[ 高武平 ]——(2005-2-3) / 已閱33131次
信訪制度存廢辨
——兼談中國信訪制度的變革之道
中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院 高武平 430074
內(nèi)容摘要：信訪制度是新中國成立后所創(chuàng)建的一種法律傳統(tǒng)。本文將介紹信訪制度的發(fā)展過程及其歷史考察，對其產(chǎn)生并存在的合理性及功能進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上，闡述對于當(dāng)前關(guān)于信訪制度存與廢的論戰(zhàn)的看法并提出信訪制度變革之道。
關(guān)鍵詞：信訪制度 合理性 功能分析 變革
引 子
中國社會處在經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展和社會體制轉(zhuǎn)軌過程中，各類社會矛盾的產(chǎn)生和沖突成為必然，并且體現(xiàn)為日趨增多的各類信訪活動。自去年7月份以來，北京出現(xiàn)“信訪洪峰”，來自全國各地的信訪大軍，每天流動在中央各部委之間。群眾集體訪、重復(fù)訪和群眾赴京上訪幅度大，人數(shù)多、規(guī)模大、持續(xù)時間長、行為激烈，在一些地方和行業(yè)引起連鎖反應(yīng)，嚴(yán)重影響首都北京和局部地區(qū)的社會穩(wěn)定，也使我國的信訪工作和信訪制度成了各方關(guān)注的焦點。近日，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所在對中國的信訪制度進(jìn)行的大規(guī)模調(diào)查后出臺的——《信訪的制度性缺失及其政治后果》的調(diào)查報告，再次引起了學(xué)界和政府的高度關(guān)注。在既沒有《行政訴訟法》，也沒有《行政復(fù)議法》的時代，信訪機(jī)構(gòu)曾經(jīng)發(fā)揮過“春風(fēng)化雨”的作用。[1]如今，面對愈演愈烈的個人上訪、集體上訪、越級上訪以及由此引發(fā)的干群關(guān)系緊張，我們不得不自問：現(xiàn)行信訪制度是否已經(jīng)走到盡頭？信訪制度該何去何從？面對中國目前的信訪制度困境，社會各界中主張取消“人治的信訪”呼聲頗為強(qiáng)烈，也有人主張賦予信訪職權(quán)并強(qiáng)化信訪作用。總之，公說公有理，婆說婆有理。筆者將試圖在下文中闡述自己對于這一存廢論爭的看法及解決之道。
一、新中國信訪制度的發(fā)展過程及其歷史考察
信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動。[2]
中國共產(chǎn)黨早在建黨初期就積極鼓勵人民用來信、來訪等方式向黨表達(dá)各種意見。1921年，安源煤礦的兩個工人給毛澤東寫信，建議他象關(guān)心農(nóng)民運(yùn)動一樣關(guān)心工人運(yùn)動，毛澤東非常重視，親自去煤礦了解情況，后來黨組織派劉少奇去安源開展了工人運(yùn)動。在蘇維埃政權(quán)初創(chuàng)時期與抗日戰(zhàn)爭時期，許多來信都是中央領(lǐng)導(dǎo)人親自批閱回信的，許多來訪都是他們親自接待的。1938年毛澤東還親自處理了一起傷員要到延安集體上訪的事件。[3]然而，這時候的信訪活動更多的只是一種偶然性的行為。信訪作為一項規(guī)范性的制度真正形成還是在建國之后。1949年3月，中共中央遷到北平，當(dāng)年8月就正式成立了中央書記處政治秘書室(注：這是共產(chǎn)黨歷史上最早的專職信訪機(jī)構(gòu))負(fù)責(zé)處理群眾來信來訪。[4]新中國剛成立時，來信來訪很多，中央人民政府系統(tǒng)幾乎同時成立了三個單位受理群眾來信來訪，即中央人民政府委員會辦公廳、中央人民政府政務(wù)院秘書廳和總理辦公室。不久全國人大常委會辦公廳又設(shè)置了“人民接待室”，作為專門處理人民來信來訪日常工作的具體辦事機(jī)構(gòu)。到1954年，中央人民政府各部委和直屬機(jī)構(gòu)大多建立了信訪機(jī)構(gòu)或配備了專、兼職信訪干部，全國有很多省和縣也按照中央的要求建立了相應(yīng)機(jī)構(gòu)。這一時期逐漸形成了“分級負(fù)責(zé)，歸口辦理”原則，即根據(jù)來信來訪反映的問題的性質(zhì)，按照各級各部門的職責(zé)和業(yè)務(wù)范圍，確定由哪級組織、哪個部門處理。1954年至1957年，來信來訪猛增，信訪機(jī)構(gòu)進(jìn)一步完善，中央有接待任務(wù)的50多個機(jī)構(gòu)都建立了信訪機(jī)構(gòu)，配備了信訪干部。這一時期，信訪機(jī)構(gòu)開展了若干重要的信訪工作活動，創(chuàng)立了領(lǐng)導(dǎo)接待來訪日、縣市長定期接見人大代表、與調(diào)解委員會合作、對集體上訪妥善處理等方法。[5]很多地方信訪部門還專門制定了工作規(guī)定。 在接下來的運(yùn)動中，更多的是上面的工作隊下來，拋開各級黨政機(jī)構(gòu)，直接由上下訪，然后是受到鼓勵的農(nóng)民再紛紛把“情況”(主要是對基層干部的不滿)反映給他們，這如果算是信訪的話，應(yīng)該是一種特殊類型的信訪。而這段時期，正常的信訪急劇下降，到“文革”開始后，黨的各級組織普遍受到?jīng)_擊，信訪機(jī)構(gòu)也大多處于癱瘓與半癱瘓狀態(tài)，信訪工作難有作為。“文革”結(jié)束后，國家機(jī)關(guān)逐漸恢復(fù)了信訪機(jī)構(gòu)，并制定相關(guān)工作規(guī)程，如1980年6月20日發(fā)布的《最高人民法院信訪處接待來訪工作細(xì)則》；1986年12月10日發(fā)布的《最高人民檢察院發(fā)人民檢察院控告申訴檢察工作細(xì)則》；1995年國務(wù)院頒布了《信訪條例》。隨后中央各政府部門、全國很多省市政府也陸續(xù)發(fā)布了條例、信訪工作辦法、暫行規(guī)定、守則等，這些標(biāo)志著我國的信訪制度的確立起來。
作為新中國成立后建立的一項法律制度，信訪制度一向被認(rèn)為是共產(chǎn)黨人的一個發(fā)明，是共產(chǎn)黨人所創(chuàng)造的新中國法律傳統(tǒng)。[6]但筆者經(jīng)過考察很驚奇地發(fā)現(xiàn)，在古代中國也存在一種類似于信訪的制度——直訴制度，即我們通常所說“告御狀”，古代為了保證司法公正，最大限度的防止冤、假、錯案的發(fā)生，規(guī)定了直訴制度，即在某些特殊的情況下，可以打破審級的限制，直接向皇帝或欽差大人上訴。早在漢代，就已經(jīng)有了“詣闕上書”，即允許對已決案件詣闕直接申訴，方法包括直接到京師向皇帝告御狀，或者將上訴狀交到衛(wèi)尉府所屬的公車司馬令，然后再上呈皇帝審閱，或者用邀車駕的方式直訴。到了晉武帝時期始設(shè)登聞鼓，懸于朝堂或都城內(nèi)，百姓可擊鼓鳴冤，有司聞聲錄狀上奏，這就是所謂“登聞鼓”直訴制度。到了唐朝，直訴的方式得到了更大的擴(kuò)充，唐朝的直訴制度除了撾登聞鼓外，還有邀車駕（等同于近日的攔領(lǐng)導(dǎo)的車隊）、上表（同今日的寫信、電子郵件、傳真）和立肺石等等方式，《唐六典》記載：“……經(jīng)三司陳訴，又不伏者，上表，受表者又不答聽，撾登聞鼓。若煢獨老幼，不能自申者，乃立于肺石之下”宋代的直訴制度更加完善，對于詣闕投訴，還設(shè)立了專門的機(jī)關(guān)予以受理。宋代專門受理直訴的機(jī)關(guān)有登聞鼓院、登聞檢院和理檢院。如果這三個部門不受理，當(dāng)事人還可以攔駕，由軍頭引見司轉(zhuǎn)奏。明朝一代，則對于直訴的進(jìn)行嚴(yán)格限制。法律明確規(guī)定禁止越訴，《大明律》規(guī)定越訴者“笞五十”。明憲宗成化十七年（1481）將各地越訴人數(shù)納入官吏政績考核，一年越訴者過多，則罰主管官吏俸祿。到了明后期，頒布《問刑條例•越訴》規(guī)定，只有國家機(jī)密重事才準(zhǔn)直訴，而個人之事則被禁止。而后的清朝允許當(dāng)事人在出現(xiàn)地方司法機(jī)關(guān)審斷不公時，可以赴京呈控，成為叩閽，又稱京控，俗稱告御狀。叩閽的地方有通政司的登聞鼓廳、都察院、五城察院等處。綜觀上述，自南北朝以降，均有登聞鼓直訴制度，各朝或有增補(bǔ)，比如邀車駕等等。晚清法律制度改革，民國時期引入西方大陸法系模式，中華法系解體之后，這種直訴制度就不復(fù)存在了。根據(jù)現(xiàn)有材料，筆者無從斷言，信訪制度是否就是共產(chǎn)黨人從中國古代的“直訴”制度受到啟發(fā)而創(chuàng)造出來的。但我們可以明顯地看到現(xiàn)行信訪制度與中國古代的“直訴”制度存在著一定的“血緣”關(guān)系，這在一定程度上也體現(xiàn)出了法的繼承性和傳統(tǒng)文化發(fā)展的連續(xù)性。然而，信訪制度經(jīng)過共產(chǎn)黨人的改造、創(chuàng)新后，又與封建社會的“直訴”制度呈很大的區(qū)別：首先，信訪的內(nèi)容不像“直訴”那樣僅局限于司法領(lǐng)域，現(xiàn)代信訪的范圍涵括了行政、司法等各方面，還包括為國家提供意見建議等事項；其次，古代的“直訴”制度有嚴(yán)格的限制，當(dāng)事人要“告御狀”，必須付出如“滾鐵釘”的慘重人身代價，作為現(xiàn)代法律價值體現(xiàn)的信訪制度則不存在這種情形；再者，古代的“直訴”制度，更多的體現(xiàn)為一種權(quán)利救濟(jì)的手段而非制約國家權(quán)力的手段，但在新中國，信訪制度不僅具有權(quán)利救濟(jì)的意義，同時被賦予了監(jiān)督、制約國家權(quán)力的功能，同時也是公民實現(xiàn)政治參與的途徑之一，信訪已成為國家與人民溝通、互動的紐帶。
二、信訪制度存在的合理性和功能分析
作為一項法律制度，信訪制度的出現(xiàn)并不是偶然的。哲學(xué)家黑格爾曾說過“存在即合理”，且不論這句話是否為真理，但一種新事物的出現(xiàn)肯定有其存在的合理性與意義，信訪制度的出現(xiàn)亦然。正如蘇力所說，“一種制度得以長期且普遍地堅持，必定有其存在的理由，即具有語境化的合理性；因此首先應(yīng)當(dāng)?shù)玫胶髞碚呋蛲鈦碚叩淖鹬睾屠斫狻！盵7]不分析信訪制度存在的合理性與其政治功能，我們就無法了解其存在的意義，也就無法對其存廢之辯做出正確的評判。中國古代為了避免地方官吏互相推諉，不負(fù)責(zé)任或者地方司法機(jī)關(guān)判案不公，造成冤獄，致使受害者冤苦無處可訴以及冤、假、錯案的發(fā)生，因而產(chǎn)生了直訴制度，允許百姓直接向皇帝或欽差大人上訴。這是古代中國“直訴”制度存在兩千多年的合理性所在。那么現(xiàn)代信訪制度存在的合理性何在？學(xué)者強(qiáng)世功的研究表明，共產(chǎn)黨在國家政權(quán)建設(shè)過程中，為了統(tǒng)合社會，尤其是廣大鄉(xiāng)村社會，發(fā)明了一套全新的組織和動員技術(shù)——權(quán)力的組織網(wǎng)絡(luò)。這個網(wǎng)絡(luò)包括組織技術(shù)、民主動員技術(shù)、化解矛盾的技術(shù)等一套權(quán)力技術(shù)組合。在這種技術(shù)組合中，共產(chǎn)黨政權(quán)的法律形成了自己的新傳統(tǒng)。[8]正是在這個技術(shù)組合的背景之下，借鑒古代中國的“直訴”制度，建國前零星的群眾來信、來訪表達(dá)意見，才會在新政權(quán)建立不久時被制度化為“信訪”。1951年5月16日，毛主席作了《必須重視人民的通信》的批示，指出：“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當(dāng)?shù)奶幚恚瑵M足群眾的正當(dāng)要求，要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義態(tài)度……”[9]1953年1月5日，毛澤東在黨內(nèi)指示《反對官僚主義、命令主義和違法亂紀(jì)》中對官僚主義進(jìn)行了有力批判，并要求結(jié)合整黨建黨及其它工作，從處理人民來信工作入手，整頓官僚主義作風(fēng)。[10]《人民日報》也發(fā)表了一系列社論批判官僚主義，鼓勵人民信訪。[11]我們可以看到，制度化的信訪，一開始就被納入到共產(chǎn)黨“權(quán)力的組織網(wǎng)絡(luò)”之中，被當(dāng)成了“共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法”，“結(jié)合整黨建黨及其它工作……整頓官僚主義作風(fēng)”的方法。“實踐經(jīng)驗也證明，認(rèn)真地處理人民來信和接待人民來訪，有很大好處：可以經(jīng)常地同成千上萬的群眾建立聯(lián)系，了解各階級、階層的情緒和要求；可以宣傳政策，教育群眾，可以根據(jù)這些情況正確處理人民內(nèi)部的矛盾，及時解決當(dāng)前工作中一些突出的問題，這就能夠幫助領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)隨時發(fā)現(xiàn)問題，克服官僚主義，改進(jìn)工作。”[12]信訪制度是作為國家機(jī)器中的一種權(quán)力技術(shù)裝置出現(xiàn)的，它具有諸多功能，詳言如下：
1.深化政權(quán)合法化。1949年，共產(chǎn)黨通過武裝革命奪取了政權(quán)，在形式上取得了合法性，因為自辛亥革命以后，暴力革命成了確立政權(quán)合法性的常規(guī)手段。[13]但建國后，共產(chǎn)黨政權(quán)的合法性還需要論證，或者說，此時問題才浮現(xiàn)出來。如何確保國家政權(quán)對社會，尤其是廣大鄉(xiāng)村社會的合法性，確立意識形態(tài)的合法性，確立國家制度的合法性，這些都是新政權(quán)所面臨的問題。群眾來信來訪，體現(xiàn)了共產(chǎn)黨政權(quán)與民間社會的交流與互動，反映了社會對新政權(quán)的認(rèn)同狀況。而信訪作為一種常規(guī)制度的出現(xiàn)則反映了共產(chǎn)黨人建立政權(quán)合法性的努力。信訪制度，通過群眾反映問題，政府調(diào)查后予以解決，能實現(xiàn)“為人民服務(wù)”的承諾，它的行為手段本身能使人們看到黨“密切聯(lián)系群眾”，“從群眾中來，到群眾中去”的意識形態(tài)效果。因此，作為一種具體制度，它能自證其合法性，同時還能以自身的合法性貫徹意識形態(tài)的合法性。同樣的道理，文革中淹沒在“砸爛一切”狂潮中的信訪制度，在文革后能迅速恢復(fù)并被完善，也出于當(dāng)時新一代領(lǐng)導(dǎo)人急于確立合法性的需要。“文革”剛結(jié)束時，群眾大規(guī)模上訪，很快就超出了行政系統(tǒng)所能承受的限度。中央加大力度，在較短的時間內(nèi)解決了很多遺留問題，加上農(nóng)村的改革順利推行，吸引了農(nóng)民的注意力，上訪潮消退。然而，隨著農(nóng)村改革的停滯，吏治問題逐漸突出起來，而運(yùn)動方式已被中央明令宣布退出政治舞臺，持續(xù)的信訪就成了農(nóng)民解決冤屈的主要方式。作為一種制度化裝置，它證明著政權(quán)的連續(xù)性和新一代領(lǐng)導(dǎo)人的合法性。[14]
2.對官僚體制的監(jiān)控。在共產(chǎn)黨政權(quán)建立初期，最高領(lǐng)導(dǎo)人就非常警惕官僚體制的腐敗問題，并以各種方式監(jiān)督官僚體制，防止其腐敗墮落、脫離群眾。最常用的辦法是開展運(yùn)動，信訪制度在控制官僚體制方面只處在邊緣的輔助位置上。在“文革”結(jié)束，運(yùn)動方式被宣布退出政治舞臺后，信訪作為對官僚體制的非常規(guī)控制功能突現(xiàn)出來了。新中國有特定的思想和政績考評標(biāo)準(zhǔn)對官僚進(jìn)行控制，但這種控制會遇到很多障礙，比如官員之間的互相庇護(hù)，虛假的政績工程等。這些障礙使得中央和上級官員無法準(zhǔn)確了解下級官員的信仰堅定程度、行政能力、道德水平等。而信訪制度可以作為中央和上級官員了解下級官員的一個非常規(guī)窗口。對信訪所涉及的重大案件，中央和上級國家機(jī)關(guān)會派人到基層調(diào)查，這種調(diào)查也是對基層涉案官員的調(diào)查和了解。它繞過了中間的官僚階層，實現(xiàn)了中央和上級對基層官員的監(jiān)控。
3.化解劇烈社會矛盾。新中國形成了一種特定的科層制：一方面，科層組織取代了各種傳統(tǒng)組織，高度集權(quán)；另一方面，科層組織的各種理性化規(guī)范程序又未能充分發(fā)育。[15]這種情況下，政策制定者和監(jiān)督執(zhí)行者的治理目標(biāo)過于龐大，而掌握的信息又大量殘缺，因此，變通就成為了這種科層制十分普遍，在相當(dāng)范圍和程度內(nèi)被認(rèn)可的運(yùn)行機(jī)制。當(dāng)國家高層對信訪不堪重負(fù)時，便鼓勵地方各級國家機(jī)關(guān)“將矛盾消滅在基層”，地方因此獲得了解決問題的主動權(quán)，但它所付出的代價是自行承擔(dān)政策風(fēng)險并處理實際問題。問題應(yīng)當(dāng)就地解決，這是上級的要求，隨意將問題上交意味著要被上司指責(zé)無能。這樣，變通處理就成了常規(guī)，“報喜不報憂”就成了各級機(jī)關(guān)之間的默契。然而，這樣中央和上級機(jī)關(guān)就無法從官僚體制內(nèi)部獲取足夠信息，以認(rèn)定當(dāng)前社會的劇烈矛盾和最需要解決的問題。此時，信訪制度就充當(dāng)了一種非常規(guī)的信息獲取渠道。中央和上級國家機(jī)關(guān)，通過對群眾來信來訪的接待，繞過官僚體制，獲取信息，認(rèn)定當(dāng)前存在的問題及其嚴(yán)重程度。
4.貫徹政策，實現(xiàn)社會動員功能。在信訪過程中，社會下層群眾與國家官僚體制上層會有直接接觸，官僚上層會以回信、說服解釋等方式向他們宣傳政策，還會動用相應(yīng)的信訪配套措施讓信訪群眾明白國家的政策取向，同時實現(xiàn)社會動員。[16]
三、信訪制度存廢之辨——廢與存的論爭
信訪制度誕生以來，對緩和社會矛盾和保障社會的穩(wěn)定團(tuán)結(jié)局面曾經(jīng)發(fā)揮過“春風(fēng)化雨”的作用。但伴隨著中國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展所帶來的利益沖突的加劇、體制轉(zhuǎn)軌時期所特有的規(guī)則缺失所引起的腐敗、社會不公等現(xiàn)象的出現(xiàn)。當(dāng)前的信訪現(xiàn)狀嚴(yán)重影響著社會穩(wěn)定，而社會穩(wěn)定又制約并引導(dǎo)著信訪工作的方向，這使得信訪制度與法治目標(biāo)之間存在著不可避免的沖突。信訪制度原有的聯(lián)系群眾、反映社情民意等作用基本上趨于弱化，信訪方式亦成了相當(dāng)一部分民眾與政府抗?fàn)幘S權(quán)的主要手段，組織化、政治化、涉外化的信訪傾向已經(jīng)對社會和政府構(gòu)成極大的威脅。此外，經(jīng)過十幾年的實踐運(yùn)行，信訪制度也凸顯出它的制度瓶頸。這項制度的設(shè)計及其運(yùn)作中存在的缺陷也是導(dǎo)致當(dāng)前中國信訪量居高不下、愈演愈烈的重要原因之一。凡此種種，都使得以往被視為“安定團(tuán)結(jié)”的閥門、黨聯(lián)系人民群眾的渠道、民意社情上達(dá)的途徑——信訪制度，遭到了社會各界的懷疑，關(guān)于信訪制度的存廢也就成了當(dāng)前的熱點。
（一）主張廢的論據(jù)。[17]中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所進(jìn)行的調(diào)查結(jié)果顯示：信訪制度作為歷史產(chǎn)物已無法適用于當(dāng)前情況，相反已是弊端叢生。主持這一課題的于建嶸博士認(rèn)為信訪制度作為一項具有中國特色的政治參與和權(quán)利救濟(jì)制度，雖然在計劃經(jīng)濟(jì)時代起到過一定的作用，但由于這一制度存在諸多缺陷，已不適應(yīng)目前的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境，在客觀上成為了國家政治認(rèn)同性流失的重要渠道，如果不進(jìn)行徹底的改革，將會產(chǎn)生十分嚴(yán)重的政治后果。這些負(fù)面效應(yīng)主要體現(xiàn)在以下三個方面：
（1）信訪體制不順，機(jī)構(gòu)龐雜，缺乏整體系統(tǒng)性，導(dǎo)致各種問題和矛盾焦點向中央聚集，在客觀上造成了中央政治權(quán)威的流失。現(xiàn)行的信訪機(jī)構(gòu)龐雜繁多，歸口不一。從中央到地方，各級黨委、人大、政府、法院和檢察院及相關(guān)職能部門都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)。中央信訪機(jī)構(gòu)對地方信訪機(jī)構(gòu)及中央各部門信訪機(jī)構(gòu)之間的管制協(xié)調(diào)能力十分有限，各地信訪機(jī)構(gòu)的職能和權(quán)力及運(yùn)作方式都有較大的差異，而導(dǎo)致信息不共享，缺乏強(qiáng)制約力。這樣勢必造成兩種情況。其一，由于各級信訪機(jī)構(gòu)在沒有任何監(jiān)督下對信訪案件層層轉(zhuǎn)辦，導(dǎo)致信訪不斷升級，各種問題和矛盾焦點向中央聚集。其二，由于信訪機(jī)構(gòu)林立，而缺少統(tǒng)領(lǐng)機(jī)關(guān)，各機(jī)構(gòu)推來推去，信訪人投訴無門，來京后不停地在各信訪機(jī)構(gòu)之間來回跑動。信訪者在北京四處投訴后，可問題并不能真正得到解決，導(dǎo)致對中央的政治權(quán)威的認(rèn)同發(fā)生非常明顯的變化。
（2）信訪功能錯位，責(zé)重權(quán)輕，人治色彩濃厚，消解了國家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威，從體制上動搖了現(xiàn)代國家治理的基礎(chǔ)。現(xiàn)行信訪制度作為一種正式制度所具有的職能主要有兩個方面，其一是政治參與，也就是公民通過給國家有關(guān)機(jī)關(guān)寫信或走訪反映民情社意，對國家機(jī)關(guān)和工作人員的工作提出批評或建議，即所謂的“民意上達(dá)”。其二是權(quán)利救濟(jì)，即信訪作為一種正常司法救濟(jì)程序的補(bǔ)充程序，通過行政方式來解決糾紛和實現(xiàn)公民的權(quán)利救濟(jì)。但在實踐中，不僅存在著各種訴求往往交錯在一起，出現(xiàn)“信訪問題綜合癥”，而且公民往往把信訪看成了優(yōu)于其它行政救濟(jì)甚至國家司法救濟(jì)的一種特殊權(quán)利。在一定的程度上，信訪制度因具有中國傳統(tǒng)社會長期存在的“人治”思想這一基礎(chǔ)，所以它作為一種民情上達(dá)、申冤維權(quán)的特殊信道，對社會起著安全閥，對老百姓起著寬慰劑的作用。但是，必須看到的是，這種試圖用行政救濟(jì)替代司法救濟(jì)的一個嚴(yán)重后果就是在客觀上會消解國家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威這一現(xiàn)代社會治理的基礎(chǔ)。
（3）信訪程序缺失，立案不規(guī)范，終結(jié)機(jī)制不完善，政治迫害和政治激進(jìn)主義相伴而生，不斷誘發(fā)較嚴(yán)重的沖突事件。現(xiàn)行信訪制度在程序上存在重大缺失，立案和答復(fù)均具有十分的隨便意性。由于對各級各部門的職責(zé)沒有一個嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，各部門均可以以各種理由相互推諉。而處理問題又要看領(lǐng)導(dǎo)臉色行事，靠上級批示。為了強(qiáng)化各級領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，各地還建立了“各級信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究制”。這種信訪領(lǐng)導(dǎo)體制雖然對各級黨政重視信訪問題起到一定的作用，也能解決一些問題。但由于各級政府為了抑制住上訪的增加和升級，在收買和欺騙等方法不能發(fā)生效果時，就會采取各種手段對信訪群眾進(jìn)行打擊甚至政治迫害。少數(shù)地方黨政干部對信訪者進(jìn)行打擊和政治迫害產(chǎn)生了十分嚴(yán)重的政治后果。其中之一，就是使信訪成為了有效的社會動員方式和維權(quán)抗?fàn)幍氖侄危瑢?dǎo)致集體行動增加。同時，更為激烈的抗?fàn)幓顒右矔r有發(fā)生。
（二）主張存的論據(jù)。如學(xué)者康曉光等人，他們認(rèn)為中國是一個以行政主導(dǎo)的國家，加強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)力來解決社會問題是“親民”和“仁政”的重要表現(xiàn)。還有的學(xué)者認(rèn)為在當(dāng)前中國的政治體制下，法治仍不完善，如果取消了信訪制度將使廣大公民喪失了權(quán)利救濟(jì)的手段。一般的民眾也存在這種憂慮，他們擔(dān)心如果取消信訪，民眾與中央將無法溝通。主張存的主要是從信訪的民主權(quán)利價值屬性和在中國現(xiàn)有的政治體制環(huán)境下信訪制度的所具有的特殊功能出發(fā)來闡述信訪不能取消的理由。
（1）信訪是公民表達(dá)自由的一種途徑，是公民一項重要的民主權(quán)利。表達(dá)自由是現(xiàn)代民主制度的基石，也是現(xiàn)代憲政制度的起點，它是一種最重要的公民權(quán)利和政治權(quán)利。《世界人權(quán)宣言》規(guī)定——人人有權(quán)享有主張和表達(dá)自由；這種權(quán)利包括持有主張而不受干涉的自由，和通過任何媒介尋求接受、傳遞信息和思想的自由。當(dāng)然這種權(quán)利也受到必須“尊重他人的權(quán)利或者是名譽(yù)”“保障國家安全或者是公共秩序、公共健康和道德”的限制。信訪是實現(xiàn)表達(dá)自由的一種重要方式。我國政府于1998年10月正式簽署了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，由于這一《公約》是保證《世界人權(quán)宣言》具體實現(xiàn)的基本人權(quán)公約，這說明我國政府基本上認(rèn)可表達(dá)自由的概念及保護(hù)表達(dá)自由的法律意義。我國《憲法》第四十一條也規(guī)定了“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進(jìn)行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機(jī)關(guān)必須查清事實，負(fù)責(zé)處理”。這就為信訪制度提供了憲法上的依據(jù)。此外，在1982年國務(wù)院起草的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)信訪工作的暫行條例》（草案）中的第二條也規(guī)定了，信訪是憲法的民主權(quán)利。只是后來由于種種考慮，在1995年出臺正式的信訪條例刪去了這條規(guī)定。既然信訪是公民的一種重要表達(dá)自由的途徑，是公民的一項民主權(quán)利，那么這種權(quán)利就是不可被取消的。主張取消信訪制度也就是剝奪了公民的該項民主權(quán)利。
（2）信訪是個體權(quán)利對公共權(quán)力的控制，是公民監(jiān)督行政權(quán)力、司法權(quán)力的有效途徑。歷史的經(jīng)驗和教訓(xùn)表明，權(quán)力缺乏監(jiān)督必然導(dǎo)致腐敗。在現(xiàn)代社會中，“公共權(quán)力迅速膨脹是個全球性的問題”；如何有效地制衡、監(jiān)督國家權(quán)力，是憲政的重大課題。從信訪活動的實踐來看，當(dāng)前社會上一些熱點問題的集體信訪，如：拆遷、非法集資、社會保障、企業(yè)改制等，都直接因行政不當(dāng)、違法行政而引起；再加上行政訴訟執(zhí)行難、行政干預(yù)企業(yè)破產(chǎn)等行政干預(yù)司法的間接原因，導(dǎo)致現(xiàn)時信訪事件的焦點集中在行政機(jī)關(guān)。此外司法不公也是信訪中的大頭，雖然還遠(yuǎn)比不上行政違法所占的比例大。在我們這樣一個有濃厚行政傳統(tǒng)、國家權(quán)力支配社會進(jìn)程以及急于向法治轉(zhuǎn)型的國家中，由于社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、社會的轉(zhuǎn)型，規(guī)則的缺失所引起的種種行政違法、社會不公現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，通過信訪來制約行政違法行為，保障公民的合法權(quán)利就顯得特別重要。
（3）信訪是反腐倡廉的信息源，也是公民監(jiān)督的重要內(nèi)容。[18]信訪制度的存在，成為反映黨員干部違法違紀(jì)情況的一種主要渠道，是反腐倡廉的重要信息源。在中央國家機(jī)關(guān)各部委紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處的大量違紀(jì)案件中，有90%以上的案件線索是通過信訪舉報渠道獲得的。據(jù)公開資料顯示，從1994年1月到1995年6月，65個中央國家機(jī)關(guān)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，共收到信訪舉報68983件次，這些信訪舉報為中央國家機(jī)關(guān)查處各類違法亂紀(jì)案件提供了重要線索和依據(jù)。這也符合中央的“民主反腐”的思路。
四、中國信訪制度的變革之道
面對中國目前的信訪制度的困境所引起的存廢之辯，學(xué)界現(xiàn)在主要有兩種變革的觀點：一種可以被稱作“休克療法論”，[19]其支持者主要是主張廢的學(xué)者，他們認(rèn)為應(yīng)取消大刀闊斧削弱甚至干脆取消信訪系統(tǒng)，而依靠法律途徑來解決問題。比如于建嶸就認(rèn)為，克服司法腐敗遠(yuǎn)遠(yuǎn)要比克服信訪造成的危害容易得多，“我們最終需要的是法治，不是清官和領(lǐng)導(dǎo)批條，與其投入人力、物力加強(qiáng)信訪，不如拿這些精力去加強(qiáng)司法。”另一種可以被稱作“要權(quán)論”，認(rèn)為信訪之所以出現(xiàn)困境是因為信訪接待部門缺乏權(quán)利，所以突破口在于賦予信訪職權(quán)并強(qiáng)化信訪作用。如國家信訪局研究室主任張彭發(fā)就坦言，“權(quán)力有限是信訪部門的問題之一”。著名學(xué)者傅國涌先生也主張對現(xiàn)行信訪制度進(jìn)行改良，他認(rèn)為由于現(xiàn)行信訪條例沒有涵蓋立法、司法機(jī)構(gòu)及其工作人員，才造成信訪部門沒有權(quán)力履行條例上的承諾。對于存廢之爭，筆者認(rèn)為信訪制度困境的出現(xiàn)并不是偶然的，而是一些長期沉積問題的暴露，是我們的國家政權(quán)沒有能力在短期內(nèi)解決大量公民權(quán)利方面的積壓歷史欠帳，也是我們依法治國進(jìn)程中不可避免的、必須面對的。社會的和諧穩(wěn)定，不能靠壓制甚至試圖消滅上訪來實現(xiàn)，因此，筆者認(rèn)為信訪制度在當(dāng)前的中國政治環(huán)境下確有其必須存在的理由。但對于如何變革，筆者并不贊成單純的“要權(quán)論”，信訪制度的困境，是一個綜合的社會性制度危機(jī)。這其中有的涉及司法的公正與效率的關(guān)系問題、訴訟成本問題、社會矛盾與糾紛的解決機(jī)制問題，也有的涉及提高執(zhí)法人員的職業(yè)素質(zhì)、普及法律知識、防止當(dāng)事人訴權(quán)濫用等等問題，是一項龐大的系統(tǒng)工程。單純的“要權(quán)論”只是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，無法從根本上找到出路。如果意識不到問題的艱巨和復(fù)雜，以為只需要強(qiáng)化某個機(jī)構(gòu)，就可以完滿地解決上訪問題，只能是徒勞。對信訪制度的改革應(yīng)與整個社會體制改革聯(lián)系起來，采取漸進(jìn)方式實現(xiàn)以法治為內(nèi)容的信訪制度改革，而整合現(xiàn)有的信訪和監(jiān)察系統(tǒng)、切實發(fā)揮人民代表制度應(yīng)有的作用、實現(xiàn)司法獨立、維護(hù)表達(dá)權(quán)和抗議權(quán)等基本公民權(quán)利、完善社會主義民主政治制度、大力發(fā)展網(wǎng)絡(luò)信訪才是中國信訪走出制度困境的根本出路。因此，我們認(rèn)為中國信訪制度變革之道必須從以下幾處著手：
第一，整合現(xiàn)有的信訪和監(jiān)察系統(tǒng)，成立獨立的監(jiān)察信訪局。當(dāng)前由于我國信訪機(jī)構(gòu)龐大而分散，但整個系統(tǒng)缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機(jī)制；加之信訪機(jī)構(gòu)沒有獨立處理問題的權(quán)限，使得信訪的功能得不到應(yīng)有的發(fā)揮，因此，賦予相應(yīng)的處理職權(quán)，成為現(xiàn)行信訪制度自我完善的首要之舉。這也是當(dāng)前“要權(quán)論”主張的主要依據(jù)。但是，我們也應(yīng)考慮到，我國已經(jīng)存在紀(jì)委監(jiān)察等一大套監(jiān)察處理機(jī)構(gòu)，這必然會突破現(xiàn)有政治體制，并不可避免帶來機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力沖突，而且有機(jī)構(gòu)增加之嫌。考慮到信訪機(jī)構(gòu)所具有的民情上達(dá)及反腐信息源的作用，以及監(jiān)察部門的處理權(quán)力。筆者認(rèn)為我們可以參照國外通行的申訴專員制度，考慮將現(xiàn)有的政府信訪機(jī)構(gòu)與監(jiān)察機(jī)構(gòu)合并，成立獨立的監(jiān)察信訪局，專門受理涉及政府公共行政管理領(lǐng)域及國家公共事業(yè)運(yùn)營機(jī)構(gòu)的各類投訴和求決，向各級人大負(fù)責(zé)并報告工作。[20]這樣，一來可以改變以往信訪機(jī)構(gòu)無權(quán)解決上訪問題的弊病；二來又不至于堵塞信訪這一反腐倡廉的信息源渠道；三來不至于出現(xiàn)國家機(jī)構(gòu)的再一次膨脹，這才符合我們政府機(jī)構(gòu)改革的取向。今年8月，在胡錦濤總書記的批示下，中央建立了“集中處理信訪突出問題及群體性事件聯(lián)席會議制度”，這一制度的出現(xiàn)使各信訪部門之間得到協(xié)調(diào)并使上訪的問題能夠得到有力的解決。但“聯(lián)席會議制度”只是治標(biāo)之策，我們應(yīng)該以此為契機(jī)，整合現(xiàn)有的信訪和監(jiān)察系統(tǒng)，成立獨立的監(jiān)察信訪局，使之成為一種常設(shè)性的工作機(jī)構(gòu)。只有這樣才能從根本上解決信訪缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)、無權(quán)處理的問題。
第二，切實發(fā)揮人民代表制度應(yīng)有的作用。切實發(fā)揮人大制度的作用，作為我們國家理論上的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，它的制度程序設(shè)計本來是最有力于監(jiān)督政府，傳達(dá)民意的，可在上訪時很少有人會去找各級人大去反映問題。這里有兩層原因，一是上訪群眾的普遍經(jīng)驗和觀念還是黨委書記說了算，人大是橡皮圖章，找人大不管用。二是人民代表脫離群眾，從選舉階段開始往往就流于形式，大量都是單位組織推薦和選區(qū)黨委安排的“戴帽代表”。所以幾年前就有很多人提出建議將與其將信訪作為“信轉(zhuǎn)”，不如將信訪的職能劃歸人大，切實發(fā)揮人大的監(jiān)督作用，公開人大代表的聯(lián)系方式，如果人大代表對選民的權(quán)益，尸位素餐，選民就可以提出對人大代表的罷免，重新選拔能夠反映他們呼聲的人大代表，這樣讓公民尤其是社會底層的冤屈和訴求有制度化的反映渠道。而且強(qiáng)化人大系統(tǒng)是在不影響我們制度根基的情況下完善民主的最穩(wěn)妥和最簡易的突破口。人民代表，全國各級人民代表恐怕有幾十萬，他們?nèi)绻軌蛘嬲l(fā)揮聽取民聲、反映民意和監(jiān)督政府的作用，信訪案件的大部分問題有可能解決。充分發(fā)揮人民代表的作用，人民代表(特別是全國人大代表)每月應(yīng)設(shè)固定時間和地點接待選民，聽取選民的意見、建議和幫助選民解決有關(guān)他們自己難于解決的問題或為他們解決問題提供咨詢。[21]從而在制度上解決國民的利益表達(dá)渠道問題，減少街頭表達(dá)的可能性。
第三，公眾監(jiān)督下的司法獨立。在我國的歷史上從來就不乏個人秉公執(zhí)法的青天大人形象，但一直缺乏司法獨立的傳統(tǒng)。今天的上訪制度的困局其實反映了一方面政府權(quán)力網(wǎng)壟斷了社會生活的各個領(lǐng)域，一方面又無法消化全部社會矛盾的現(xiàn)實。而這種壟斷的權(quán)力網(wǎng)有時自身就造成了對公民的傷害，所以才產(chǎn)生了大量民告官的案件。如果要讓公民對法律的公正懷有信心，不是針對一兩個人的腐敗，而是針對制度性的痼疾，首先要確保法官判案不受行政權(quán)力干擾的獨立，而法院完全站在政府一邊時，很難想象公正如何被保證。我國法律沒有規(guī)定法官獨立審判，只規(guī)定了法院獨立審判，而這實際上是一句空話，人民法院受黨的領(lǐng)導(dǎo)在實際上成了受地方黨委領(lǐng)導(dǎo)，由地方政府財政供養(yǎng)，人、財、物均由地方管理，地方黨委、人大機(jī)關(guān)和政府可以把法院視為同級地方政府的一個職能部門，政法委可以通行無阻的給法院定調(diào)子、批條子。法院不僅要在審判工作中聽命于地方黨委及領(lǐng)導(dǎo)個人，而且還要直接作為地方政府職能部門參與地方中心工作甚至為強(qiáng)制拆遷、違規(guī)征地等違法行政活動保駕護(hù)航。而這種司法不獨立和法院官僚化，也加重了公民對于司法體系的不信任，只有采用訴諸政治權(quán)威的方式討公道。當(dāng)前包括司法系統(tǒng)內(nèi)部對于司法獨立的呼聲都日益高漲，但這種呼聲往往被唱跑了調(diào)，需要注意的是這種司法獨立是獨立于強(qiáng)權(quán)對于司法的干擾，而不是獨立于社會公眾的監(jiān)督，否則就會產(chǎn)生更大腐敗。一定程度上來講，某些學(xué)者批判信訪制度消解國家的司法權(quán)威并不是正確，真正消解國家的司法權(quán)威性的正是今日司法本身的不公，如果司法能真正做到公正，我想“上法院”而非上訪才是人們的首要之選[22]當(dāng)然，導(dǎo)致司法不公并非全是其自身的問題，更多的是體制上的弊端。
第四，維護(hù)表達(dá)權(quán)和抗議權(quán)等基本公民權(quán)利，允許社會各階層建立利益表達(dá)組織。一個正常的人收到了傷害，難免會有情緒，這種情緒需要表達(dá)甚至宣泄，在政治文明比較成熟的國家，議會、總統(tǒng)府甚至重要廣場前總會不斷有人表示示威或者抗議，而這并不會干擾一個憲政國家的政治秩序。反之如果冤民能夠在法律的保護(hù)下正當(dāng)?shù)南蚬姳磉_(dá)不滿情緒甚至對政府某種做法的抗議，以提醒政府關(guān)注、重視他們的訴求，他們也就用不著轉(zhuǎn)向采用過激行為。事實上，現(xiàn)在出現(xiàn)的大量訪民采取自殺、群體性與政府對抗等過激的行為，正是由于訴求得不到重視與關(guān)注，而采取的博命之舉。因此，我們應(yīng)該盡可能避免這樣無序、非理性的行為的出現(xiàn)，而將之納入法律的軌道中來，以法律允許的方式讓他們通過集會示威等方式表達(dá)利益。最關(guān)鍵的是中國政治改革的方向要容許各種社會利益表達(dá)組織的存在，只有讓社會各階層都有自己的利益表達(dá)組織，才能產(chǎn)生一個利益相對均衡、社會相對和諧的現(xiàn)代社會。
第五，進(jìn)一步落實和發(fā)展社會主義的民主。盡管不少專家學(xué)者從新權(quán)威主義的立場對中國是否需要進(jìn)一步發(fā)展民主有很多不同的看法。但關(guān)注上訪群體的經(jīng)驗卻使我堅信這一判斷，也許在一個幾百萬人口的小國家偶而勉強(qiáng)可以靠精英集權(quán)實現(xiàn)“良政”，而在一個幅員遼闊的國家里，缺乏民主就不會有底層人民的權(quán)利保障。[23]如同國家信訪局局長的表態(tài)，“上訪群眾反映的80％的問題是可以解決的。”可是我們看到的卻是基層官員對于公民合法訴求驚人的漠視。而正像當(dāng)年毛澤東對黃炎培所說的：民主是走出歷史循環(huán)唯一的出路。當(dāng)然我們可以說中國不需要照搬美國式或者西方式的民主，其實只要公民不論貧窮貴賤都能有表達(dá)自己意見的機(jī)會，坐下來把問題擺到臺面上協(xié)商不同利益訴求的，用選票對自己的上級官員任免的構(gòu)成制約并對公共事務(wù)的決定表態(tài)，那么我們的民主就指日可待。而事實上僅僅靠官管官，是管不過來的。應(yīng)該使選舉類官員的政治生命取決于他所在行政區(qū)域的民意，應(yīng)該相信人民群眾。這樣一來，通過制度性的權(quán)力和責(zé)任下移，使得地方都有自己良好的議會、行政、司法運(yùn)作機(jī)制，民眾在自己的地區(qū)就有良好的利益表達(dá)和權(quán)利保障機(jī)制，問題因此也就能夠最大限度地消解于它所發(fā)生的行政區(qū)內(nèi)。[24]我國現(xiàn)有的農(nóng)村和城市的基層民主建設(shè)已經(jīng)有了很大的成效與發(fā)展，今后應(yīng)該將基層的民主擴(kuò)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣市、各省。通過民主選舉等方式讓人民充分表達(dá)自己的意愿，減少各類非正常的上訪事件發(fā)生，從而將矛盾消除在基層的萌芽狀態(tài)。
第六，大力發(fā)展網(wǎng)絡(luò)信訪。網(wǎng)絡(luò)信訪的出現(xiàn)，為普通公民提供了更加方便、低成本、快捷的監(jiān)督渠道。大力發(fā)展網(wǎng)絡(luò)信訪一來可以大大減輕集體上訪所帶來的大量人員進(jìn)京的壓力；二來，可以實現(xiàn)信訪的低成本。現(xiàn)在各地為了減輕來自中央的批評，對本地人員上訪作了很多強(qiáng)制性的限制，很多舉措甚至嚴(yán)重威脅了上訪人員的人身安全，網(wǎng)絡(luò)信訪則可以避免這一弊端；三來，可以實現(xiàn)信訪的快捷、順暢，由于地方的自我保護(hù)主義，很多問題在地方信訪得不到重視，往往要中央的介入才能得到處理，這也是大量訪民上京的原因，網(wǎng)絡(luò)信訪可以打破地方對上訪信息的壟斷，從而使得下情得以上達(dá)。另外，網(wǎng)絡(luò)的快捷性也有利于在第一時間內(nèi)對上訪事件的處理。我們可以看到去年的幾起腐敗大案，都是先在網(wǎng)絡(luò)上傳播開來后，引起中央的重視而得到處理的。
[1]茹繼田：《改革信訪制度的設(shè)想》，南方周末2004年10月14日版。
[2]見新修訂的國務(wù)院《信訪條例》第二條規(guī)定。
[3]陳柏峰：《纏訟、信訪與新中國法律傳統(tǒng)》，中外法學(xué) 200402
[4]刁杰成：《人民信訪史略》[M]，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版，第25頁。
[5]刁杰成：《人民信訪史略》[M]，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版，第85頁。
[6]如陳柏峰在《纏訟、信訪與新中國法律傳統(tǒng)》一文中就認(rèn)為信訪制度是中國共產(chǎn)黨人的新發(fā)明。
[7]蘇力：《送法下鄉(xiāng)》[M]，中國政法大學(xué)出版社2000年版，第90頁。
[8]強(qiáng)世功：《法制與治理》[M]，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第101頁。
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