[ 曲宇輝 ]——(2005-2-25) / 已閱46020次
收回國有土地使用權有關問題的探討（一）
曲宇輝
土地是人類賴以生存的最基本也是最重要的物質基礎，也是不可再生的資源。依照法律法規的規定收回土地使用權，是人民政府及其土地行政主管部門的一項法定職責。本文就人民政府及其土地行政主管部門收回土地使用權行為的法律性質，以及無償收回和有償收回的把握等問題，進行探討。
一、收回土地使用權行為的法律和行政法規依據
（一）《土地管理法》[1]
1、《土地管理法》第37條第1款：“禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。已經辦理審批手續的非農業建設占用耕地，一年內不用而又可以耕種并收獲的，應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動工建設的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納閑置費；連續二年未使用的，經原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權；該幅土地原為農民集體所有的，應當交由原農村集體經濟組織恢復耕種”。
2、《土地管理法》第58條第1款：“有下列情況之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：
（1）為公共利益需要使用土地的；
（2）為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的；
（3）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批準的；
（4）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；
（5）公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的”。
（二）《城市房地產管理法》[2]
1、《城市房地產管理法》第19條：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據土地使用者使用土地的實際年限和開發土地的實際情況給予相應的補償”。
2、《城市房地產管理法》第21條第2款：“土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續期或者雖申請續期但依照前款規定未獲批準的，土地使用權由國家無償收回”。
3、《城市房地產管理法》第25條：“以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的，必須按照土地使用權出讓合同約定的土地用途、動工開發期限開發土地。超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的，可以征收相當于土地使用權出讓金百分之二十以下的土地閑置費；滿二年未動工開發的，可以無償收回土地使用權；但是，因不可抗力或者政府，政府有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作造成動工開發遲延的除外”。
（三）《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》[3]
1、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第17條第2款：“未按合同規定的期限和條件開發、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應當予以糾正，并根據情節可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權的處罰” 。
2、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第40條：“土地使用權期滿，土地使用權及其地上建筑物、其他附著物所有權由國家無償取得。土地使用者應當交還土地使用證，并依照規定辦理注銷登記”。
3、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第42條：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權不提前收回。在特殊情況下，根據社會公眾利益的需要，國家依照法律程序提前收回，并根據土地使用者已使用的年限和開發、利用土地的實際情況給予相應的補償”。
4、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第47條第1款：“無償取得劃撥土地使用權的土地使用者，因遷移、解散、撤銷、破產或者其他原因而停止使用土地的，市、縣人民政府應當無償收回其劃撥土地使用權，并可依照本條例的規定予以出讓”。
（四）《基本農田保護條例》[4]
《基本農田保護條例》第18條：“禁止任何單位和個人閑置、荒蕪基本農田。經國務院批準的重點建設項目占用基本農田的，滿１年不使用而又可以耕種并收獲的，應當由原耕種該幅基本農田的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種；１年以上未動工建設的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納閑置費；連續２年未使用的，經國務院批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權；該幅土地原為農民集體所有的，應當交由原農村集體經濟組織恢復耕種，重新劃入基本農田保護區”。
二、收回土地使用權行為的法律性質分析[5]
《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓條例》、《基本農田保護條例》規定了多種“收回土地使用權”的情形，其中既有作為“土地違法案件”給予行政處罰的“收回”，也有土地使用權期滿的“收回”，還有作為其他法定事由的“收回”。
（一）行政處罰的“收回”
行政處罰的“收回”，是指因土地使用者違反了法律法規禁止性規定，被人民政府或土地行政主管部門依照法律法規的規定收回土地使用權。這種“收回”，首先，是因為土地使用者發生了法律法規禁止的行為，其次，法律法規規定，對這種違反法律法規的行為必須給予無償收回土地使用權的懲處。
《土地管理法》第37條第1款、《基本農田保護條例》第18條的“收回”，是土地使用者違反了“禁止閑置、荒蕪耕地”、“禁止閑置、荒蕪基本農田”的規定，《城市房地產管理法》第25條的“收回”，是土地使用者違反了“必須按照土地使用權出讓合同約定的土地用途、動工開發期限開發土地”的規定，都屬于行政處罰的“收回”，《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第17條第2款的“收回”，該條款本身已明確是“處罰”。
（二）土地使用權期滿的“收回”
土地使用權期滿的“收回”，是指出讓的國有土地使用權期滿后，由于土地使用者未申請續期，或者雖申請續期但未獲批準，依照出讓合同的約定，土地使用權由國家無償收回。
《土地管理法》第58條第1款第3項、《城市房地產管理法》第21條第2款、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第40條的“收回”，屬于土地使用權期滿的“收回”。
（三）其他法定事由的“收回”
其他依法定事由的“收回”，是指土地使用者在沒有違反法律法規禁止性規定的情況下，因發生某種法律法規規定應當收回土地使用權的事件，而被土地行政主管部門收回土地使用權。這里需要說明的是，首先，土地使用者沒有違反法律法規的行為，其次，發生的事件，可能是土地使用者自己的原因，如單位遷移、解散、撤銷、破產，也可能是國家方面的原因，如為了公共利益，或者為了實施城市規劃。
根據上面的闡述，我們可以確定，依據《土地管理法》第58條第1款第1、2、4、5項、《城市房地產管理法》第19條、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第42條、第47條第1款的規定收回土地使用權，屬于其他依法定事由的“收回”。
三、土地使用權“無償”收回和“有償”收回問題分析
土地使用權是“無償”收回還是“有償”收回，《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓條例》、《基本農田保護條例》的相關條款已作了明確的規定，這里討論的，是在不同情形下收回土地使用權時，“無償”和“有償”是否應當包括土地使用者已經付出的土地成本費用，以及該幅土地已產生的土地增值的歸屬。
（一）土地成本的構成
土地使用者取得土地，大致需要支付以下幾類費用：
1、征地補償費。根據《土地管理法》第47條第2款，征地補償費由土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費組成。它是在將土地由原集體所有征為國家所有的過程中，支付給被征地村和被征地農民的補償性和安置性費用。對被征地村和被征地農民來說，征地補償費是其失去土地所有權和使用權所得到的補償；對用地單位來說，征地補償費是為國家獲得土地所有權而支付的費用。因此，征地補償費的性質，是土地所有權“轉權”并因土地所有權“轉權”而支付給被征地村和被征地農民的補償費。
2、拆遷補償費。根據相關法規，拆遷房屋，應對被拆遷人進行補償安置。對被拆遷人來說，拆遷補償費是其失去房屋和土地使用權所得到的補償；對用地單位來說，拆遷補償費是為獲得土地使用權而支付的費用。因此，拆遷補償費的性質，是土地使用權“易手”并因土地使用權“易手”而支付給被拆遷人的補償費。
3、征地規稅費。征地規稅費由耕地開墾費、耕地占用稅、新菜地建設基金、水利建設專項資金、新增建設用地有償使用費、征地管理費等六項費用組成。其中，耕地開墾費、耕地占用稅、新菜地建設基金、水利建設專項資金是因土地由“耕地”[6]轉變為“建設用地”而由國家向用地單位收取的規稅費；新增建設用地有償使用費[7]是因土地由“農用地”、“未利用地”轉變為“建設用地”而由報批用地的市縣人民政府支付的規稅費；征地管理費是因用地報批和實施征地由土地行政主管部門向用地單位收取的規稅費。
4、土地出讓金。根據《城市房地產管理法》第七條，土地使用權出讓，是指國家將國有土地使用權（以下簡稱土地使用權）在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。因此，土地出讓金是土地使用者向國家支付的一定年限的土地使用權費用。
（二）不同情形下“無償”收回和“有償”收回的把握
1、行政處罰的“收回”，作為對土地使用者違法行為的懲罰措施，從理論上講，不應向其支付任何費用，即“無償”收回。但征地補償費作為土地所有權“轉權”、征地規稅費作為土地“變類”過程中的支出費用，筆者認為，應按土地使用者取得土地時的原價格標準，由政府返還。而拆遷補償費、土地出讓金作為土地使用者取得土地使用權的支出費用，在行政處罰“收回”土地使用權的情形下，不應返還。
2、土地使用權期滿的“收回”，由于是依據《土地使用權出讓合同》的約定收回土地使用權，且土地使用者原支付的各類土地成本已在其數十年的土地使用過程中折抵完畢，即土地成本的現值為“零”，因此不應向其支付任何費用。然而，土地成本的現值為“零”并不等于土地沒有價值。在土地增值并可能是現時價值數倍于原土地價值，且房屋仍有實際價值和使用價值的情況下，雖然《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第40條規定“土地使用權期滿，土地使用權及其地上建筑物、其他附著物所有權由國家無償取得”，尤其是對因購買商品房而取得土地使用權的購房人，屆時是否絕對的“無償”收回，仍是值得進一步探討的問題。
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