[ 鐘黎明 ]——(2005-1-26) / 已閱11634次
人民監督員制度的基本特征
鐘 黎 明
人民監督員制度，是按照有關規定產生的人民監督員，代表人民群眾，依照憲法賦予的權利，獨立地對檢察機關部分案件行使監督權，以促進公正執法的一項民主監督程序。在實踐中，該制度形成了自身的基本特征，即監督性質的民主性、監督機制的獨立性、監督功能的預防性、監督手段的直接性、監督方式的多樣性。這些特征使該制度區別于其它的監督（如黨委的監督、人大的監督、政協的監督、輿論的監督等），彰顯出獨特的自身價值和法制功能。
一、監督性質的民主性是人民監督員制度的本質特征
人民監督員制度是人民群眾通過人民監督員對檢察機關直接行使監督權的新途徑，體現了人民群眾當家作主的精神，其制度來源于我國憲法確立的社會主義民主集中制。民主集中制是憲法規定的國家機關組織活動原則，反映了我國人民代表大會制度下人民與國家、國家機關間（包括上下級國家機關間）的關系。民主集中制也是檢察機關組織活動的原則，因此，民主集中制也就成為，確立反映人民群眾與檢察機關關系的人民監督員制度的法律依據之一。人民監督員制度在我國監督體系中，屬于民主監督的范疇。這種監督的民主性，首先體現在人民監督員是代表人民群眾對檢察工作的監督。雖然現行法律上還未明確規定人民監督員制度，但是我們可以從《憲法》第二條“中華人民共和國的一切權力屬于人民”、“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”和第二十七條“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務”的規定，找到實行這項民主監督制度的法律依據。其次，在制度的設計上也體現了民主性的本質特征。一是以會議的形式對監督案件進行評議；二是人民監督員評議案件實行票決制，表決意見以多數票為準；三是每次會議推選一名主持人，輪流主持；四是少數意見也一并記錄在案，供檢察長和檢委會審查。再次，民主性還體現在人民監督員組成的廣泛性上。人民監督員經過機關、團體、企事業單位推薦，來自不同的崗位，不同的階層，有著不同的身份，具有廣泛的代表性。正因人民監督員制度的民主性，使得這項制度贏得了社會公信力，得到了社會各界的認可。
人民監督員的民主監督與人大的監督不同。人大的監督是權力監督，人大及其常委會對監督對象行使監督權時，所作出的決議、決定具有強制性，被監督對象必須執行。人民監督員的監督意見不具有強制性。人民監督員的民主監督與政協的監督不同。民主監督不是政協監督的專用名詞，政協的民主監督是指民主黨派的監督，其監督的主體是民主黨派。而人民監督員的民主監督是指人民群眾的監督，監督的主體是廣大人民群 眾。
二、監督機制的獨立性是人民監督員制度的程序特征
人民監督員制度的建立，是現行檢察制度基本框架內的一項制度創新，“新”就新在其自身機制的獨立性。主要體現在五個方面：一是程序設計上的獨立性。它是檢察機關辦案過程中的一個獨立環節，既不影響檢察權的獨立行使，又不與檢察機關內部監督或其它監督機制混同，是一種獨立的程序性監督。二是監督運行方式的獨立性。（1）人民監督員評議案件時，案件承辦檢察官只介紹案情和適用法律的情況，不參加評議案件；（2）檢察機關的其它人員，除擔任記錄的工作人員外，也不參加旁聽；（3）人民監督員評議案件獨立發表意見。三是人民監督員地位的獨立性。人民監督員不依附于任何單位或組織，站在客觀公正的立場上獨立評議案件。既不站在當事人一邊，也不站在檢察機關一邊。四是表決結果的獨立性。評議表決意見直接送檢察長審查或進入檢委會，不需其它環節的審批。五是人民監督員身份的獨立性，可以以監督員名義應邀列席檢委會或參加有關執法檢查。六是監督形式具有獨立性，是來自檢察機關以外的外部監督。
當然，我們還應看到，人民監督員制度的獨立性不是絕對的，而是相對的。其相對性體現在：第一，人民監督員制度不能脫離檢察制度框架而單獨存在。第二，人民監督員的監督評議意見不是一經作出就生效，它必須接受檢察長及檢委會的審查采納后，才產生法律意義上的效力。第三，監督范圍是有限的、相對的。主要是對檢察機關自偵案件中的三類案件（不服逮捕決定、擬撤銷案件、擬不起訴案件）實施監督，而不是對檢察機關所有案件的監督。第四，監督權的行使是有限的。對應當監督的案件，也不是介入案件的立案、偵察全過程，而是對案件處理意見作程序性的監督。第五，檢委會可以否決人民監督員的表決意見。綜上，也可以把獨立性表達為相對獨立性。
三、監督功能的預防性是人民監督員制度的價值特征
人民監督員制度的價值主要體現在其預防功能上。所謂預防功能，是指人民監督員依照人民監督員制度的規定，對一些可能出現的濫用職權的行為和違法后果，提前實施程序監督和事中監督，從而有效地防止權利濫用的情況和違法后果的發生，以促進檢察機關公正執法。其它監督往往是事后監督，是對既成事實的違法狀態和行為進行的監督。就其監督的對象來講，已不具有預防功能。人民監督員制度的預防性應是創立這項制度的立法意圖和實施這項制度的終極目的。當然，這種預防功能是一種制度上的預防，不能簡單地作為評價、衡量檢察工作好壞的標準。就具體的個案而言，人民監督員監督評議的意見，僅對案件的處理產生影響，而不是評價檢察官能力的依據。因為不同人，不同的法律水平，不同的角度，對同一案件作出不同的看法和結論，是極正常的，也是工作職責所允許的。即使被人民監督員會議否決的擬辦意見，也不能得出擬辦意見是濫用職權的結論。否則案件承辦檢察官將不會冒這個風險，大膽提出自己的意見，從而回避這個監督程序，這樣的結果顯然有違該制度創設本意（如果有證據證明確有濫用職權的事實存在，屬另一法律關系，應由其它監督程序監督，比如人事監督程序或檢委會監督程序去處理）。
人民監督員制度的預防功能是相對獨立性存在的必要條件，相對獨立性又是其價值和功能得以發揮的重要保障，二者缺一不可。我們可以從美國的陪審團制度和我國的陪審員制度相比較，來認識相對獨立性對其制度功能作用的影響。盡管這兩種制度都有各自的優勢和特點，但不可否認，陪審團制度比陪審員制度對司法審判結果的影響更大。其根本原因就在于陪審團在司法程序中具有相對獨立性。在有陪審團審理的案件中，案件事實和犯罪是否成立，由陪審團決定。法官只解決程序和法律適用（包括量刑）問題。二者相互獨立，相互制約，共同完成了對案件的審理，同時又獨立顯現了各自的作用。有陪審員參加審理的案件，陪審員是合議庭組成人員，陪審員不但可以對案件事實，而且可以對法律適用發表評判意見，對案件具有表決權。但是，其表決意見與合議庭多數意見一致時，才能決定審判結果。其作用已溶合在法官的審判權之中，你中有我，我中有你。陪審員制度的作用不能獨立的顯現出來，其價值與功能很大程度上起象征性作用。通過比較我們看出，一項制度在實踐中能發揮多大程度的功能作用，其相對獨立性特征起了決定性因素。新創設的人民監督員制度，顯然吸收了其它制度的成功經驗，結合我國法制建設的實際，形成了自己的特色。
四、監督手段的直接性是人民監督員制度的權利特征
所謂直接性，就是指監督手段直接對監督對象發生監督作用。其它監督機制大多是“事后監督”，其作用往往要由監督對象自己啟動內部的審查、決定程序，才使監督發生作用，具有間接性。人民監督員對案件的監督，直接參與在辦案過程之中，是典型的“事中監督”。監督意見直接啟動檢委會和上級檢察機關的審查程序而起作用；人民監督員還可以直接向承辦案件的檢察官了解案情和法律運用的情況，有權了解案件的證據材料；可以直接對案件進行評議，提出自己的處理意見，甚至否決案件的擬辦意見。這種帶“剛性”的監督，彌補了民主監督往往是事后監督的不足，使民主監督提前介入到辦案過程之中，對案件產生實質性的影響。監督手段的直接性，也使這種外部監督有了“權威性”，有了“權利”的特征。有權利就有壓力，人民監督員的監督客觀上，也給承辦案件的檢察官帶來了一定的外部壓力。一是時間壓力，在刑訴法規定的辦案期限內，承辦檢察官要提前將案件送人民監督員進行監督。二是工作壓力，承辦檢察官要將材料準備更充分，用語準確，具有說服“外行”的能力，因為沒有人喜歡自己的意見被否決。三是思想壓力，促使案件承辦檢察官提高自己的廉潔意識、證據意識、程序意識、接受監督意識。所以，案件承辦檢察官會更加注重案件質量，公正執法，從而使人民監督員制度對檢察權的行使起到約束和制約的實效。
五、監督方式的多樣性是人民監督員制度的職能特征
人民監督員制度賦予人民監督員多種監督職能，其中對檢察機關“三類”案件的監督，是最主要的一種職能。同時，人民監督員還具有應邀參加執法檢查、調查和聽證會；應邀列席檢委會；對發現問題提出批評、建議；轉交人民群眾投訴、控告等職能。這些職能是通過多種多樣的監督方式來實現的。1、從監督介入階段性來看，有事前監督（如執法檢查）、事中監督（評議案件、列席檢委會等）、事后監督（如批評、建議）。2、從監督的手段來看，即有直接監督，又有間接監督。3、從監督的力度來看，即有剛性（提出否決性意見）的監督，又有柔性（提出建議性意見）的監督。4、從監督的主體來看，即可以以集體的方式（監督員會議）進行監督，又可以以監督員個人身份進行監督。從這些監督方式的多樣性可以看出，新創設的這項監督制度，既吸取了其它監督制度的長處，又避免了其短處。在監督過程中，人民監督員能夠針對不同的監督事項行使不同的監督職能，使這項制度既有可操作性又有靈活性，充分體現出這項外部監督制度的優越性和職能特征，從而發揮出良好的法制效果。
綜上所述，人民監督員制度的建立，是檢察機關深化外部監督機制的創新，是現行檢察制度中增設的一種民主監督程序，對促進檢察機關公正執法，限制權利濫用有著不可替代的積極作用。應當及時總結實踐經驗，盡快啟動立法程序，使該制度法律化，推動我國檢察制度的發展。
