度中，保障業(yè)主的自治管理權(quán)利方面的規(guī)定并不完善，往往用強(qiáng)制性條款限制業(yè)主的權(quán)利。如上海規(guī)定“業(yè)主或者業(yè)主委員會(huì)應(yīng)當(dāng)委托一個(gè)物業(yè)管理企業(yè)管理物業(yè)”，湖南規(guī)定首次業(yè)主會(huì)應(yīng)當(dāng)討論“確定物業(yè)管理服務(wù)企業(yè)”，其他省市的條例雖然沒有明確規(guī)定業(yè)主聘請(qǐng)物業(yè)管理企業(yè)管理物業(yè)，但很多條款都體現(xiàn)了這種精神。在首次業(yè)主大會(huì)的召開方面，很多省市的條例規(guī)定由政府主管部門負(fù)責(zé)召集首次業(yè)主大會(huì)或者負(fù)責(zé)成立業(yè)主大會(huì)籌備組，而業(yè)主自己卻沒有權(quán)利組織成立自治組織。在監(jiān)督業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)履行職責(zé)方面，政府也可以直接進(jìn)行干預(yù)和管理，如深圳在業(yè)主管理委員會(huì)規(guī)則中就規(guī)定：“各區(qū)主管部門應(yīng)經(jīng)常檢查考核各管委會(huì)的運(yùn)作情況，定期組織各管委會(huì)人員學(xué)習(xí)物業(yè)管理法規(guī)政策和業(yè)務(wù)知識(shí)；及時(shí)派員出席或主持業(yè)主大會(huì)或管委會(huì)的重要會(huì)議；糾正或撤銷業(yè)主大會(huì)或管委會(huì)作出的不符合法規(guī)政策的決議、決定；對(duì)運(yùn)作管理混亂、嚴(yán)重影響工作或侵害多數(shù)業(yè)主權(quán)益的管委會(huì)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)主持改組或重新組織選舉。”此外，深圳市、區(qū)主管部門還有權(quán)決定管委會(huì)委員及執(zhí)行秘書的停任、任免、撤換、增減（深圳已經(jīng)幾次發(fā)生行政主管部門直接發(fā)文免除業(yè)主委員會(huì)主任職務(wù)的案例），并且業(yè)主委員會(huì)的重要會(huì)議應(yīng)當(dāng)“應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)市、區(qū)主管部門派員出席并指導(dǎo)工作”。從這些規(guī)定可以看出，本來屬于業(yè)主自治范圍內(nèi)的事務(wù)，卻都要通過行政權(quán)力進(jìn)行主導(dǎo)，這能說不是對(duì)業(yè)主自治權(quán)利的干涉嗎？在其他省市物業(yè)管理立法中也同樣存在相似的問題，強(qiáng)行性規(guī)范過多，如各地普遍規(guī)定物業(yè)管理區(qū)域必須聘請(qǐng)物業(yè)管理公司進(jìn)行管理，業(yè)主委員會(huì)必須與物業(yè)管理公司簽訂根據(jù)“示范文本”制定的格式、內(nèi)容缺乏靈活性的物業(yè)管理委托合同等。
三、對(duì)業(yè)主委員會(huì)的定位不規(guī)范
在業(yè)主委員會(huì)的定位方面，各地也有很大區(qū)別，沒有理順業(yè)主委員會(huì)于業(yè)主大會(huì)的關(guān)系。如上海、杭州規(guī)定“業(yè)主委員會(huì)是在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)代表全體業(yè)主對(duì)物業(yè)實(shí)施管理的自治組織”，湖南、天津規(guī)定“業(yè)主委員會(huì)是業(yè)主會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)”，江蘇在國(guó)家《物業(yè)管理?xiàng)l例》頒布后進(jìn)行了修改，因此對(duì)業(yè)主委員會(huì)的定位與《條例》一致，規(guī)定“業(yè)主委員會(huì)是業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)”，另外還有不少省市對(duì)業(yè)主委員會(huì)的性質(zhì)沒有明確“說法”，但是從業(yè)主委員會(huì)的職權(quán)來看也明顯與《條例》不一致。
各地物業(yè)管理立法的另外一大特點(diǎn)就是對(duì)業(yè)主委員會(huì)的權(quán)力非常集中，而忽視了業(yè)主大會(huì)的作用。如上海、深圳、杭州等地規(guī)定業(yè)主委員會(huì)有權(quán)“選聘或解聘物業(yè)管理企業(yè)”、“負(fù)責(zé)物業(yè)維修基金的籌集、使用和管理”、“審定物業(yè)管理企業(yè)的物業(yè)管理服務(wù)年度計(jì)劃、財(cái)務(wù)預(yù)算和決算”等。這些事項(xiàng)屬于涉及全體業(yè)主利益的重大事項(xiàng)，理應(yīng)由業(yè)主自治的最高機(jī)構(gòu)——業(yè)主大會(huì)來做出決定，并且《條例》也明確規(guī)定這些事項(xiàng)屬于業(yè)主大會(huì)的職權(quán)范圍，而不屬于業(yè)主委員會(huì)。業(yè)主委員會(huì)權(quán)力過大，并沒有相應(yīng)的監(jiān)督措施，以致業(yè)主委員會(huì)濫用權(quán)力案件時(shí)有發(fā)生，損害了其他業(yè)主的利益。
我國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)以及人民政府制定的規(guī)章都是國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)的下位法，根據(jù)下位法不得與上位法相抵觸的原則，各地的物業(yè)管理立法不得與《條例》相抵觸，否則無效，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改或者廢止。所以，對(duì)各地的物業(yè)管理法規(guī)進(jìn)行修改已是當(dāng)務(wù)之急，筆者認(rèn)為修改時(shí)應(yīng)當(dāng)注意以下方面：
一、統(tǒng)一條例的標(biāo)題和基本法律概念。從維護(hù)法制統(tǒng)一的角度出發(fā)，各地的條例統(tǒng)一稱為《ｘｘ省（市）物業(yè)管理?xiàng)l例》為宜，這樣有利于地方立法與國(guó)家立法保持一致性，也有利于地方法規(guī)對(duì)實(shí)行物業(yè)管理的各種物業(yè)形態(tài)保持普遍的的效力，還有利于法規(guī)的名稱與內(nèi)容相一致（各命名為《住宅區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例》的地方都規(guī)定其他物業(yè)形態(tài)的管理參照條例執(zhí)行）。物業(yè)管理法規(guī)中的一些基本概念的涵義如業(yè)主、使用人、物業(yè)管理、業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、共用部位、共同設(shè)施設(shè)備等也要進(jìn)行統(tǒng)一，并與《條例》的相關(guān)規(guī)定保持一致，避免出現(xiàn)人們無所適從的局面。
二、科學(xué)設(shè)置政府權(quán)力與業(yè)主權(quán)利的邊界。我國(guó)政府機(jī)關(guān)目前正在進(jìn)行“精簡(jiǎn)放權(quán)”，其目標(biāo)就是要科學(xué)設(shè)置公權(quán)力與私權(quán)利的邊界，從“全能政府”轉(zhuǎn)向“有限政府”，在物業(yè)管理立法中也應(yīng)體現(xiàn)這一趨勢(shì)，裁減強(qiáng)制性條款，而增加對(duì)業(yè)主自治的授權(quán)性條款，科學(xué)設(shè)置政府權(quán)力與業(yè)主權(quán)利的邊界，行政主管部門不直接干預(yù)業(yè)主自治范圍內(nèi)的事務(wù)，主要負(fù)責(zé)對(duì)物業(yè)管理活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。
三、突出業(yè)主在物業(yè)管理中的主體地位。業(yè)主對(duì)物業(yè)的管理權(quán)利直接來源于憲法、民法對(duì)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的規(guī)定，因此各地的立法應(yīng)當(dāng)突出業(yè)主在物業(yè)管理中的主體地位，保障業(yè)主對(duì)物業(yè)管理方式的選擇權(quán)，為實(shí)現(xiàn)業(yè)主自治創(chuàng)造條件。另外，在業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)的成立、召集的程序方面也應(yīng)突出業(yè)主的主體地位，規(guī)定業(yè)主有權(quán)自主成立業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)。
四、理順業(yè)主委員會(huì)與業(yè)主委員會(huì)的關(guān)系，確立業(yè)主大會(huì)法律主體地位。鑒于各地對(duì)業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)的定位相互矛盾，要與《條例》相一致，就應(yīng)當(dāng)規(guī)范業(yè)主大會(huì)與業(yè)主委員會(huì)的關(guān)系，對(duì)業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)的職權(quán)進(jìn)行調(diào)整，增加業(yè)主大會(huì)的職權(quán)，業(yè)主委員會(huì)作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)業(yè)主大會(huì)日常工作。因?yàn)椤稐l例》沒有對(duì)業(yè)主大會(huì)的法律地位作出明確規(guī)定，地方立法可以根據(jù)本地實(shí)際作出適當(dāng)規(guī)定，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)確認(rèn)業(yè)主大會(huì)的業(yè)主自治組織地位，并賦予其獨(dú)立的法律主體資格，以便于其行使自治權(quán)利，
