[ 杜海軍 ]——(2005-2-3) / 已閱18770次
審判管理體制改革問題初探
杜海軍
審判管理體制改革問題，一直是司法界討論的熱點問題，人們眾說紛紜，莫衷一是，但出發點和歸宿都是為了人民法院適應新形勢下的要求，真正實現司法公正。我國現行的審判管理制度存在許多弊端，我們應對此進行大力改革，逐步建立一種科學、高效的審判管理體。筆者認為，現行審判管理體制存在很多問題，不適應現代對審判管理的需要，具體表現在：
1、審判管理混亂，功能交叉
審判工作與輔助工作，業務工作與管理工作職能交叉，管理混亂，表現為：審判庭即開庭審案、合議、裁判。又要調查取證、財產保全、送達法律文書，即進行獨立、莊重、嚴謹的審判活動，又負責事無巨細的輔助及管理工作，其結果是輔助工作和管理工作沖淡了審判工作，繁雜事務排擠了審判業務，以審判工作為主的審判庭，一般會對管理工作抱著理所當然不重視的心態，加之由熟識審判業務而不擅長管理的法官揚短避長去從事管理工作，從而導致審判庭在管理方面出現混亂情況并非不可思議。另一方面，法官與輔助人員，判案人員與管理人員分工不清，職責混淆。審判管理事務工作和從事輔助工作的直接后果是，法官不僅直接開庭審理案件，而且還要負責安排開庭時間，甚至填寫開庭傳票，送達法律文書。這一方面使得審理案件的法官事務纏身，不能集中精力辦案，另一方面，對法官司法水平的評判不僅在于其判案能力，而還注重其處理輔助工作和從事管理的能力，因而出現了諳熟法律初到法院工作的高素質法學人才，盡管能寫出復雜的案情分析報告，也可能被指責為不會辦案的咄咄怪事。
2、訴訟的基本原則和制度功能難以實現
訴訟的基本原則的目的是實現公平、正義，而訴訟的基本原則則體現在人民法院獨立行使審判權、合議、回避、公開等一系列原則中，現行審判管理模式具有極強的行政化和集權化特征，強調法院獨立審判，不注重合議庭、法官在依法獨立審判中的作用，強調庭長的審判管理，卻不注重法官個性及追求公平、正義的理念的培育。這種模式，院長、庭長雖不參與審判，但是，院長、庭長卻有簽字審批權，對于案件，他們可以憑經驗及掌握的法律知識決定案件處理，現在雖然很多法院給了法官更多的權力，可以自己依法作出處理，但是，院長、庭 長卻依然可以以與自己意見不相符而啟動審判委員會討論，審判委員會討論的案件，有些是很多根本無須討論的，影響了審判委員會職能的充分發揮，同時也影響了訴訟基本原則和制度功能的實現。
3、程序法與法院內部規章制度不銜接，不配套，程序的保障作用難以發揮
我國的訴訟法規定了各種訴訟的操作程序，但是法院內部又規定了各種管理制度，這些制度與訴訟法銜接不夠緊密，特別是法院內部缺少專門的管理機構。一方面，由于管理工作分散在各個不同的部門，不能形成規模，缺乏統一的管理機構，管理成為審判庭的一種附屬工作，所以很難制定出一個統一的與訴訟法配套的同時適應各個內部機構的規章制度。另一方面，由于這種混雜的管理模式所表現出來的管理上的分散性，操作上的無序性和心理上的隨意性，恰恰適應了普通人追求自由和惰性的本能，使管理者失去制訂這種制度和措施的積極性。同時，法官對于自己承辦的每個案件，都有絕對的控制權，不易受到其他權力的干涉，很容易讓法官隨意增減程序。
4、難以提高法官的素質
在現行的管理體制下，案件的審批權在于庭長、院長、審判委員會，有時辦案法官自己的主觀思維受到上級的不公正踐踏，這時法官象機器人，法官很難發揮自己的主觀能動性去學習法學知識，影響了法官對法學修養、審判藝術的培養，為公眾服務精神的冶練，對社會正義的要求，甚至削弱了作為法官的榮譽感和責任感，法官素質提高很難。
以上幾點問題是法律界有關人事及筆者的看法，當然，還有許多問題等待我們去分析研究，筆者僅針對以上幾點談一下看法。
我們進行審判管理體制改革，應該通過改革達到以下目標：
1、法官精英型。通過改革，使法官素質得到很大的提高，法官實現由人數眾多向精英型的轉化。
2、程序公正、透明性。通過改革，使審判管理步入科學管理軌道，做到審判程序的公正、透明。
3、監督有力性。改革后的審判管理體制，應該是監督有力的，達到監督法官公正辦案、督促法官公正辦案的目標。
4、管理有序性。使法院審判管理走上有條不紊，秩序井然的管理模式。
針對我國審判管理制度存在的問題，我們應該切實進行審判管理制度改革，筆者有以下具體的改革建議：
一、改革法院體制和法官人事管理體制，逐步使法院與地方政府脫離，通過人事改革以減少司法的地方保護主義。
改革法院體制和法官人事管理體制是為消除地方保護主義，使法官能夠更好的獨立辦案，真正實現法院及法官依法獨立行使審判權，維護國家法律的權威和統一。
由于法院都依靠地方財政，工作的開展需要當地政府的配合，并且許多工作受制于地方，例如法院裝備、辦公條件、辦案經費、工資、福利、職工住房等方面，都需要地方政府撥款，各級法院又是要當黨委的領導下，人事管理亦由地方進行管理，領導干部任命又必須通過地方人大，因而在現有條件下，法院的法官不可能不面對這種現實，這可能出現兩種結果：第一、地方保護主義。在法官自身利益與地方利益掛鉤的前提下，法官不可能不考慮地方經濟利益，會有一種地方利益和個人利益的考慮，希望本地當事人勝訴，本地的錢不要被外地拿走。加上有地方黨政領導的要求和支持，于是，司法活動中違反法律，濫用職權、偏袒本地人、不作司法協助、甚至枉法裁判等地方保護主義就有其必然性，法院必然淪為保護地方利益的工具。第二、案件外來干涉嚴重。法院和法官都是地方的，你必須聽從地方黨委的領導，那么，涉及地方黨政領導干部及與他們有切身利益的案件，他們會想方設法干涉法官辦案，法官在許多情況下，是根本抵擋不住的，因為，法官的命運掌握在他們手中。
因此，必須對現有的體制進行改革，改革的措施主要是：
1、實行司法轄區與行政轄區分開
改革的措施是將司法轄區與行政轄區分開，打破行政轄區對司法轄區的統轄關系。建立獨立于行政的司法管轄系統。應該加以改革的是地方法院系統，最高人民法院可仍保持原先狀況。具體應根據各省的實際情況，在省會城市設高級人民法院，下設幾個上訴法院，可管轄二至三個地市，上訴法院下設初審法院。初審法院可管轄二至三個縣區。初審法院可根據實際情況及方便群眾的原則，設立巡回法庭。地方法院的財政均由中央財政撥付。管轄權劃分的大致與原先基層人民法院管轄一致，上訴法院所審理的案件與原先中級人民法院管轄的案件一致。這樣的法院設置是為了打亂司法與行政混合的體制，迫使司法管轄與行政管轄脫鉤，保證法院和法官的獨立。這樣的體制，可以較大程度地克服地方保護主義，較大程度地讓法官公正執法。
2、地方法官由省人大任免，實行法官終身制。
地方法官由省人大任命可以使法官擺脫地方束縛，辦案更加公正，防止地方官員對案件指手劃腳，案件處理與他們的想法不一樣時，對法官進行打擊報復。法官應當實行終身制，法官無違法現象，不應當隨意進行免職。法官有違法現象時，應當履行嚴格的審查手續，省高級人民法院應當成立法官調查委員會，專門對違法的地方法官進行調查處理，對法官進行調查時，應當允許法官進行充分的申辯，調查委員會應當聽取法官的意見。調查結束后，該委員會根據調查情況，寫出調查報告，提出處理意見，報省人大作出決定。省人大的決定，法官可以進行復議。復議時，可以向最高人民法院提出復議申請，由最高人民法院法官調查委員會進行復審，并擬定出復議處理意見，報全國人大常委會作出最終處理決定。
二、法院內部建立審判管理局。
為了克服現在審判管理工作的無序性，法院應當設立審判管理局。審判管理局下設審判流程管理庭、審判監督庭、書記員辦公室、助理法官辦公室等庭室，審判管理局由院長兼任局長，統一對判案法官進行監督管理。審判流程管理庭設立立案窗口，負責案件的受理工作，受案的輸入微機進行程序性管理，確定案件的開庭日期，指派法警送達傳票及有關訴訟文書，對案件的審理期限進行監督，對開庭案件指派書記員進行庭審記錄，并確定每個案件的開庭地點，審判流程管理庭還設有法官庫，法官庫適當進行專業化分類，以便某一類型案件確定專業法官進行審理，對每一個案件通過一定的正當程序確定一名法官還是幾名法官組成合議庭進行審理。審判監督庭負責對案件的庭審活動進行監督，并監督法官的日常生活有無違反法官職業道德情況，并且負責對控告法官及申訴進行審查。對于經審查應該再審的案件，經法定程序后決定立案的移審判流程管理庭確定法官進行審理。對于法官違法辦案情況，根據情況進行調查。書記員辦公室中的書記員聽從審判流程管理庭的統一調配。助理法官職權則是依照判案法官的命令進行案件調查工作，進行財產保全、證據保全，委托評估或鑒定，進行庭前證據交換，他們的工作完全聽從于判案法官的命令，并在判案法官指令的期限內完成工作。
三、取消業務庭，逐步轉為合議庭和法官為單元的審判工作機制。現行的審判庭在實際工作中起著管理作用，在建立審判管理局以后，現在的審判庭就無存在的必要性了，應逐步轉化設立法官辦公室，如“某某法官辦公室”，改革后的判案法官人數將得到縮減，在條件不具備的情況下，可以幾人合用一個辦公室。
四、實行法官定額制度，逐步推行助理法官改革。
在確立以法官為單元的審判管理制度后，實行法官定額制則迫在眉睫，現在的法官太多太濫，職業化程度低，有些法官完全缺乏職業道德，就是正規法律專業出身的人也缺乏應有的維護公平、正義的品格，以及為維護法律獻身的職業情操和敬業精神，在金錢和權力面前屈膝。實行法官定額制，一是為了實現法官精英化，二是有助于法官提高自身的榮譽感、使命感。地方法官的任命由省人大任命，最高法院法官由全國人大任命。任命采取相對嚴格的程序，不能說參加了全國司法統一考試并獲取合格證的法院工作人員都可以任命為法官，法官必須有一定的工作經歷和豐富的閱歷，具有對客觀事物的深刻理解，法官任命前需進行嚴格的考核，在達到一定的工作經歷后，考核重點是法學知識、對于案件處理的獨到見解及社會閱歷等。在經過一系列考核后，合格者才能被任命為法官。在法官制度改革中，還應當逐步推進助理法官改革，助理法官是協助法官辦理各種訴訟程序性操作，如調查取證、財產保全、證據保全，需庭前交換證據的，也由助理法官在判案法官的指導下進行。助理法官的一切活動，均聽命于判案法官的指揮。實行助理法官制度，可以有助于判案法官從繁雜的事務性工作中擺脫出來，專心從事案件的審理工作。
以上是筆者的意見，審判管理體制改革是一項重大而復雜的系統工程，不可能是一蹴而就，這需我們進一步深刻研究，促進我國的審判管理改革向科學、高效、有序的方向發展，使我國以法治國的方略得到落實。
（作者單位 墾利縣人民法院）
