[ 李玉華 ]——(2005-3-18) / 已閱22718次
論進一步探索書記員管理體制改革
李玉華
內容提要： 2003年10月27日頒布的《人民法院書記員管理辦法》是書記員的管理體制改革的一個里程碑，它對于有效解決舊的管理體制存在的弊端起到了重大作用。本文通過試圖分析舊的書記員管理體制的弊端，以凸顯此次改革的重要意義，并通過《人民法院書記員管理辦法》頒布后取得的成效，進一步探索了書記員的管理制度。
關鍵詞：書記員 管理體制 單獨序列 終身制
建國以來，人民法院書記員與審判人員同屬國家行政干部序列，一直沿用著由書記員到助理審判員再到審判員的晉升模式。這種管理體制與計劃管理體制相適應，具有以下一些特點：書記員職位有著明確的晉升方向，目標明確，容易激發工作的積極性；書記員接近審判工作，熟悉審判工作的全過程，使書記員工作成為實際意義上的法官的上崗培訓；法官與書記員之間“師徒式”的管理模式便于對書記員進行培養；等等。但隨著改革開放和社會主義經濟體制的建立，社會主義法律體系的不斷完善，舊的書記員管理制度已經越來越不能適應人民法院審判工作和隊伍建設的需要，改革已勢在必行。
一、人民法院書記員管理體制改革的必要性及其現實意義
筆者認為，當前人民法院書記員管理工作存在以下難題亟待改革：
第一，書記員隊伍不穩，整體素質不高。在舊的管理體制中，書記員沒有單獨的職務序列。書記員的職務和職級，只能通過升任為法官才可能得到解決。因此，書記員成為法官的“后備軍”是舊的書記員管理制度的必然后果。書記員向法官晉升的制度從客觀上造成了書記員崗位的臨時性和過渡性。有實踐經驗、熟悉業務的書記員晉升為法官，剩下的書記員既經驗不足，又不能安心本職工作，不能潛心鉆研書記員業務，使得書記員隊伍的專業素質無法得到提高。同時，書記員一經錄用，只要不犯大的錯誤，是不可能被辭退的，一些不勝任工作的書記員也很難找到出口，致使書記員隊伍整體素質不高。
第二，錄用標準混同，人才資源浪費。書記員崗位是一個技術性、輔助性的崗位，不需要很高的學歷和法律專業知識，一般來說，具有法律專業大專學歷的人員就足以勝任工作。但是，根據舊的管理體制和“書記員──助理審判員──審判員”的發展模式，人民法院在新錄用書記員時不得不提高學歷標準，這就造成了不同職業在用人標準上的混同。特別是東部發達地區，一般都要求新錄用的書記員具有法律本科或研究生學歷。所有新錄用人員，無論學歷多高，能力多強，都得從書記員干起。這種管理制度實際上造成了人才使用上的“高消費”，是對人力資源的浪費。
第三，法官隊伍膨脹。在舊的的書記員管理體制下，晉升法官是書記員最好的出路，也是解決書記員職級的主要辦法，這使得大量并不適合擔任法官的人員想方設法擠上了“法官”這座“獨木橋”，導致法官隊伍日益龐大，對法官隊伍整體素質的提高造成負面影響。
第四，法官與書記員比例失調，審判工作受到影響。人民法院的編制是有限的，由于書記員不斷向法官晉升，造成法院內部人員結構極不合理，審判人員和書記員的比例嚴重失調，各級法院都出現了書記員嚴重不足的情況。因此，審判人員不得不從事一些諸如庭審記錄、送達、案卷歸檔等本不該由他們從事的工作，直接影響了審判工作的質量和效率。
總之，隨著社會主義法律體系的逐步健全和依法治國方略的推進，現有的書記員管理體制已經不能適應現代審判制度的需要。改革書記員的管理體制，引入新的競爭與擇優機制，實行聘任制的管理模式，是提高書記員隊伍的整體素質，推進法官職業化建設的必由之路。具體說，書記員管理體制改革有以下重要意義：
第一，書記員管理體制改革是我國干部人事制度改革的一項創新。干部能進不能出、能上不能下是我國干部管理體制中一個長期存在的問題，特別是一些操作性、技術性、輔助性的崗位,采用傳統的公務員錄用方式無法解決工作人員的輪崗和出口問題。為了解決這一問題，在《國家公務員暫行條例》和中央下發的《深化干部人事制度改革綱要》（中辦發[2000]15號）中，都提出了在國家公務員的部分職位可以實行聘任制。但是，由于種種原因，聘任制公務員的試點工作卻一直沒有展開，與這種特殊的管理方式相適應的聘任程序、合同管理方式、工資福利和保險制度等也一直沒有建立。因此，《試行辦法》的出臺，是我國干部管理體制的創新。人民法院書記員實行聘任制管理，既與過去國家試行過的鄉鎮干部聘用制不同，也有別于在競爭上崗中實行的領導干部聘任制，對于干部人事制度改革將具有一定的示范作用和借鑒意義。
第二，書記員管理體制改革是法院人員分類管理改革的重要步驟，有利于完善法官管理制度，加快法官隊伍建設進程。一方面，對書記員實行聘任制和單獨序列管理，對于人民法院建立法官助理制度、確定法官員額比例等改革措施是一個非常有益的探索。以書記員實行單獨序列為起點，人民法院工作人員分類管理的改革將逐步、分階段地展開。司法分工將逐漸科學化、合理化，審判資源將得到優化配置，各類人員將進行分層管理，他們將各得其所，各盡其能，各安其位，各樂其業，一個符合中國國情的法官及其輔助人員的分類管理模式將逐步建立和完善。另一方面，采用分類管理模式后，在科學合理地確定各類人員職責的基礎上，區別不同種類人員各自的任職條件和選任程序，就可以相應地提高法官的任用條件，嚴格法官的遴選程序，進而優化法官隊伍的來源，提高法官隊伍的整體素質，有力地推動法官隊伍建設的進程。
第三，書記員管理體制改革有利于保證書記員隊伍的穩定，提高書記員隊伍的專業素質。一是可以保證書記員隊伍的穩定，提高書記員隊伍的專業化水平。推行這項改革后，書記員的職責明確，編制確定，職務序列單列，不再向法官職位過渡。二是有利于保證書記員隊伍的活力。聘任制書記員年輕，接受新事物快，通過培訓，更容易掌握計算機操作技術，能夠適應現代化庭審的需要，一些先進的庭審記錄手段將得到更為廣泛的運用，庭審過程的現代化水平將進一步提高。三是便于管理，解決“出口不暢”的問題。對在聘任期間工作態度和工作技能不適應工作需要的書記員，法院可以解聘或不續簽合同，從而改變當前法院用人能進不能出的現象。
總之，書記員管理制度改革將是人民法院人事制度改革的突破口和加速器。這一改革符合人民法院審判工作的規律，解決了當前法院審判工作的急需。
二、書記員管理體制改革的實踐與成效。
目前，全國已有不少法院嘗試對書記員管理體制進行改革和探索，如廣州經濟技術開發區人民法院、廣西柳州中法院等法院實?大立案"，書記員交由立案庭集中管理，實行集中管理模式，從而取代以往的分散管理模式；又如廣東省高級人民法院立案庭書記員管理室為全院47個合議庭各配備一名跟案書記員，啟動了其書記員的"單序列雙重管理模式"；還有，天津經濟技術開發區人民法院成立了書記員處，變"一審一書的書記員分散管理為書記員處系統、規范的集中管理模式"。
從改革的實效看，這些法院的改革取得了不同程度的成效：
１、有利于建立新型"審書關系"，促進書記員隊伍的穩定。由于法官不再從書記員中產生，書記員有自己的晉升序列，調動了書記員工作的積極性，促進了書記員隊伍人心的穩定，解決了以往每提升一批法官就造成書記員崗位空缺、審書比例失調的問題。而且由于書記員集中管理，解決了由于各庭收案數不等而使書記員忙閑不均的情況，促進了人力資源的合理利用。與此同時，法官可以集中精力抓審判，有利于提高裁判案件的效率和水平。
２、有利于書記員素質的提高。書記員集中管理后，職責明確，改變了過去審書代勞的現象。書記員有統一的工作規范，改變了由審判員考核評價標準不一的問題，使書記員的競爭意識大大增強。實行書記員集中管理的法院，不少書記員均已采用電腦或速錄機記錄，記錄的速度、質量、美觀程度都大有改善。卷宗裝訂井井有條，各種審判內勤工作質量都得到明顯提高。
３、有利于書記員監督機制的健全。書記員獨立管理后，改變了以往一審一書的固定搭配關系。由書記員處負責分案、安排開庭日期，杜絕了法官自定開庭日期的弊端，而且從制度上隔斷了當事人及其代理人在庭前與法官接觸的問題，有利于公正辦案。
４、促進了審判方式改革的深入。書記員處安排開庭日期和統計、公布收結案情況，有利于保證及時開庭和在審限內結案，提高了辦案效率，而且使審判重心真正放到了庭上，符合控辯式庭審及時開庭、當庭宣判的要求。
三、完善書記員管理體制的具體思路。
1、實行書記員終身制。這是新型書記員管理制度的核心。書記員"終身制"是指書記員職業的獨立性和專業性，也就是說，書記員在任職期間，只能在書記員職責范圍內進行工作，不能承擔應由法官完成的工作或者晉升為法官。為了充分開發書記資源，順利完成日益繁重的開庭記錄、卷宗裝訂歸檔任務，應當實行書記員終身制。
2、實行書記員集中管理。在以往的書記員管理模式中，由于書記員分散在各庭，不利于書記員的管理與整體提高。而成立書記員室或其他書記員專職機構，有利于對書記員集中管理、統一調配和業務培訓，即實行"集中管理，分散使用"的管理模式，所謂"集中管理"就是，書記員隸屬書記員辦公室，書記員辦公室對書記員實行統一管理，統一調度，統一考核，統一培訓，并設立幾個小組分別負責刑事、民事、立案、審監、執行及速錄員的管理工作。"分散使用"就是，按照審判工作的規律和特點，結合書記員崗位設置，把書記員合理安排到各業務庭，在審判工作中協助審判員做好各項法律輔助性工作，當好法官助手。
推行這一"條塊結合，以條為主"的模式，既能使書記員實行單獨序列管理，同時又突出書記員要服從各審判庭工作指派，有利于建立新型的審書關系，使審判工作不因書記員管理體制變化而受到影響。
3、書記員的產生及標準。長期以來，法院書記員的來源基本是軍隊轉業干部、大學畢業生、以及從其他單位調入的人員。由于這些人員素質、文化層次參差不齊，容易影響人民法院的整體素質和書記員工作質量。因此，根據現行的人事管理機制，應當面向社會，公開擇優招聘書記員。
由于法院書記員從事的是案件審理的記錄工作，應當選擇那些政治素質高、具有良好品行、具備法律專業知識的人員擔任書記員；同時，文字功底厚、擅長計算機專業也是擔任書記員的重要條件。由于法院審判常涉及到國家機密和審判秘密，案卷本身的保密工作非常重要，因此，書記員還要有較強的保密意識。此外，上級法院的書記員可以從下級法院工作突出的書記員中選拔升任。國家和有關部門還可建立書記員學院(校)，專門培養法院書記人才。
4、實行書記員單獨職務序列。所謂單獨職務序列，就是指書記員作為一個專門職業，獨立建制，專門管理，實行與法官并行的運行機制，工作出色的書記員可以提升為書記長，也可以參照法官模式晉級。在過去的書記員管理模式中，書記員被作為法官預備隊，常常越俎代庖，代替法官制作審理報告和判決書，甚至主持開庭審理案件，導致書記員和法官職能不分，工作沒有理順。這不僅影響了案件的審理質量和審判效率，也有損法院的司法公正形象。建立書記員單獨職務序列后，書記員有了獨立的工作規則、管理機構和運行機制，書記員將在職責范圍內開展工作，同時提高自己的業務水平，更好地為審判工作服務。
5、書記員管理體制改革要與審判流程管理體制的改革結合進行。案件流程管理制，指由專門機構根據各類案件在審理流程中的不同環節，對立案、送達、開庭、結案等不同審理階段進行跟蹤管理，以保證案件審理工作的公正、高效。其中的送達、開庭環節與書記員工作聯系密切。開庭要由書記員記錄，送達一般也通過書記員轉交法警辦理。因此，建立職業書記員制度必須與法院的其他改革相結合，以互相補充和促進。
四、改革書記員管理體制應注意的問題。
在進行書記員管理體制改革時，其積極作用突出但仍有一些不協調之處有待完善：實行書記員集中管理，但書記員在法院干部序列中的地位還不明確，對書記員的任職條件、職務等級、晉升辭退等都缺乏法律保障；一些法院工作時間長，學歷高的老書記員忙于準備取得法官資格的考試，已取得法官資格的亦不太安心書記員工作；書記員處與其它庭、處、室等在工作關系方面還有許多問題有待進一步理順。故建議盡快建立相應的規章制度，確保構建一支適應新形勢下工作任務的職業化書記員隊伍。
論進一步探索書記員管理體制改革
李玉華
內容提要： 2003年10月27日頒布的《人民法院書記員管理辦法》是書記員的管理體制改革的一個里程碑，它對于有效解決舊的管理體制存在的弊端起到了重大作用。本文通過試圖分析舊的書記員管理體制的弊端，以凸顯此次改革的重要意義，并通過《人民法院書記員管理辦法》頒布后取得的成效，進一步探索了書記員的管理制度。
關鍵詞：書記員 管理體制 單獨序列 終身制
建國以來，人民法院書記員與審判人員同屬國家行政干部序列，一直沿用著由書記員到助理審判員再到審判員的晉升模式。這種管理體制與計劃管理體制相適應，具有以下一些特點：書記員職位有著明確的晉升方向，目標明確，容易激發工作的積極性；書記員接近審判工作，熟悉審判工作的全過程，使書記員工作成為實際意義上的法官的上崗培訓；法官與書記員之間“師徒式”的管理模式便于對書記員進行培養；等等。但隨著改革開放和社會主義經濟體制的建立，社會主義法律體系的不斷完善，舊的書記員管理制度已經越來越不能適應人民法院審判工作和隊伍建設的需要，改革已勢在必行。
一、人民法院書記員管理體制改革的必要性及其現實意義
筆者認為，當前人民法院書記員管理工作存在以下難題亟待改革：
第一，書記員隊伍不穩，整體素質不高。在舊的管理體制中，書記員沒有單獨的職務序列。書記員的職務和職級，只能通過升任為法官才可能得到解決。因此，書記員成為法官的“后備軍”是舊的書記員管理制度的必然后果。書記員向法官晉升的制度從客觀上造成了書記員崗位的臨時性和過渡性。有實踐經驗、熟悉業務的書記員晉升為法官，剩下的書記員既經驗不足，又不能安心本職工作，不能潛心鉆研書記員業務，使得書記員隊伍的專業素質無法得到提高。同時，書記員一經錄用，只要不犯大的錯誤，是不可能被辭退的，一些不勝任工作的書記員也很難找到出口，致使書記員隊伍整體素質不高。
第二，錄用標準混同，人才資源浪費。書記員崗位是一個技術性、輔助性的崗位，不需要很高的學歷和法律專業知識，一般來說，具有法律專業大專學歷的人員就足以勝任工作。但是，根據舊的管理體制和“書記員──助理審判員──審判員”的發展模式，人民法院在新錄用書記員時不得不提高學歷標準，這就造成了不同職業在用人標準上的混同。特別是東部發達地區，一般都要求新錄用的書記員具有法律本科或研究生學歷。所有新錄用人員，無論學歷多高，能力多強，都得從書記員干起。這種管理制度實際上造成了人才使用上的“高消費”，是對人力資源的浪費。
第三，法官隊伍膨脹。在舊的的書記員管理體制下，晉升法官是書記員最好的出路，也是解決書記員職級的主要辦法，這使得大量并不適合擔任法官的人員想方設法擠上了“法官”這座“獨木橋”，導致法官隊伍日益龐大，對法官隊伍整體素質的提高造成負面影響。
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