[ 姬永福 ]——(2005-3-23) / 已閱11097次
從教育行政案件看行政訴訟法的修訂與完善
姬永福,劉曉序
[內容提要]隨著社會發(fā)展，教育與人們關系日益密切，教育糾紛時有發(fā)生，而其中大多以教育行政管理機關行使特定職權而引起。這類糾紛雙方地位并不平等，顯然不屬民事案件，應納入行政訴訟領域。但由于行政訴訟法對該類案件是否屬行政訴訟受案范圍語焉不詳。理論界,實務界意見不一。本文擬從這一類案件的實務處理和理論分析作為切入點來深入探討現(xiàn)行行政訴訟立法目的，受案范圍，被告資格等基本內容的缺失和完善。
[關鍵詞] 目的; 受案范圍；行政主體；被告適格
案例`問題及法律思考之一
案例：《義務教育法》規(guī)定，達到入學年齡的未成年人家長有監(jiān)護子女接受義務教育的義務。對有的家長拒絕履行該義務的，有的地方政府就向法院提起行政訴訟要求家長履行相應義務。如《法制日報》曾連續(xù)報載《不送孩子上學吃官司--修文8位家長成被告》（1998年11月20日），《家長不讓孩子上學，鄉(xiāng)長控告家長違法》（1999年3月30日）.
問題：行政訴訟通俗地講是“民告官”，那么可否允許“官告民”呢？即當公民不履行行政義務時政府可否作行政訴訟中的原告呢？
思考：這一類案件帶來的問題實際上牽涉到對行政司法權與行政權關系的理解以及對行政訴訟法的立法目的的認識。
行政司法權與行政權之間的關系
行政司法權與行政權之關系問題是以權力分立與制約理論為基礎的。“不同性質的國家權力相互獨立，并分別委托給不同的人或群體行使的政府形式是最可靠的。”而且，僅有分權并不能防止權力濫用，因為運用權力的人也有人性的弱點。“野心必須用野心來對抗”。其思想脈絡就是：權力過于集中必然導致濫用，所以需要分權，分權仍不能防止權力濫用,所以需要權力之間互相制約.這樣的思想基礎上建立起來的二者關系必然是行政權要求司法權的尊重和有限介入.這種有限介入既包括限制司法機關主動介入也拒絕行政機關自動降低行政權威而”委身”于司法權威之下.
案例，問題及法律思考之二
案例 ：某鎮(zhèn)政府拖欠供電所電費，供電所停止向其供電，鎮(zhèn)政府便做出在鎮(zhèn)學校上學的9名供電所職工子弟“暫放假5天”的決定。因此，9名學生向法院提起行政訴訟狀告鎮(zhèn)政府侵犯自己的受教育權。
問題：上述案例就是原告訴行政機關侵犯了自己合法的受教育權。這里要討論的是，侵犯受教育權的具體行政行為能否被訴呢？
思考：要解決上述問題就需要對行政訴訟受案范圍做一個系統(tǒng)考察.
一） 對受案范圍的理解。行政訴訟受案范圍實際上是法定的由法院受理并審判一定范圍內行政案件的權限。行政訴訟受案范圍實際上涉及到司法權，行政權和訴權三者之間的關系。對法院而言，受案范圍就是法院的“主管范圍”。它決定著法院與行政機關在解決行政案件中的責任與分配。對行政主體而言，受案范圍實質上就是其行政行為受司法審查的范圍。而對行政相對人來講，受案范圍就是“起訴范圍”。
二）受案范圍的設定方式。世界各國對行政訴訟受案范圍的設定方式規(guī)定不一。英美法系和法國主要是通過判例來確定，而大陸法系國家做法各異。基本分為：列舉式（即在相關法律法規(guī)中逐一列舉出哪些案件由法院受理，那些不能由其受理）；概括式（法律規(guī)定一個原則性的概括標準，符合這一標準的均可提起行政訴訟）;混合式(列舉和概括并用)。綜合考察我國行政訴訟法關于受案范圍的法條，可以認為我國采取的是“肯定概括結合否定列舉，并以肯定列舉示范為補充”。即除第12條列舉的屬不可訴行為外，凡符合第2條概括規(guī)定的，均是可訴的，而11條的肯定式列舉規(guī)定僅是舉例，示范性質的，而不是對受案范圍的界定和限制。只有做這樣的理解，才能既妥善處理司法權和行政權的關系又能最大限度地保護相對人的合法權益。當然這需要行政訴訟法在修訂時進一步明確11條的“列舉示范”性質。
三）確定標準及具體到我國。一國的行政訴訟受案范圍不是任意確定的，而是綜合考慮本國政治體制，法制現(xiàn)狀，歷史傳統(tǒng)的結果.不僅因國家而異且一國也不是一成不變的。但考察世界上主要國家的行政訴訟制度，可以發(fā)現(xiàn)其受案范圍的確定并非無章可循。在紛繁復雜的法律規(guī)定下還是有一些“潛規(guī)則”的：1，最大限度地保護行政相對人的合法權益。“有權利就必有救濟”“無救濟則無權利”。行政訴權是行政相對人的一項重要救濟權，非有正當理由不能剝奪或限制。所以在確定受案范圍時應在不損害公益前提下盡量擴大行政訴訟受案范圍。2,妥當處理司法權和行政權之關系。司法機關對于行政監(jiān)督應有
限度，應只將主要涉及法律問題或爭議的行為列入受案范圍。3，應考慮到本國法制完備程度，行政機關執(zhí)法水平，社會法律意識和法院解決行政爭議的實際能力等因素的制約。我國立法者在確定行政訴訟受案范圍時，無疑也參考了上述標準，并最終確定了行政行為的兩大可訴標準：行為標準和權益標準。行為標準，即必須是當事人認為違法侵權的具體行政行為；而權益標準則是我們今天要著重討論的問題。由于長期以來，人們對我國行政訴訟受案范圍的設定方式存在誤解（如將行政訴訟法11條示范性的列舉理解成限定性的羅列）。所以大多人認為只有人身權，財產(chǎn)權受侵犯的才能訴諸法院，這樣公民的政治權利和經(jīng)濟文化權利受違法的具體行政行為侵犯時沒有救濟途徑，出現(xiàn)了法律上的“救濟真空”。這是行政訴訟立法上的缺憾。事實上，無論是從行政訴訟法法條本身還是其背后立法精神來看，對受案范圍的“權益標準”均應作“擴大解釋”。行政訴訟法第2條和第11條2款都表明凡是法律賦予的權利（只要未被明確排除于司法保護之外的）均屬行政保護的合法權益范圍。從立法精神層面看，如前所述我們在確立受案范圍時在不損害公共利益前提下，就應盡量擴大行政訴訟受案范圍，以達到最大限度保護行政相對人合法權益的立法目的。
案例，問題及思考之三
案例： 北京科技大學學生田永因考試攜帶字條被學校給予勒令退學的處理，但該處理實際上并未得到執(zhí)行。此后兩年中，田永仍以一名正常學生身份在該校學習。臨畢業(yè)時，學校以已對他做出退學處理的理由，不予發(fā)放其畢業(yè)證和學位證。田永不服遂向法院提起行政訴訟，要求法院判令學校發(fā)放上述證件。
問題：法院受理這兩起案件引起了法學界很大的爭議。大家對學校能否成為行政訴訟的被告看法不一。
思考：實際上對這類案件如何處理牽涉到對行政主體概念的把握和行政訴訟被告適格的理解。
我國現(xiàn)行行政主體理論認為行政主體是享有行政職權能夠獨立進行行政管理并獨立承擔責任的組織。主要包括兩類：具有法定行政職權的行政機關和法律，法規(guī)授權的組織。而目前我國體制下，像學校，基金會等等一些不具有“官”的身份的組織，卻常常以“官”的姿態(tài)行使管理權。從法律角度我們該如何看待類似組織呢？顯然，他們不屬于“行政機關”，那么是不是法律，法規(guī)授權的組織呢？以學校為例來看，《教育法》25條明確規(guī)定：“國家制定教育發(fā)展規(guī)范，并舉辦學校等教育機構”;該法21條規(guī)定：“國家實行教育證書制度，經(jīng)國家批準設立或許可的學校及其他教育機構，按國家有關規(guī)定頒發(fā)學歷證書。類似授權學校的法律依據(jù)還有《學歷條例》《高等教育法》等法律法規(guī)。顯而易見，學校可以被認為是法律，法規(guī)授權的組織。但它是否是行政訴訟法視野內的授權組織呢？換句話說，法律，法規(guī)授的這個“權”是否是“行政管理權”呢？從我國現(xiàn)行辦學機構及教育行政管理機關關系來看，在所有制上，公立學校占絕對的主導地位；在管理內容上，學籍，學位是其嚴格管理的內容，學校向學生頒發(fā)畢業(yè)證，學位證是代表國家而非學校自主行為。由此分析，類似如學籍，學位管理，教師職稱評定等具有明顯的行政管理性質的職權行使就是法律法規(guī)對學校的授權。學校在行使該授權時，如果侵犯了學生教師的合法權益，他們就可以提起行政訴訟。學校此時理應成為被告。但從長遠來看，用法律，法規(guī)授權的方式來界定行政訴訟被告必然行之不遠。因為從行政法發(fā)展方向來看，其介入的廣度日益擴張。社會各行業(yè)都需要法律法規(guī)來加以規(guī)范。以法律規(guī)定某一組織的權力就認定其為授權組織的現(xiàn)行做法將越來越行不通。所以，找到一條既能規(guī)范類似授權組織，又能保護被管理者合法權益的最佳途徑來才是當務之急。我們知道，法律之所以授權給該組織，被授權的權力之所以具有公權力的性質，關鍵是此類組織本身就具有管理公共事務的職能。因此，有學者建議將國外的“公務法人”引入，筆者認為這未嘗不是一個好的途徑。我們考察國外公務法人的出現(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)它是公務分權的結果。因為社會越發(fā)展，行政事務就越紛繁多樣，且專業(yè)性就越強。行政機關不可能全部承擔，只能將一些特定的，獨立的行政公務從國家和地方行政機關的一般職能中分離出來，交由特定的法律人格來行使,并由其獨立承擔法律責任。這樣，將學校劃入公務法人范疇中來，使其成為行政主體，其與被管理者發(fā)生的因行政管理而起的糾紛就可納入行政訴訟加以解決。通俗的說，我們就不用考慮該類組織能不能成為適格被告，而只要考慮雙方之間的糾紛是否是行政管理引起的糾紛。如果是，則無可非議的適用行政訴訟。
