[ 李秉勇 ]——(2005-2-7) / 已閱35716次
簡議績效管理在基層檢察機(jī)關(guān)建設(shè)中的運(yùn)用
李 秉 勇
基層檢察院建設(shè)是檢察機(jī)關(guān)全部工作的基礎(chǔ)，事關(guān)整個(gè)檢察事業(yè)的發(fā)展全局。為加強(qiáng)基層檢察院的建設(shè)，最高人民檢察院專門制定了《人民檢察院基層建設(shè)綱要》（下稱《綱要》），詳細(xì)列出了基層檢察院建設(shè)的主要內(nèi)容，明確提出：“以考核干警的能力、績效為核心，探索建立能級管理機(jī)制。在明確內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和工作崗位職責(zé)的基礎(chǔ)上，分類分級明確工作目標(biāo)，以動(dòng)態(tài)考核為主、定性與定量相結(jié)合，實(shí)行全員能力和績效考核，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。”最高人民檢察院的的這一規(guī)定，為我們以后隊(duì)伍管理機(jī)制建設(shè)指出了方向，即通過建立績效管理機(jī)制，加強(qiáng)隊(duì)伍管理工作，全面落實(shí)高檢院的對基層院建設(shè)的各項(xiàng)要求。筆者擬對績效管理在基層檢察院建設(shè)中運(yùn)用進(jìn)行一點(diǎn)粗淺的探討，以求教于大方之家。
第1章 績效管理的內(nèi)容與作用
績效管理是上個(gè)世紀(jì)西方比較成功和普及的管理方法，它首先應(yīng)用于企業(yè)，80年代以后西方國家政府為克服傳統(tǒng)管理模式所帶來的弊端，提高行政效率與效能，通過借鑒企業(yè)成功的管理經(jīng)驗(yàn)，推行了績效管理，這項(xiàng)改革有益于在系統(tǒng)內(nèi)部的各個(gè)部門引入競爭、效率意識(shí)，創(chuàng)建高績效組織，提高政府的服務(wù)質(zhì)量。
1．1 績效管理之定義
要確定績效管理的定義，就必須了解何為績效。績效是一個(gè)外來詞，它是從英文“performance"譯來，有學(xué)者整理了眾多英漢字典中對于績效的解釋，發(fā)現(xiàn)有三類十四種之多①，基本包含了成就、成績，效率，行動(dòng)完成的過程，甚至可以解釋為語言表現(xiàn)度等內(nèi)容。一般認(rèn)為，績效指的是那些經(jīng)過評價(jià)的工作行為、方式以及結(jié)果，在管理理論中它還包括了組織績效和員工績效兩個(gè)層次，但組織績效的實(shí)現(xiàn)離不開員工績效，尤其是離不開組織管理者的個(gè)人績效，因而我們討論績效主要是指員工績效。從績效的概念，我們可以看出，要理解績效應(yīng)注意三點(diǎn)，第一是績效是與評價(jià)相聯(lián)系的，評價(jià)的前提就是要有固定的、客觀的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，績效中的評價(jià)還有另外一個(gè)含義，就是這個(gè)評價(jià)必須是合法的評價(jià)，它包括了評價(jià)內(nèi)容的合法和評價(jià)程序的合法，這一點(diǎn)非常重要，我們在討論評價(jià)時(shí)往往忽視了它合法性的要求。合法性的要求來源于我們對于績效的定義，我們所說的績效是個(gè)人或稱員工的成績、成就，是為實(shí)現(xiàn)組織和個(gè)人發(fā)展目標(biāo)而履行職能的有效活動(dòng)，如果履行職能的活動(dòng)是非法的就不存在評價(jià)的可能，同樣的，如果評價(jià)的過程是非法的，也就失去評價(jià)的意義。如李某虛設(shè)個(gè)人股東和投資單位，注冊了一家資金為1000萬元的商場了。由于商場管理混亂，1999年，該商場負(fù)債3200余萬元。為了彌補(bǔ)漏洞，被告人李某在商場制定了所謂績效考核辦法，就是業(yè)務(wù)人員拖欠貨款時(shí)間越長，獎(jiǎng)勵(lì)幅度越大。從總經(jīng)理到貿(mào)易部經(jīng)理，相互勾結(jié)，蒙騙一個(gè)個(gè)尋求商機(jī)的企業(yè)，先后騙取貨款共計(jì)600多萬元，日前被告人李某、萬某、楊某、王某、錢某均被長寧檢察院以合同詐騙罪提起公訴。①這種“成績”當(dāng)然不是我們所說的績效。第二是績效反映在行為、方式和結(jié)果三個(gè)方面。是對員工履行職能的全面評價(jià)，正如關(guān)于績效的一個(gè)解釋所說的那樣，是評價(jià)一個(gè)過程，因而研究績效必須考慮時(shí)間因素，員工的績效會(huì)隨著時(shí)間的推移而發(fā)生變化，還要考慮環(huán)境因素，環(huán)境會(huì)影響員工的心情，還要考慮資源因素，資源的配置也會(huì)對員工的工作產(chǎn)生較大的影響。
關(guān)于績效管理，存在不同的解釋，英國人力研究協(xié)會(huì)對1000多家私人企業(yè)和公共部門的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，“即使是在那些宣稱已經(jīng)采用績效管理的組織中，對績效管理也不存在一致的定義。”
有的專家認(rèn)為，所謂績效管理，就是我們圍繞績效目標(biāo)這個(gè)中心，在不斷地進(jìn)行整合、溝通、交流的管理過程，我們的組織、領(lǐng)導(dǎo)和我們的員工之間以協(xié)議的形式，形成共同合作的工作價(jià)值鏈，發(fā)揮好績效目標(biāo)的導(dǎo)向作用②。
有的專家則認(rèn)為，績效管理是通過識(shí)別、衡量和傳達(dá)有關(guān)工作績效水平的信息，從而使組織的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的一種逐步定位的方法③。
美國國家績效評估中的績效衡量小組給出了績效管理的一個(gè)經(jīng)典定義：利用績效信息協(xié)助設(shè)定同意的績效目標(biāo)，進(jìn)行資源配置與優(yōu)先順序的安排，以告知管理者維持或改變既定目標(biāo)計(jì)劃，并且報(bào)告成功符合目標(biāo)的管理過程。簡而言之，績效管理是對公共服務(wù)或計(jì)劃目標(biāo)進(jìn)行設(shè)定與實(shí)現(xiàn)，并對實(shí)現(xiàn)結(jié)果進(jìn)行系統(tǒng)評估的過程①。
在中國行政管理學(xué)會(huì)聯(lián)合課題組的研究成果中，對政府績效管理也給出了一個(gè)較為系統(tǒng)的表述。所謂政府績效管理，就是運(yùn)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政府機(jī)關(guān)的業(yè)績、成就和實(shí)際工作作出盡可能準(zhǔn)確的評價(jià)，在此基礎(chǔ)上對政府績效進(jìn)行改善和提高②。
上述四個(gè)解釋各有其不同的側(cè)重點(diǎn)，第一和第二種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是績效目標(biāo)或組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是強(qiáng)調(diào)了績效管理的目的，而第三和第四種觀點(diǎn)更加強(qiáng)調(diào)的是績效評估的作用，是強(qiáng)調(diào)了績效管理的手段。筆者認(rèn)為，上述定義各自敘述了績效管理的幾個(gè)側(cè)面，但都不能給出績效管理的全部內(nèi)容。其中績效評估或績效考核是績效管理中重要組成部分，但不是全部，它只有和績效管理的作用結(jié)合起來，才能起到真正的考核作用。
筆者認(rèn)為，所謂的績效管理，是一種現(xiàn)代管理方法，它通過組織與員工的溝通確定績效目標(biāo)作為管理目的，通過持續(xù)的和不斷改進(jìn)的績效考核來肯定員工的價(jià)值并保證組織績效的實(shí)現(xiàn)，通過管理者與員工的績效面談增強(qiáng)組織的凝聚力和創(chuàng)造力，通過績效改進(jìn)與培訓(xùn)來幫助員工實(shí)現(xiàn)自身更大的價(jià)值，通過績效考核結(jié)果而實(shí)施績效激勵(lì)來保證組織的不斷發(fā)展。因面，績效管理是一個(gè)系統(tǒng)的管理過程，我們不能強(qiáng)調(diào)某個(gè)側(cè)面而忽略了整體。
1． 2 績效管理在檢察機(jī)關(guān)建設(shè)中的作用
績效管理作為一種先進(jìn)的管理方法，在西方國家的企業(yè)和政府的管理中取得
了很大的成功，作為一種先進(jìn)的管理理念于九十年代傳入我國，我國于1999年與歐盟開展合作研究項(xiàng)目，最高人民檢察院將鐵路檢察機(jī)關(guān)作為試點(diǎn)，其中哈爾濱鐵路檢察分院在這一方面的探索成績顯著。2003年2月18日至19日全國鐵路檢察機(jī)關(guān)績效管理現(xiàn)場會(huì)在哈鐵檢察分院召開，哈鐵分院績效管理制度受到了廣泛好評。《檢察日報(bào)》在回顧1998-2003年全國檢察工作時(shí)，將檢察事業(yè)成就高度概括和生動(dòng)印證，總結(jié)了各種新名詞、新概念，這些新概念已經(jīng)或正在深入我們的社會(huì)生活。人民檢察工作“新概念”，反映了人民檢察工作新舉措、新突破和新成就。《檢察日報(bào)》也將鐵路檢察機(jī)關(guān)績效管理作為檢察工作“新概念”加以重點(diǎn)推介，《檢察日報(bào)》指出：“這是高檢院鐵路運(yùn)輸檢察廳在與國家行政學(xué)院的專家進(jìn)行過多次研討的基礎(chǔ)上，確定了以哈爾濱鐵檢分院、上海鐵檢分院的管理制度為藍(lán)本，通過修改轉(zhuǎn)化為以績效評估為核心，通過調(diào)動(dòng)人的工作積極性、創(chuàng)造性和主動(dòng)性，最大限度地開發(fā)現(xiàn)有人才資源，取得最佳的工作業(yè)績和效率的績效管理模式。目前，一些鐵檢院實(shí)行的效果非常明顯。鐵檢廳在哈爾濱分院專門召開了績效管理現(xiàn)場會(huì)，與會(huì)的國家行政學(xué)院的專家對哈爾濱分院的管理模式給予了充分的肯定”①。
人民檢察院是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是與人民法院、行政機(jī)關(guān)并列的獨(dú)立行使職權(quán)的國家機(jī)關(guān)，但長期以來檢察隊(duì)伍的管理卻一直按照公務(wù)員的管理模式，存在著許多弊端，賈春旺檢察長在2004年最高人民檢察院的工作報(bào)告中將進(jìn)一步加強(qiáng)檢察隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)行科學(xué)管理，探索新的管理機(jī)制作為2004年工作重點(diǎn)。有的同志指出，新時(shí)期檢察機(jī)關(guān)的工作目標(biāo)是圍繞“強(qiáng)化法律監(jiān)督、維護(hù)公平正義”工作主題，實(shí)現(xiàn)“立檢為公、執(zhí)法為民”的核心思想。檢察管理的作用就是圍繞檢察工作主題，建立內(nèi)部價(jià)值評價(jià)機(jī)制，引導(dǎo)干警通過自身的努力，實(shí)現(xiàn)自我超越的同時(shí)，促進(jìn)或保障檢察工作主題的實(shí)現(xiàn)。因此，重新設(shè)計(jì)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與評價(jià)方法，制定有效的評價(jià)程序，努力建立反映檢察干警與檢察機(jī)關(guān)共同價(jià)值觀的合理的評價(jià)體系，對于實(shí)現(xiàn)檢察管理的目標(biāo)尤為重要②。
筆者認(rèn)為，應(yīng)將績效管理納入檢察機(jī)關(guān)的管理模式之中，尤其是應(yīng)納入基層檢察院的建設(shè)之中，借此建立具有檢察特點(diǎn)的，符合檢察職能的特色管理模式。首先，應(yīng)按照績效管理的要求，設(shè)定基層檢察院工作人員的績效目標(biāo)，長期以來，基層檢察院年終考核所適用的多是所在地區(qū)同級行政機(jī)關(guān)的管理目標(biāo)，這不符合《憲法》關(guān)于檢察人員的要求。檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是一個(gè)業(yè)務(wù)性很強(qiáng)的機(jī)關(guān)，但是我們奉行的卻是行政機(jī)關(guān)的管理方式，評價(jià)一個(gè)人能力大小不是看他的業(yè)務(wù)能力有多強(qiáng)，而是看他的行政級別有多高，有什么樣的行政職務(wù)。鑒于這樣一個(gè)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，許多人一進(jìn)到這個(gè)機(jī)關(guān)里來，業(yè)務(wù)剛剛一知半解，就忙于拉關(guān)系，套近乎。這種管理方式不利于優(yōu)秀的業(yè)務(wù)人才脫穎而出。所以，檢察機(jī)關(guān)才出現(xiàn)了這樣的怪現(xiàn)象，就是在這樣一個(gè)本來應(yīng)由業(yè)務(wù)人才唱主角的司法機(jī)關(guān)，叫得響的專業(yè)人才卻很難找。同時(shí)，現(xiàn)行檢察官考評制度主要是套用公務(wù)員的考評標(biāo)準(zhǔn)，從德、能、勤、績四個(gè)方面來考評檢察官，忽視了檢察官職業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)意識(shí)的培育。比如，檢察官考核中的“德”過于抽象、主觀。現(xiàn)在重點(diǎn)考察的是政治是否合格，是否廉潔自律，而極少關(guān)注檢察官個(gè)人的道德操守、社會(huì)良知和正義情感。對“德”的考評，沒有包涵檢察官職業(yè)道德的全部，更未及于《檢察官法》所規(guī)定的檢察官必須忠實(shí)執(zhí)行憲法和法律的基本要求，也沒有新時(shí)期要求檢察官必備的誠實(shí)、正義、忠于法律的責(zé)住感和人文關(guān)懷精神，也就無法體現(xiàn)檢察官職業(yè)特征。
最近最高人民法院和最高人民檢察院發(fā)文各地法院檢察院不再參加當(dāng)?shù)卣M織的評議活動(dòng)也體現(xiàn)了這一點(diǎn)①。
其次，最高人民檢察院一直強(qiáng)調(diào)要在檢察機(jī)關(guān)管理中建立績效管理機(jī)制，除在《人民檢察院基層建設(shè)綱要》明確規(guī)定外，在當(dāng)前全國檢察機(jī)關(guān)開展的“強(qiáng)化法律監(jiān)督，維護(hù)公平正義”的主題教育活動(dòng)中又作了重申。高檢院認(rèn)為，強(qiáng)化基層管理重在機(jī)制，各級檢察機(jī)關(guān)要從事關(guān)長遠(yuǎn)、事關(guān)根本的高度認(rèn)識(shí)整改建的重要性，研究建立起富有生機(jī)和活力的長效機(jī)制，以規(guī)范執(zhí)法辦案活動(dòng)為重點(diǎn)內(nèi)容，以工作流程管理和績效量化考核為基本方式，以信息化管理為重要手段，把現(xiàn)代管理理念和管理手段引入檢察工作，建立和完善業(yè)務(wù)建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)和信息化建設(shè)“三位一體”的檢察工作長效管理機(jī)制②。
第三，實(shí)行績效管理，也是創(chuàng)建學(xué)習(xí)型檢察院的要求。黨的十六大報(bào)告已明確提出：形成全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì)，促進(jìn)人的全面發(fā)展的奮斗目標(biāo)。要?jiǎng)?chuàng)建學(xué)習(xí)型社會(huì)，就要?jiǎng)?chuàng)建學(xué)習(xí)型組織，所謂學(xué)習(xí)型組織，是指通過培養(yǎng)彌漫于整個(gè)組織的學(xué)習(xí)氣氛、充分發(fā)揮組織成員的創(chuàng)造性思維能力而建立起來的一種有機(jī)的、高度柔性的、扁平的、符合人性的、能持續(xù)發(fā)展的組織。這種組織具有持續(xù)學(xué)習(xí)的能力，具有高于個(gè)人績效總和的綜合績效。組織整體對于學(xué)習(xí)的意愿與能力，植基于個(gè)別成員對于學(xué)習(xí)的意愿與能力。2003年12月全國檢察長會(huì)議提出努力建設(shè)學(xué)習(xí)型、開拓型、實(shí)干型的檢察機(jī)關(guān)。創(chuàng)建"學(xué)習(xí)型檢察院"，實(shí)現(xiàn)檢察干警的五項(xiàng)修煉，此目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開績效管理。傳統(tǒng)的管理模式強(qiáng)調(diào)了機(jī)關(guān)權(quán)力的等級化，任務(wù)的專門化，只有最高等級的人員才知道所有的事，這種模式對于基層干警來講強(qiáng)調(diào)了責(zé)任與服從，缺乏學(xué)習(xí)的動(dòng)力，更不能形成檢察機(jī)關(guān)與干警的共同愿景，也不可能形成團(tuán)體學(xué)習(xí)的局面。績效管理作為科學(xué)的管理方法，通過基層檢察機(jī)關(guān)與干警持續(xù)的雙向溝通確定組織和個(gè)人績效目標(biāo)，幫助干警發(fā)現(xiàn)自己內(nèi)心的真正愿望，有了衷心渴望實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，大家會(huì)努力學(xué)習(xí)、追求卓越，不是因?yàn)樗麄儽灰筮@樣做，而是因?yàn)橹孕南胍绱恕Ｍㄟ^持續(xù)的和不斷改進(jìn)的績效考核來肯定員工的價(jià)值，幫助績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)來達(dá)到五項(xiàng)修煉中“自我超越"和"改善心智模式"。通過管理者與員工的績效面談增強(qiáng)組織的凝聚力和創(chuàng)造力，建立檢察機(jī)關(guān)與干警的“共同愿景”，形成“團(tuán)體學(xué)習(xí)”的氛圍。績效管理的不斷深入，必然促進(jìn)干警對于學(xué)習(xí)型組織的認(rèn)識(shí)，從而使干警在前四項(xiàng)修煉的基礎(chǔ)上形成“系統(tǒng)思考”的能力，完成這最重要的第五項(xiàng)修煉。
績效管理可以分幾個(gè)相互關(guān)聯(lián)的部份，首先是從基層檢察機(jī)關(guān)的實(shí)際出發(fā)確定績效計(jì)劃、績效目標(biāo)，其次是績效考核，績效面談，績效改進(jìn)與培訓(xùn)和績效獎(jiǎng)勵(lì)。我們可以將績效計(jì)劃、績效目標(biāo)、績效考核這幾個(gè)部分稱為績效管理中的“績”，而將績效面談，績效改進(jìn)與培訓(xùn)和績效獎(jiǎng)勵(lì)列為績效管理中的“效”。下面本文將按此分法分別簡述。
第 2 章 績效管理之“績”
績效管理中的“績”主要是解釋“績”從何而來，即分析績效目標(biāo)的確定，以及用何方法來考核這些績效。“績”是為“效”服務(wù)的，它是“效”的基礎(chǔ)，而“效”則是“績”的目的。
2．1 績效目標(biāo)的確定
所謂績效目標(biāo)，有人也稱之為績效標(biāo)準(zhǔn)，它實(shí)際上是針對特定的職務(wù)工作而言，是要求員工在工作中應(yīng)達(dá)到的各種基本要求。它是與職務(wù)聯(lián)系在一起的。職務(wù)是指組織所規(guī)定的應(yīng)承擔(dān)的工作。對于檢察機(jī)關(guān)而言，為了實(shí)現(xiàn)本身的績效計(jì)劃，必須讓干警在某項(xiàng)工作中發(fā)揮作用，也就必然要把檢察機(jī)關(guān)所承擔(dān)的某項(xiàng)工作交給這名干警去完成，那么這項(xiàng)工作任務(wù)就是職務(wù)。績效目標(biāo)要解決的問題有兩個(gè)，一個(gè)是“做什么”，即什么任務(wù)，再一個(gè)就是“怎么做”，即如何才能完成此項(xiàng)任務(wù)。
關(guān)于“做什么”的問題，首先是要明確組織的目標(biāo)，具體而言，也就是要先明確基層檢察機(jī)關(guān)要達(dá)到什么目標(biāo)，明確了組織目標(biāo)，再將總目標(biāo)分解到每個(gè)干警就成了干警的績效目標(biāo)。套用一句常用的話就是“任務(wù)層層分解，壓力層層傳遞”。目標(biāo)有長期和近期之分，作為基層檢察機(jī)關(guān)，其長期的目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)我國憲法所規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督的職責(zé)，基層檢察機(jī)關(guān)的任何工作都要以此為總的目標(biāo)。在這一總目標(biāo)的指導(dǎo)之下，基層檢察機(jī)關(guān)還有其近期目標(biāo)，這個(gè)目標(biāo)就是最高人民檢察院所制定的《人民檢察院基層建設(shè)綱要》，高檢院也要求：把《綱要》的基本要求量化分解，責(zé)任到人，真正落實(shí)到基層。我們確定基層檢察機(jī)關(guān)干警的績效目標(biāo)，就應(yīng)該以檢察機(jī)關(guān)總目標(biāo)為原則指導(dǎo)，以《人民檢察院基層建設(shè)綱要》作為機(jī)關(guān)績效計(jì)劃，以此計(jì)劃來分解任務(wù)，確定每個(gè)干警的績效目標(biāo)。《人民檢察院基層建設(shè)綱要》中對于“先進(jìn)檢察院”的要求是：領(lǐng)導(dǎo)班子好，隊(duì)伍素質(zhì)好，管理機(jī)制好，檢察業(yè)績好，社會(huì)形象好。從此“五好”中我們還可發(fā)現(xiàn)另一個(gè)問題，就是我們在確定績效目標(biāo)時(shí)不能僅僅落實(shí)業(yè)務(wù)建設(shè)的要求，還有一個(gè)重要的就是要落實(shí)對干警本身素質(zhì)的要求，這一部分可稱之為績效目標(biāo)中的行為指標(biāo)，也有人稱之為職能標(biāo)準(zhǔn)，就是指承擔(dān)特定職務(wù)工作所需達(dá)到的能力標(biāo)準(zhǔn)，一般認(rèn)為，它包括了兩個(gè)能力，一是經(jīng)驗(yàn)性能力，一是知識(shí)性能力，可以表現(xiàn)為工作態(tài)度、協(xié)調(diào)能力、學(xué)習(xí)能力等。由此，我們可以總結(jié)績效目標(biāo)包括兩部分，一是任務(wù)目標(biāo)，即根據(jù)組織目標(biāo)而分解到干警個(gè)人與其職務(wù)相關(guān)的任務(wù)；另一個(gè)就是為實(shí)現(xiàn)任務(wù)目標(biāo)而要求的干警個(gè)人素質(zhì)的行為目標(biāo)。它們各自所對應(yīng)的評價(jià)內(nèi)容不同，任務(wù)目標(biāo)所對應(yīng)的是干警工作業(yè)績的評價(jià)，也就是干警對本身職務(wù)的完成情況；行為目標(biāo)所對應(yīng)的是對干警個(gè)人工作態(tài)度、工作能力、工作潛力的評價(jià)。在制定績效目標(biāo)時(shí)，不同干警的任務(wù)目標(biāo)有所不同，他們的行為目標(biāo)也是不同，行為目標(biāo)在整個(gè)績效目標(biāo)中的比重會(huì)隨著職務(wù)的上升而逐漸加大。同時(shí)，對于不同部門的干警的行為目標(biāo)的確定也會(huì)有所不同，國外有管理專家指出，每一個(gè)組織都是由不同層次的組織構(gòu)成的：技術(shù)層次的組織關(guān)注的是組織具體工作的效率問題；管理層次的組織關(guān)注的是做技術(shù)群體與客戶的中間人的任務(wù)和為技術(shù)工作提供必要的資源；體制層次的組織關(guān)注的是作為獨(dú)立建制的組織與它所置身于其中的社會(huì)體制問題①。相對于檢察機(jī)關(guān)，筆者認(rèn)為，專家所說的技術(shù)層次的組織就是我們機(jī)關(guān)內(nèi)的辦案部門，如刑事檢察，貪污賄賂檢察等，這些組織主要是考察它們的辦案效率與效果，而像辦公室、技術(shù)部門、后勤行政部門就是屬于專家所說的管理層次的組織，它們是為辦案部門提供相應(yīng)的資源，由此對他們的協(xié)調(diào)能力等相關(guān)的行為目標(biāo)的要求就應(yīng)高于辦案部門，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的政工部門，紀(jì)檢監(jiān)察部門就是專家所說的體制部門，這些部門的干警行為目標(biāo)在績效目標(biāo)中所占比重就是最高的。
關(guān)于績效目標(biāo)中“怎么做”的問題，也就是如何確定每個(gè)干警的績效目標(biāo)。廣州市某中學(xué)評選“三好學(xué)生”的做法可以給我們一點(diǎn)啟示。為了公正地評選出“三好學(xué)生”，該中學(xué)每年剛開學(xué)時(shí)，就會(huì)組織全班同學(xué)根據(jù)《學(xué)生手冊》制定一套班規(guī)，其中包括了非常具體的評分標(biāo)準(zhǔn)，隨后由班干部負(fù)責(zé)在《班務(wù)日記》上如實(shí)記錄每一位學(xué)生的表現(xiàn)，等到評選“三好學(xué)生”時(shí)，全班同學(xué)就會(huì)對照《學(xué)生手冊》和《班規(guī)》，結(jié)合《班務(wù)日記》的記錄，推選他們認(rèn)為符合“三好”要求的同學(xué)②。從中我們可以總結(jié)出幾個(gè)特點(diǎn)：一是班規(guī)由全班同學(xué)一起制定，不存在老師一言堂的問題；二是班規(guī)有詳細(xì)的、具體的標(biāo)準(zhǔn)，便于實(shí)施；三是每年開學(xué)時(shí)都重新討論，也就是說班規(guī)是在不斷地更新之中；四是制定好班規(guī)后有專人對照規(guī)定記錄。筆者認(rèn)為，這一過程就基本體現(xiàn)了我們所說的制定績效目標(biāo)的基本原則。
首先，績效目標(biāo)的制定必須是全體干警共同參與的結(jié)果。國外管理學(xué)者有一句名言：“我的愿景對你并不重要，惟有你的原景才能夠激勵(lì)自己”③。所謂“愿景”，就是干警發(fā)自內(nèi)心的，渴望得到某種事情的真正愿望。每個(gè)干警所處的環(huán)境不同，其內(nèi)心的愿景也會(huì)不同，其反映在個(gè)人績效目標(biāo)的制定上就是對自己的要求也會(huì)不同，如何將這些個(gè)別的“愿景”匯集為檢察機(jī)關(guān)的“共同愿景”，使每一干警的績效目標(biāo)都成為檢察機(jī)關(guān)績效的一部份，就成為我們實(shí)施績效管理第一步要做的事情。
在實(shí)踐中，我們常常會(huì)發(fā)現(xiàn)一種現(xiàn)象，一些剛剛參加工作的人往往充滿活力，敢想敢干，但他們超過了三十五歲以后，很多人就失去了以前的使命感和興奮感，對于工作，他們只投入些許的精力。為什么會(huì)這樣呢？這就是傳統(tǒng)管理模式所帶來的弊端，他們對于組織的目標(biāo)沒有認(rèn)同感，沒有明確的且自己參與制定的績效目標(biāo)。如果有了衷心渴望實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，大家會(huì)努力學(xué)習(xí)、追求卓越，不是因?yàn)樗麄儽灰筮@樣做，而是因?yàn)橹孕南胍绱刷佟Ｋ裕覀円獙?shí)施績效管理，就必須改革這一現(xiàn)象。
張耕副檢察長今年在全國基層檢察院建設(shè)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：加強(qiáng)基層檢察院建設(shè)，根本在領(lǐng)導(dǎo)，關(guān)鍵在落實(shí)，目標(biāo)在實(shí)效。所以，要制定績效目標(biāo)，形成基層檢察院全體干警共同的愿景，首先基層院的領(lǐng)導(dǎo)要統(tǒng)一思想，充分認(rèn)識(shí)績效管理的意義，對檢察機(jī)關(guān)長期的和目前的管理目標(biāo)也要有共同的認(rèn)識(shí)，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合各種學(xué)習(xí)教育活動(dòng)，向基層院全體干警宣傳高檢院對基層院建設(shè)的各項(xiàng)要求及檢察機(jī)關(guān)《人民檢察院基層建設(shè)綱要》的具體規(guī)定，緊緊圍繞如何實(shí)現(xiàn)《綱要》要求發(fā)動(dòng)干警展開廣泛的討論，使每一個(gè)部門、每一名干警都能自愿參與其中。通過上述活動(dòng)，可以使組織目標(biāo)成為全體干警的奮斗目標(biāo)。如何使這些組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)呢？以前，我們通常的做法是將這些目標(biāo)分門別類地按各部門的職責(zé)分配下去，各部門又將分配的目標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化，分配至每一名干警。這種做法有較大的弊端。一是干警本身的績效目標(biāo)未必準(zhǔn)確，二是由于每一部門往往以本身職責(zé)來分解目標(biāo)，對于實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)所需要的各部門之間的協(xié)調(diào)考慮不多。因而，就可能出現(xiàn)各部門目標(biāo)得到實(shí)現(xiàn)，而組織的目標(biāo)卻不理想的狀況。如反貪部門完成了立案、偵查任務(wù)，卻對移送起訴后的補(bǔ)充偵查漠不關(guān)心，起訴部門對于反貪部門移送案件審查發(fā)現(xiàn)問題也只是一退了之，并不跟蹤。政工部門完成了干警培訓(xùn)任務(wù)，卻沒有安排刑事檢察部門急需的出庭業(yè)務(wù)培訓(xùn)等等。要克服這些弊端，我們在設(shè)計(jì)績效目標(biāo)時(shí)就必須綜合考慮，我們準(zhǔn)備制定的績效目標(biāo)是以完成基層檢察院建設(shè)為整體目標(biāo)，從這個(gè)整體目標(biāo)出發(fā)，綜合考慮每一個(gè)部門、每一名干警的績效目標(biāo)。如高檢院《綱要》要求“不斷提高辦案質(zhì)量和辦案效率，努力取得最佳法律效果和社會(huì)效果”，要實(shí)現(xiàn)這一要求，首先是辦案部門的干警要提高認(rèn)識(shí)，具備相應(yīng)的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)，而這些干警素質(zhì)的培養(yǎng)則是政工部門責(zé)無旁貸的職責(zé)，后勤行政部門為辦案提供必備的交通等各種工具，技術(shù)部門為辦案提供技術(shù)支持也是不可缺少的一部分，所以我們要在高檢院要求的整體目標(biāo)下，統(tǒng)一制定各部門、每個(gè)干警的相互關(guān)聯(lián)的績效目標(biāo)。確定了制定績效目標(biāo)的原則，下一步就是確定績效目標(biāo)包括哪些內(nèi)容，這些內(nèi)容又各占多大比重。
如上所述，只有干警自己參與并渴望實(shí)現(xiàn)的績效目標(biāo)才是保證我們檢察事業(yè)不斷前進(jìn)的真正目標(biāo)。具體如何落實(shí)這些目標(biāo)的內(nèi)容呢？專家給我們四個(gè)辦法，一是管理者在考慮所有因素的情況下先擬出一個(gè)績效目標(biāo)，然后再與干警進(jìn)行溝通、討論，進(jìn)而達(dá)成協(xié)議。在這個(gè)過程中，管理者就充分聽取干警的意見并采納好的建議；二是先由干警暫訂一個(gè)績效目標(biāo)，然后管理者據(jù)此進(jìn)行修訂和調(diào)整；三是管理者與干警分頭擬訂績效目標(biāo)的草案，然后相互比較、共同討論，最終達(dá)成共識(shí)；四是管理者依據(jù)干警職位說明，將職位的各種要求詳細(xì)列出，交由干警做問卷調(diào)查，由干警決定哪些內(nèi)容可以成為績效目標(biāo)的組成部分。筆者認(rèn)為，我們制定績效目標(biāo)仍存在一個(gè)宣傳發(fā)動(dòng)的過程，要充分使干警參與進(jìn)來，這樣才能實(shí)現(xiàn)績效管理的目的。同時(shí)，我們還應(yīng)看到，干警的參與并不意味著制定的過程只能由干警主導(dǎo)。由于所處的位置不同，我們不能要求每一個(gè)干警都具有全院管理者的視野，如果管理者不加以引導(dǎo)，所提出的目標(biāo)肯定是五花八門，無法統(tǒng)一。因而，筆者認(rèn)為，我們在制定績效目標(biāo)時(shí)就結(jié)合專家所提出的第一和第四種方法，即組織目標(biāo)的分解，干警目標(biāo)的范圍的確定由管理者提出草案，而具體內(nèi)容則由干警決定。這樣我們即可以依靠從上到下的任務(wù)分解來保證組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又可以通過從下而上的充分協(xié)商來激發(fā)干警參與績效管理的積極性，將組織的“愿景”與干警的“個(gè)人愿景”有機(jī)地結(jié)合起來，制定出基層檢察機(jī)關(guān)干警的績效管理目標(biāo)。
如前文所述，績效管理目標(biāo)包括了兩部分的內(nèi)容，一是任務(wù)目標(biāo)，這可以通過從上而下的分解及從下而上的溝通來完成。另一個(gè)就是行為目標(biāo)，這也需要干警與基層檢察機(jī)關(guān)的雙向溝通來完成。筆者認(rèn)為，基層檢察機(jī)關(guān)干警的行為目標(biāo)，一般應(yīng)包括下面幾個(gè)方面的內(nèi)容：第一是干警的職業(yè)道德素養(yǎng)。檢察官不僅要具有一般的社會(huì)道德意識(shí)，遵守普遍的社會(huì)道德規(guī)范，更應(yīng)該具備檢察官這一職業(yè)特有的職業(yè)道德素養(yǎng)。其中，應(yīng)突出《檢察官法》中“檢察官必須忠實(shí)執(zhí)行憲法和法律，全心全意為人民服務(wù)”，《人民檢察院組織法》中“各級人民檢察院的工作人員，必須忠實(shí)于事實(shí)真象，忠實(shí)于法律，忠實(shí)于社會(huì)主義事業(yè)，全心全意為人民服務(wù)”的要求，還應(yīng)樹立求實(shí)、嚴(yán)謹(jǐn)、剛直、廉潔、文明等職業(yè)形象；第二是協(xié)調(diào)能力。檢察官除必須具備良好的辦案水平外，還應(yīng)該具備相當(dāng)?shù)臏贤▍f(xié)商能力，這是檢察機(jī)關(guān)在我國司法體制內(nèi)的地位所要求的，只有具備了較好的協(xié)調(diào)能力，才能較好地處理監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，也才能恰當(dāng)?shù)靥幚砗冒讣f(xié)調(diào)能力還有一方面，就是干警的團(tuán)隊(duì)協(xié)作的能力；第三是干警的調(diào)研能力。調(diào)研的過程本身就是一個(gè)學(xué)習(xí)的過程、思考的過程、提高的過程、創(chuàng)新的過程，是鍛煉和提高隊(duì)伍綜合能力的重要途徑。從現(xiàn)代檢察官的基本要求來看，如果只知道埋頭辦案，沒有調(diào)研成果，不能稱之為是現(xiàn)代型的檢察官。在實(shí)踐中，對自己的工作有總結(jié)、有分析、有體會(huì)才能有進(jìn)步，有問題、有對策、有干勁才能有提高。對于調(diào)研成果，筆者認(rèn)為，基層檢察機(jī)關(guān)是處于辦案第一線，“一案一總結(jié)，一案一體會(huì)”就是對于干警調(diào)研素質(zhì)的較好的要求。對理論調(diào)研的考評不宜提出過高的要求，應(yīng)當(dāng)著重于首先解決辦案中最突出的熱點(diǎn)、難點(diǎn)。當(dāng)然，對于擔(dān)負(fù)專職調(diào)研任務(wù)的干警則可提出較高的要求①；第四是職業(yè)紀(jì)律。遵守職業(yè)紀(jì)律是檢察官當(dāng)然的義務(wù)，是檢察官職業(yè)的最基本要求。對職業(yè)紀(jì)律的考評應(yīng)當(dāng)以《檢察官法》的規(guī)定為基礎(chǔ)，進(jìn)一步具體化；第五是對基層檢察機(jī)關(guān)中層及院領(lǐng)導(dǎo)的要求，它不僅包括了上面幾點(diǎn)的要求，對于這一群體還應(yīng)突出如全面領(lǐng)導(dǎo)的能力、組織工作的效率、全院或部門干警隊(duì)伍建設(shè)等，賈春旺檢察長強(qiáng)調(diào)，隊(duì)伍建設(shè)是推動(dòng)檢察工作的根本和保證，各級領(lǐng)導(dǎo)必須高度重視、親自抓。所以，對于院領(lǐng)導(dǎo)和部門領(lǐng)導(dǎo)，其隊(duì)伍建設(shè)的能力也應(yīng)列為行為目標(biāo)之一。
2．2 績效考核
所謂績效考核，亦稱績效評估，是指從組織的績效目標(biāo)出發(fā)，通過一定的方法和客觀標(biāo)準(zhǔn)，對現(xiàn)職工作人員的素質(zhì)、工作能力、工作成績、工作態(tài)度等進(jìn)行的綜合評價(jià)，是人力資源管理工作的重要內(nèi)容及基礎(chǔ)性工作。有效的績效考核的目標(biāo)在于科學(xué)評判勞動(dòng)者的價(jià)值與工作成果，充分滿足個(gè)體的需求，有效地激勵(lì)個(gè)體的工作積極性①。
為配合《檢察官法》的實(shí)施，最高人民檢察院于1995年8月通過了《檢察官考核暫行規(guī)定》，對檢察官考核的基本內(nèi)容做了規(guī)定。2002年3月1日高檢院又頒布了《人民檢察院基層建設(shè)綱要》，對于干警考核明確指出："以考核干警的能力、績效為核心，探索建立能級管理機(jī)制。在明確內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和工作崗位職責(zé)的基礎(chǔ)上，分類分級明確工作目標(biāo)，以動(dòng)態(tài)考核為主、定性與定量相結(jié)合，實(shí)行全員能力和績效考核，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。改革完善業(yè)務(wù)工作考核辦法，注重對辦案質(zhì)量、效率和綜合效果的考核評價(jià)"。我們可以通過對照上述《檢察官考核暫行規(guī)定》（下稱《暫行規(guī)定》）與 《綱要》關(guān)于考核規(guī)定的不同，來說明為什么要實(shí)行績效考核。
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