[ 杜海軍 ]——(2005-3-7) / 已閱26658次
農(nóng)村土地糾紛案件成因探析
——兼議土地承包法立法缺陷
杜海軍
【內(nèi)容提要】近年來，東營市尤其是墾利縣土地糾紛案件大量增加，影響了社會(huì)穩(wěn)定。法院對該糾紛的處理成了防止糾紛擴(kuò)大和激化的一道屏風(fēng)。本文作者尋根溯源，試圖找到糾紛的癥結(jié)所在，提出處理該糾紛的見解。
【關(guān)鍵詞】土地糾紛 特點(diǎn) 成因
我國是農(nóng)業(yè)大國，人口中的80%是農(nóng)民，農(nóng)民世代耕作，辛勤勞動(dòng)，為我國社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)做出了巨大貢獻(xiàn)。近年來，黨中央尤其重視農(nóng)民問題，強(qiáng)調(diào)確保農(nóng)民的利益和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，土地作為農(nóng)民賴以生產(chǎn)和生活的物質(zhì)基礎(chǔ)，在新形式下地位顯的尤為重要。2002年8月29日，我國頒布《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，該法于2003年3月1日起施行。這是在新形式下頒布的一個(gè)非常重要的法律，它細(xì)化了土地發(fā)包程序，賦予了每個(gè)村集體成員公平的承包權(quán)，鞏固了家庭承包制度，完善了違反土地承包經(jīng)營權(quán)的民事責(zé)任的承包，對促進(jìn)農(nóng)村土地的合法、高效流轉(zhuǎn)起到了非常重要的作用。但是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地問題卻日益突出，特別是生產(chǎn)力發(fā)展相對滯后的地區(qū)，農(nóng)民對土地寄于的期望很高，土地問題則更加突出。筆者對2004年墾利縣土地糾紛案件進(jìn)行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，2004年墾利縣法院共審理土地糾紛案件86件，其中判決37件，調(diào)解18件，撤訴28件，移送1件、駁回起訴2件。其中村民聯(lián)名要求確認(rèn)合同無效的案件6件，解除合同的4件。這與2003年的土地糾紛案件共20件相比，土地糾紛案件上升了4倍多，村民聯(lián)名起訴案件則是以前沒有過的。作為一名法官，我參與審理了其中大部分案件，對這些案件的成因既有現(xiàn)實(shí)的感官感觸，又有理性的思考，現(xiàn)對土地糾紛案件的特點(diǎn)及原因作探析如下。
一、土地糾紛案件主要特點(diǎn)
（一）土地發(fā)包程序不合法，違反民主議定原則。
在審理的這些案件中，筆者發(fā)現(xiàn)，案件所涉土地沒有一個(gè)是嚴(yán)格按《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第二節(jié)所規(guī)定的土地承包的原則和程序辦事的。這些合同，大多為村民委員會(huì)或者村民小組與承包戶簽訂，但合同沒有根據(jù)該節(jié)第18條第（3）項(xiàng)規(guī)定，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上的村民代表的同意。這些土地承包合同嚴(yán)格來講都是違法的，是不合乎法律規(guī)定的。
（二）土地糾紛案件涉及人員多，群體化明顯，不加以控制矛盾容易激化。
土地糾紛案件，大多涉及人員較多，并且為大多數(shù)村民所關(guān)心，一旦處理不慎會(huì)造成村民上訪。2004年8月份，墾利縣墾利鎮(zhèn)民豐村近200戶村民聯(lián)名起訴該村第五生產(chǎn)小組，要求確認(rèn)該小組與他人所簽訂的土地承包合同無效。在案件審理過程中，這200戶村民多次到墾利鎮(zhèn)人民政府和墾利縣人民政府上訪，并一度局面難以控制。2004年9月份，墾利縣黃河口鎮(zhèn)十三村的100多戶村民起訴該村第一村民小組，要求確認(rèn)該小組與他人簽訂的土地承包合同無效，該小組村民亦集體到墾利縣人民政府和東營市人民政府上訪。
（三）土地利益爭執(zhí)激烈，矛盾具隱蔽性和突發(fā)性。
土地糾紛案件，利益爭執(zhí)的激烈是其他案件無法比擬的。墾利縣墾利鎮(zhèn)民豐村200戶村民聯(lián)名上告案，全體村民都來到法庭參加庭審，致使法庭內(nèi)擁擠不堪，庭審時(shí)，原、被告均有過激言詞，特別是原告村民依仗人多勢眾，有些人甚至出言不遜，雙方以致發(fā)生口角，幸好在法庭的有效控制下得到了平息。土地糾紛案件還有隱蔽性的特點(diǎn)，這些矛盾大多為村民內(nèi)部矛盾亦或村民與村集體的矛盾，這些矛盾因雙方都礙于情面不點(diǎn)破而暫時(shí)隱蔽起來，但隨著時(shí)間的推移，矛盾越來越大，最終對利益的追求會(huì)突破人的情面而突然爆發(fā)，土地糾紛的這種隱蔽性和突發(fā)性特點(diǎn)較之其他的矛盾，具有更難處理的一面。
（四）土地糾紛所涉土地往往四至不明確。
通過對土地糾紛案件的庭審分析及對其他的一些土地承包合同的側(cè)面考察，很多土地承包合同均沒有承包土地的明確的四至，當(dāng)事人也很難準(zhǔn)確說出土地的四至。
（五）土地糾紛案件季節(jié)性、時(shí)間性強(qiáng)。
土地糾紛案件有較強(qiáng)的季節(jié)性，這受到自然規(guī)律的影響。這類案件一般集中在春播或者秋種時(shí)。另外，村委班子換屆之時(shí)也是土地糾紛案件多發(fā)時(shí)間。鑒于土地糾紛案件的季節(jié)性特點(diǎn)，法院處理這類案件則具有較強(qiáng)的時(shí)間性，一般都盡量在農(nóng)作物播種前做出處理，從而維護(hù)農(nóng)民合法的土地承包經(jīng)營權(quán)。以防止矛盾的激化或損失的進(jìn)一步擴(kuò)大。
二、土地糾紛案件成因探析
近年來，土地糾紛之所以呈迅猛上升之勢，有著深刻的社會(huì)及歷史背景，探究其原因，筆者認(rèn)為主要有以下幾點(diǎn)：
（一）社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地效益的大幅提升，是土地糾紛案件增多的根本原因。
近年來，我國對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題重視度達(dá)到了歷史上從未有過的水平，對農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持也是空前的。2004年中央一號文 著重于讓農(nóng)民減負(fù)增收，以“兩減免、三補(bǔ)貼”為抓手，啟動(dòng)了城市資源施惠農(nóng)村的歷史轉(zhuǎn)變；2005年中央一號文則立足于使農(nóng)業(yè)強(qiáng)身健體，以農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力建設(shè)為手段，開始打造農(nóng)業(yè)的核心競爭力。二個(gè)中央一號文，看似偶然，實(shí)則蘊(yùn)含著中央對農(nóng)業(yè)前所未有的支持和期待。正是在這種大環(huán)境下，我國的農(nóng)業(yè)這二年也得到了很大發(fā)展，土地效益增加明顯。以墾利縣為例，墾利縣畝產(chǎn)棉花約300公斤。2002年，棉花每公斤價(jià)格約為4元左右，每畝土地毛收入約1200元。2003年，棉花價(jià)格一度飆升到每公斤8元左右，畝產(chǎn)值則達(dá)到了2400元。可以說，利潤成倍增加。正是在這種形勢下，土地的收益所帶來的誘惑是巨大的，農(nóng)民對土地的渴求也達(dá)到了新中國成立以來又一個(gè)新的高潮，許多在城鎮(zhèn)打工的村民也開始走回家門承包土地，以求好的收入。原先許多被棄耕的土地開始有人爭相耕種，承包戶開始收回原先轉(zhuǎn)給他人代耕的土地。新形勢的變遷，農(nóng)民對土地渴求的加強(qiáng)成了爭執(zhí)發(fā)生的現(xiàn)實(shí)誘因，土地效益的增加則成了土地糾紛案件增多的根本原因。
墾利鹽堿地較多，原先人們對這類土地期望值不高，有許多被棄耕。有些辛勤的農(nóng)戶就在這些無人耕種的鹽堿地上耕耘，使土地得到了改良。現(xiàn)在隨著土地效益的增加，村集體意識(shí)到土地的重要性，在多數(shù)村民的強(qiáng)烈呼吁下，開始要求收回這類土地。如墾利縣黃河口鎮(zhèn)東增林村訴王會(huì)美收回土地案，王會(huì)美于80年代初開始耕種該村一棄耕地，2004年，該村村民看到土地收益較好，就開始要求村委收回土地，村委遂訴至法院。
（二）農(nóng)民法制意識(shí)的增強(qiáng)，與村領(lǐng)導(dǎo)班子法制觀念相對滯后，不依法進(jìn)行土地發(fā)包之間的矛盾是土地糾紛案件增多的又一重要因素。
隨著我國綜合實(shí)力的不斷加強(qiáng)，我國正日益建設(shè)成為更文明、法冶的社會(huì)。在社會(huì)發(fā)展中，農(nóng)民面對日益開放文明的社會(huì)，面對紛繁復(fù)雜的各類案例，面對新聞媒體的法制宣傳教育，潛移默化中他們法制意識(shí)得到了不斷強(qiáng)化，依法保護(hù)自己的合法權(quán)益已成為他們的首選。當(dāng)遇到糾紛或者權(quán)益受到侵害時(shí)，他們不再姑息、躲避、忍讓，而是大膽地用法律來維護(hù)自己的合法權(quán)益。相對而言，農(nóng)村集體組織的領(lǐng)導(dǎo)成員，則未能順應(yīng)時(shí)代潮流。他們大多用老經(jīng)驗(yàn)、老辦法來解決各類矛盾，不能將自己的思想提高到一個(gè)新的高度觀察分析問題，更不能適應(yīng)形勢發(fā)展，學(xué)法用法，不能用法律規(guī)范自己的行為。面對新情況、新問題，他們不及時(shí)更新自己的觀念，仍用老經(jīng)驗(yàn)來辦事。同樣的情況及問題，隨著農(nóng)民法制意識(shí)的增強(qiáng)，再用老一套辦法來行事是不能取得好效果的。透過農(nóng)村土地糾紛案件分析，正是由于村領(lǐng)導(dǎo)未能適應(yīng)新形勢的需要轉(zhuǎn)變自己的思想觀念和作風(fēng)，未按土地承包法規(guī)定的程序來進(jìn)行土地發(fā)包，并且還存在任意侵犯農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的行為，導(dǎo)致土地糾紛的發(fā)生。如墾利縣黃河口鎮(zhèn)西增林村訴吳宗河案，墾利縣職教中心訴李四杰案。兩案均為雙方合同到期前發(fā)包方為謀取更大利益而要求將土地收回，侵犯了承包戶的經(jīng)營權(quán)。
（三）政府對農(nóng)村土地承包指導(dǎo)監(jiān)督不力，政府不依法給承包戶發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證也是糾紛產(chǎn)生的重要原因。
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府對農(nóng)村工作起著重要的監(jiān)督和指導(dǎo)作用，但是，近年來，隨著村兩委直選的展開，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的監(jiān)督指導(dǎo)能力弱化，不能及時(shí)對村委的工作進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)。《農(nóng)村土地承包法》第48條規(guī)定：“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二心上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。”可以看出，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府對農(nóng)村土地發(fā)包中的部分土地向外發(fā)包是有批準(zhǔn)權(quán)的，通過批準(zhǔn)行為來監(jiān)督和指導(dǎo)農(nóng)村發(fā)包土地的有序展開。同時(shí)，對于農(nóng)村承包戶依法承包土地的，《土地承包法》和農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》都規(guī)定縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向承包戶發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證，該證是確定承包戶享有土地承包經(jīng)營權(quán)的法律憑證。但是，通過所審理的土地糾紛案件可以看到，土地向外發(fā)包經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)的幾乎占不到三分之一。很多承包戶根本沒有土地承包經(jīng)營權(quán)證。這種情況下，有可能造成土地權(quán)屬模糊，產(chǎn)生不必要的糾紛。
（四）墾利土地狀況特點(diǎn)及合同的不規(guī)范性也會(huì)導(dǎo)致土地糾紛的產(chǎn)生。
墾利縣位于黃河入海口，這里土地遼闊，鹽堿地豐富，每年新增灘地較多。作為一個(gè)人口少面積大的縣，人均占有土地面積較大，且其中荒堿地較多。這導(dǎo)致許多情況下，發(fā)包方發(fā)包土地實(shí)行指定地片法，即給這塊地起一個(gè)簡單的地名，如“村南壩東地”、“河灘地”等，然后把承包戶叫到該地指認(rèn)一下，或者干脆問承包方知道不知道該地塊，知道的話就直接簽訂合同。這些合同中，根本沒有詳盡的四至，更沒有確切的畝數(shù)。合同書中的畝數(shù)僅為雙方估算數(shù)。這類合同很不規(guī)范，導(dǎo)致這類案件開庭時(shí)，很多情況下雙方對土地的實(shí)際畝數(shù)均不能準(zhǔn)確的說出，四至也僅能說出大體方位，致使許多情況下與鄰地承包戶或者合同雙方產(chǎn)生糾紛。譬如墾利縣河口鎮(zhèn)辛莊場村訴張其增農(nóng)業(yè)承包合同糾紛一案，該村就不能指出其準(zhǔn)確的地界，致使案件難以查明。又譬如張寶力訴墾利縣永安鎮(zhèn)六村董勝利等16人侵權(quán)糾紛案。該土地由張寶力承包，這16戶村民也有該村書記和委員署名的同意他們繼續(xù)耕種的書面承諾，但該書面承諾內(nèi)容不詳。該承諾在張寶力所定合同之前，并且16戶村民已開始耕種，法院認(rèn)定了該書面承諾的合同效力。像這類合同不規(guī)范的案件也并不少見，
（五）《農(nóng)村土地承包法》的立法缺陷導(dǎo)致法院對土地糾紛處理面臨尷尬。
農(nóng)村土地承包法是我國制定的一部重要法律，實(shí)踐證明，它對維護(hù)農(nóng)民利益，保持農(nóng)村社會(huì)的長治久安起著重要作用。但是，它也存在一些缺陷。筆者認(rèn)為主要有以下幾點(diǎn)：
1、土地承包以戶為單位，土地承包30年不變?nèi)菀滓l(fā)新的矛盾。
土地承包規(guī)定30年不變，目的在于維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定。土地以農(nóng)戶為單位進(jìn)行承包則是為了鞏固家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。但分析該規(guī)定，存在一定的問題。農(nóng)村以戶為單位進(jìn)行承包經(jīng)營，30年不變，假設(shè)土地承包經(jīng)營后第二年又增添了人口，以新生兒為例。按照增人不增地減人不減地的總原則，該新生兒將在29年內(nèi)得不到土地（雖然該法規(guī)定用機(jī)動(dòng)地等調(diào)整給新增人口，但該法又規(guī)定，機(jī)動(dòng)地不足5%的不現(xiàn)再增加機(jī)動(dòng)地。村委留機(jī)動(dòng)地的很少）。在其結(jié)婚生育以前，他與其父母一塊居住生活，可能感受不到?jīng)]有土地帶來的壓力。但他成人后，假設(shè)他23周歲結(jié)婚，對象也是23周歲，與他同種情況。婚后又生育一子。他們這又是典型的一個(gè)農(nóng)戶，但他們在以后的六年中仍不可能得到土地。但《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》第5條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。任何組織和個(gè)人均不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利。”這種情況下，新的農(nóng)戶就可能面臨吃不上飯的境地，他們會(huì)要求行使承包權(quán)，產(chǎn)生糾紛。
2、村民起訴要求村委分配土地案，因法院對這類案件性質(zhì)認(rèn)識(shí)處理不一，影響到了案件的及時(shí)審理。
現(xiàn)在有許多村民起訴要求村委分配責(zé)任田，原先這類案件一般由行政庭作為行政案件進(jìn)行審理。《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施后，對此類案件的審理產(chǎn)生了爭議，行政庭以該法第53條的規(guī)定為由認(rèn)為這類案件應(yīng)由民庭進(jìn)行審理。該條規(guī)定為：“任何組織和個(gè)人侵害承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。”而民庭則依然認(rèn)為，村委會(huì)分配責(zé)任田的行為是行使公權(quán)力，這類案件仍屬行政案件，應(yīng)由行政庭進(jìn)行審理。所以村民起訴后被法院內(nèi)部推來推去，不能及時(shí)依法做出處理，致使矛盾不能及時(shí)解決，又引發(fā)新的矛盾。
三、對策
面對如此多的土地糾紛案件，面對土地糾紛的上升態(tài)勢，如何妥善處理這類案件，是擺在我們面前的一個(gè)重大課題，筆者建議采取以下對策：
（一）加強(qiáng)法制宣傳教育，特別是對村兩委成員的法制宣傳教育。
通過法制宣傳教育，旨在提高村兩委成員及村民的守法意識(shí)和合同意識(shí)，規(guī)范村兩委的發(fā)包行為。嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》第19條規(guī)定，按5個(gè)程序簽訂承包合同：村民會(huì)議選舉產(chǎn)生承包工作小組；承包小組依照法律、法規(guī)的規(guī)定擬定并公布承包方案；召開村民會(huì)議討論通過承包方案；公開實(shí)施承包方案；簽訂承包合同。同時(shí)，扼制村委的各種侵犯農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的苗頭性行為，將糾紛消滅在萌芽之中。
（二）政府進(jìn)行土地詳查，明確土地權(quán)屬并加強(qiáng)對村委土地工作的管理。
政府應(yīng)加強(qiáng)對村委工作的監(jiān)督和指導(dǎo)，特別是土地發(fā)包的全程監(jiān)督，以維護(hù)村民承包經(jīng)營權(quán)的落實(shí)。規(guī)范土地合同樣本，指導(dǎo)村委依法訂立合同，減少訂立合同中的隨意性和粗放性，細(xì)化合同條款，明確合同責(zé)任。為了進(jìn)一步搞好土地工作，政府部門應(yīng)該依法進(jìn)行土地詳查，在以前詳查的基礎(chǔ)之上，了解土地現(xiàn)狀及不安定因素，進(jìn)一步明確地界，確定一些新增地及權(quán)屬不明地的權(quán)屬，并及時(shí)發(fā)放權(quán)利證書。通過及時(shí)確權(quán)并排除隱患達(dá)到減少土地糾紛的目的。基層鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府還要在土地糾紛中積極發(fā)揮作用。《農(nóng)村土地承包法》第51條規(guī)定，因土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生糾紛，可以請求鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府調(diào)解解決。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府作為基層政府，最了解土地的現(xiàn)狀及糾紛的產(chǎn)因，可因勢利導(dǎo)的調(diào)解矛盾，化解糾紛，穩(wěn)定土地承包關(guān)系。
（三）法院內(nèi)部對土地糾紛案件進(jìn)行妥善分工，及時(shí)審理，防止矛盾激化。
因各地法院對村民要求分配責(zé)任田處理不同，最高人民法院應(yīng)該盡快出臺(tái)司法解釋解決這個(gè)問題。在未出臺(tái)解釋之前，筆者認(rèn)為，土地糾紛案件要分情況由不同庭室進(jìn)行處理。村民要求分配責(zé)任田案，應(yīng)由行政庭進(jìn)行審理。理由是：我國《農(nóng)村土地承包法》第53條雖然規(guī)定了侵犯土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)該承擔(dān)民事責(zé)任。但該法第22條規(guī)定，承包方自承包合同生產(chǎn)時(shí)取得土地承包經(jīng)營權(quán)。在此之前，村民的權(quán)利為有權(quán)依法承包農(nóng)村土地。通過這兩條分析得出，僅以第53條的規(guī)定就認(rèn)定此類案件由民庭受理顯然理由不充分。筆者認(rèn)為，村民有兩種權(quán)利，在簽訂土地承包合同，土地承包合同生效之前，是承包權(quán)，而簽訂合同并生效以后，是承包經(jīng)營權(quán)，這是兩種不同性質(zhì)的權(quán)利。承包經(jīng)營權(quán)受到損害承擔(dān)民事責(zé)任有法律根據(jù)，侵犯承包權(quán)承擔(dān)民事責(zé)任則無法律依據(jù)。此類案件村委會(huì)行使的權(quán)利屬公權(quán)力范疇，應(yīng)該由行政庭進(jìn)行依法處理。其他的土地糾紛案件，大多都是侵犯承包方承包經(jīng)營權(quán)的行為，根據(jù)土地承包法的規(guī)定應(yīng)由民庭進(jìn)行審理。對這類案件宜及時(shí)進(jìn)行審理，進(jìn)行合法分工也正是為了防止內(nèi)部相互推托，延誤案件的處理，造成矛盾進(jìn)一步擴(kuò)大。
（四）豐富糾紛解決機(jī)制。
根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第51條的規(guī)定，土地糾紛解決方式有三種：調(diào)解、仲裁和訴訟。其中，調(diào)解作為其中的一個(gè)方式，應(yīng)該大力加強(qiáng)和進(jìn)一步豐富。調(diào)解可分為當(dāng)事人雙方自行和解、第三人或者村委會(huì)主持調(diào)解、基層鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府主持調(diào)解。在此應(yīng)該特別指出的是，調(diào)解還應(yīng)貫穿于仲裁和訴訟之中。不管是農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)還是法院，在處理這類案件是應(yīng)當(dāng)多做調(diào)解工作，切勿輕率處理。調(diào)解時(shí)，可找一些德高望眾的第三者幫助調(diào)解，也可以讓村委領(lǐng)導(dǎo)或者基層鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府信訪部門或者司法所出面協(xié)調(diào)。總之，不管什么方法，就是讓土地糾紛大事化小、小事化了，調(diào)解解決矛盾，防止矛盾升級。
總共2頁 1 [2]
下一頁
