[ 宋紹青 ]——(2005-3-27) / 已閱33752次
（一）我國(guó)證券監(jiān)管體制的回顧
中國(guó)證券監(jiān)管體制是隨著證券市場(chǎng)的產(chǎn)生和發(fā)展而逐步建立起來(lái)的。其發(fā)展歷程體現(xiàn)著政券市場(chǎng)改革的變化。[7](P58)
1 證券監(jiān)管體制的源淵及其發(fā)展。1992年以前，我國(guó)證券市場(chǎng)沒(méi)有集中統(tǒng)一的監(jiān)管，主要由中國(guó)人民銀行主管，國(guó)家體改委，其他政府機(jī)構(gòu)和上海深圳兩地政府參與管理。1992年10月，國(guó)務(wù)院決定成立國(guó)務(wù)院證券管理委員會(huì)和中國(guó)證監(jiān)會(huì)，統(tǒng)一監(jiān)管全國(guó)證券市場(chǎng)，同時(shí)將發(fā)行股票的試點(diǎn)從上海深圳等少說(shuō)地方推廣到全國(guó)。從1996年3月，中國(guó)證監(jiān)會(huì)授權(quán)部分省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市和省會(huì)城市的證券期貨監(jiān)管部門(mén)對(duì)證券和期貨市場(chǎng)部分監(jiān)管職責(zé)，至此形成中央和地方分級(jí)監(jiān)管的全國(guó)證券監(jiān)管體系。 1997年，中央決定中國(guó)證監(jiān)會(huì)對(duì)上海證券交易所、深圳證券交易所和各期貨交易所實(shí)行垂直管理，并分別在上海和深圳設(shè)立了監(jiān)管專員辦事處。1997年金融工作會(huì)議決定對(duì)證券監(jiān)管體制進(jìn)行改革，完善管理體系，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)全國(guó)證券期貨業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管。①1998年，國(guó)務(wù)院證券委員會(huì)撤銷其職能并入中國(guó)證監(jiān)會(huì)。
考慮到特殊的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、市場(chǎng)化進(jìn)程等條件的限制，中國(guó)采用的是集中立法型監(jiān)管模式，并于1998年10月正式確立。
2我國(guó)證券監(jiān)管現(xiàn)狀。目前我國(guó)證券市場(chǎng)實(shí)行的是集中統(tǒng)一的監(jiān)管體系:即以政府監(jiān)管為主導(dǎo)，集中監(jiān)管和市場(chǎng)自律相結(jié)合的市場(chǎng)監(jiān)管框架。
⑴監(jiān)管主體。 1998年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了中國(guó)證監(jiān)會(huì)的職能、內(nèi)部機(jī)構(gòu)和人員編制的“三定”方案，確定了證監(jiān)會(huì)是國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全國(guó)證券期貨市場(chǎng)，并成為取代國(guó)務(wù)院證券委員會(huì)職能的唯一最高證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)。根據(jù)該方案規(guī)定，證監(jiān)會(huì)將建立集中統(tǒng)一的證券期貨監(jiān)管體系，在全國(guó)各地設(shè)立派出監(jiān)管機(jī)構(gòu)并實(shí)行垂直管理，但是現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)監(jiān)管主體存在多元化現(xiàn)象，主管部門(mén)之間關(guān)系較為復(fù)雜和不協(xié)調(diào)。
⑵自律組織是資本市場(chǎng)監(jiān)管體制中不可或缺的一個(gè)重要組成部分。自律組織有兩種形式即社會(huì)性的監(jiān)督組織和行業(yè)自律。前者主要包括證券業(yè)中介服務(wù)組織如會(huì)計(jì)師事務(wù)所。后者包括兩方面：一是證券交易所的場(chǎng)內(nèi)自律，二是場(chǎng)外交易的自律即中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行的自律監(jiān)管。
⑶監(jiān)管法規(guī)體系。1998年以前我國(guó)證券市場(chǎng)和監(jiān)管是通過(guò)一系列的行政法規(guī)包括全國(guó)性的行政法規(guī)和地方性的行政法規(guī)進(jìn)行的。1998年《證券法》的通過(guò)標(biāo)志我國(guó)證券市場(chǎng)依法治市進(jìn)入一個(gè)嶄新的階段。《證券法》和《公司法》作為我國(guó)證券監(jiān)管的法律基礎(chǔ)和其他證券法規(guī)共同構(gòu)成證券監(jiān)管法規(guī)體系。
(二)對(duì)證券監(jiān)管體制的反思
我國(guó)證券監(jiān)管剛剛起步，受制于證券市場(chǎng)發(fā)展大環(huán)境的影響，還存在諸多問(wèn)題。因此對(duì)我國(guó)證券監(jiān)管體制進(jìn)行反思，進(jìn)行制度缺陷的分析研究是十分必要。謹(jǐn)此依據(jù)證券監(jiān)管的基本理論和我國(guó)國(guó)情，結(jié)合國(guó)際化進(jìn)行現(xiàn)行體制的反思以利于發(fā)展。主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行。
⒈我國(guó)證券監(jiān)管體制自身的不足缺陷是導(dǎo)致監(jiān)管效率低下、違法證券行為層出不窮的關(guān)鍵內(nèi)因之處在。主要體現(xiàn)在以下幾方面。
⑴監(jiān)管理念與市場(chǎng)要求存在偏差。監(jiān)管理念作為證券監(jiān)管的指導(dǎo)思想和實(shí)踐原則，滲透
在整個(gè)監(jiān)管過(guò)程中。監(jiān)管理念確定的好壞準(zhǔn)確與否直接從根源上決定著監(jiān)管工作的效率。對(duì)
比現(xiàn)行國(guó)際監(jiān)管理念， 我國(guó)證券市場(chǎng)與之距離甚遠(yuǎn):
第一,證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的功能定位于為國(guó)有大中型企業(yè)搞活服務(wù),這使得國(guó)企在證券市場(chǎng)中受到政策的傾斜和特殊的照顧,造成了市場(chǎng)主體的人為不平等、證券監(jiān)管的獨(dú)立性不能保證，公信力受到懷疑。第二，行政主導(dǎo)市場(chǎng)，及證券發(fā)行監(jiān)管以行政審批、額度控制為主要手段。證券監(jiān)管帶有濃重的行政色彩，手段直接，忽視市場(chǎng)公平、高效、透明的客觀要求。第三，重視政府監(jiān)管，忽視自律作用。
⑵監(jiān)管體制尚未健全，行業(yè)自律作用未能充分發(fā)揮�，F(xiàn)行監(jiān)管體制主張集中統(tǒng)一監(jiān)管由政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理。而市場(chǎng)變化的復(fù)雜性和先天性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管缺陷不能保證證券市場(chǎng)健康運(yùn)行。我國(guó)行業(yè)自律管理遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。主要體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：
①監(jiān)管主體權(quán)限過(guò)大�？v觀證監(jiān)會(huì)這幾年的監(jiān)管行為，仿佛偏離了正確監(jiān)管軌道。它事無(wú)巨細(xì)的凡涉及證券活動(dòng)的事情都深度介入，證監(jiān)會(huì)掌握著中國(guó)證券業(yè)的生殺予奪的大權(quán)，并以法律形式確定下來(lái)。從權(quán)限授予來(lái)看，證監(jiān)會(huì)是“運(yùn)動(dòng)員”與“裁判員”兼于一身。權(quán)限的過(guò)度集中與壟斷從而可能導(dǎo)致腐敗。在行政法學(xué)理論中，僅有強(qiáng)調(diào)限制權(quán)力過(guò)度膨脹才能達(dá)到以“權(quán)”制約“權(quán)”。
②自律監(jiān)管有名無(wú)實(shí)。我國(guó)目前除了兩家證券交易所從某種程度上講屬于一種行業(yè)自律組織，對(duì)其會(huì)員機(jī)構(gòu)、場(chǎng)內(nèi)上市公司行使部分監(jiān)管職能外，作為行業(yè)性民間協(xié)會(huì)的中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)仍處于非常薄弱的地位。而證券交易所由于缺乏職責(zé)相對(duì)應(yīng)的法律約束機(jī)制，表現(xiàn)為過(guò)多地追求盈利而忽視其應(yīng)有的監(jiān)督職能。其次，社會(huì)性的監(jiān)督組織沒(méi)有起到應(yīng)有的作用。其中問(wèn)題尤為突出的當(dāng)屬證券咨詢業(yè)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所和律師事務(wù)所�？偟膩�(lái)講，我國(guó)證券資格事務(wù)所的執(zhí)業(yè)水平低下，執(zhí)業(yè)道德約束沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。
⒉證券監(jiān)管體制自身不足是造成監(jiān)管實(shí)效較差的根本原因。[8](P93-95)但證券市場(chǎng)的外部環(huán)境不樂(lè)觀也在一定程度上增加了監(jiān)管的難度，使之沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。內(nèi)外交困使證券監(jiān)管面臨嚴(yán)峻形勢(shì)。主要有以下幾方面：
⑴我國(guó)證券監(jiān)管的外部法律環(huán)境不健全。從我國(guó)法律環(huán)境看，法制不健全以及法規(guī)不能協(xié)調(diào)配合，致使監(jiān)管部門(mén)很難對(duì)證券市場(chǎng)違法行為進(jìn)行定性和查處。特別是我國(guó)證券法制框架還存在許多不足。與之相配套的公司法、合同法、稅法和破產(chǎn)法等法律法規(guī)缺位或不健全。如我國(guó)至今沒(méi)有出臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)法，對(duì)壟斷行為的處理無(wú)法可依，我國(guó)對(duì)證券市場(chǎng)的爭(zhēng)論解決體系及公正和有效的司法體系的建設(shè)存在很大缺陷，投資者的合法權(quán)益得不到保證，法院判例受地方保護(hù)主義的影響，而且我國(guó)法律間的協(xié)調(diào)存在問(wèn)題，有時(shí)互相矛盾。尤其是公司法現(xiàn)已經(jīng)明顯落后。
⑵監(jiān)管的微觀主體治理結(jié)構(gòu)不合理。如果證券監(jiān)管的微觀主體缺乏約束機(jī)制，即使監(jiān)管再得力，手段再有效，也難得理想效果。主要表現(xiàn)為上市公司結(jié)構(gòu)中國(guó)有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)相當(dāng)不合理，普遍存在一股獨(dú)大的現(xiàn)象。大股東擁有絕對(duì)控制權(quán)，不僅中小股東利益得不到保障，而且企業(yè)缺乏長(zhǎng)期的發(fā)展目標(biāo)。從而難保障其依據(jù)經(jīng)濟(jì)法則嚴(yán)格自律。在上市公司，特別是國(guó)企上市公司治理結(jié)構(gòu)不出現(xiàn)根本改觀的情況下，企望其自律是一種空想。
⑶我國(guó)證券市場(chǎng)面臨信用困境。在一個(gè)社會(huì)信用缺乏的市場(chǎng)上，欺騙行為經(jīng)常發(fā)生。我國(guó)目前證券市場(chǎng)上投資者（莊家）、上市公司和中介組織信用缺失情況嚴(yán)重。當(dāng)欺騙收益大于道德收益時(shí)，道德風(fēng)險(xiǎn)將可能發(fā)生。從根本上講是由于社會(huì)信譽(yù)的缺失和欺詐行為所付出的代價(jià)太小而造成的。
四、關(guān)于證券監(jiān)管的建議
改革是一個(gè)漸進(jìn)的、系統(tǒng)的工程，需要全面考慮，放眼未來(lái)，對(duì)證券監(jiān)管體制進(jìn)行有效的改造。
（一）加強(qiáng)證券監(jiān)管體制自身建設(shè)，逐步健全完善。證券市場(chǎng)是變化無(wú)窮的，僅有掌握客觀規(guī)律制定完善制度方能保障市場(chǎng)健康運(yùn)行。主要有以下幾方面進(jìn)行。
⒈樹(shù)立科學(xué)監(jiān)管理念。在中國(guó)證券市場(chǎng)日益國(guó)際化的趨勢(shì)下，樹(shù)立正確的監(jiān)管理念是監(jiān)管工作的重中之重，也是健全監(jiān)管體制的理論基礎(chǔ)。因此，監(jiān)管理念主要包括：第一，保護(hù)投資者的合法權(quán)益；第二，確保公平、高效、透明；第三，降低系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)；第四，樹(shù)立國(guó)際化意識(shí)。這些理念的發(fā)揮作用還依賴于認(rèn)真貫徹執(zhí)行于實(shí)際工作之中。
⒉明確監(jiān)管職能，提高監(jiān)管水平。[9](P211)監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為規(guī)則的制定者和執(zhí)行者，其職能就是保障市場(chǎng)的公平、公開(kāi)以及公正地對(duì)待所有市場(chǎng)參與者，體現(xiàn)其監(jiān)管理念和目標(biāo)。相應(yīng)地其權(quán)限應(yīng)當(dāng)依據(jù)其職能而定，即僅能作為“裁判員”。并非事無(wú)巨細(xì)一概全攬并把“運(yùn)動(dòng)員“兼于一身。同時(shí)，改善監(jiān)管手段，提高監(jiān)管水平，努力實(shí)現(xiàn)手段的間接化、多樣化、市場(chǎng)化，減少政府對(duì)市場(chǎng)的操縱。此外，應(yīng)當(dāng)提倡監(jiān)管行為程序制定的科學(xué)化、民主化，保證公正的權(quán)衡各方利益，保護(hù)投資者信心。
⒊完善監(jiān)管體系，充分發(fā)揮行業(yè)自律監(jiān)管。 隨著證券市場(chǎng)的成熟，政府主導(dǎo)和行業(yè)自
律相結(jié)合的監(jiān)管體系日益成為大多數(shù)國(guó)家選擇的主流。充分發(fā)揮兩者的優(yōu)勢(shì)，避免各自的缺
憾，對(duì)于完善監(jiān)管體系是十分重要的。行業(yè)自律監(jiān)管的培養(yǎng)和成熟有助于彌補(bǔ)我國(guó)政府主導(dǎo)
型模式的缺陷，有利于發(fā)揮其靈活性、高效性和及時(shí)性等諸多優(yōu)點(diǎn)。我國(guó)立法機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)出臺(tái)行業(yè)自律監(jiān)管的相關(guān)法律法規(guī)，提供法律上的依據(jù)做到有法可依。
（二）改善證券監(jiān)管的外部環(huán)境，營(yíng)造良好社會(huì)氛圍。
監(jiān)管環(huán)境的好壞關(guān)系到監(jiān)管工作能否最大程度的發(fā)揮制度規(guī)范優(yōu)勢(shì)，同時(shí)只有內(nèi)外俱優(yōu)才能達(dá)到效績(jī)最優(yōu)。主要從以下幾方面改善外部環(huán)境。
⒈健全完善相關(guān)法律制度，建立良性的立法、司法環(huán)境。結(jié)合目前市場(chǎng)需求不斷完備證券監(jiān)管的法律制度，盡快細(xì)化證券法的相關(guān)規(guī)則具體化操作，出臺(tái)相關(guān)的《證券交易法》、《證券信譽(yù)評(píng)級(jí)法》等法制，形成完善的證券法規(guī)體系。同時(shí)相進(jìn)的競(jìng)爭(zhēng)法、公司法、稅法等經(jīng)濟(jì)法規(guī)也應(yīng)出臺(tái)或改善其不合理的部分。此外，現(xiàn)有法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)、銜接應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化，避免配合不力，以免影響法律手段在實(shí)際運(yùn)用中難以奏效。
⒉市場(chǎng)微觀主體治理結(jié)構(gòu)合理化，改善增強(qiáng)約束機(jī)制。①[10](P315)監(jiān)管的有效性在很大程度上取決于上市公司的自律和證券市場(chǎng)機(jī)制的作用。作為上市公司中的大多數(shù)企業(yè)，國(guó)有企業(yè)改變目前的股權(quán)結(jié)構(gòu)和股權(quán)性質(zhì)，可以從根本上改善法人治理機(jī)制結(jié)構(gòu)，保護(hù)股東切身利益并最終加強(qiáng)公司自律。主要通過(guò)國(guó)有股減持、合理分散股權(quán)、創(chuàng)造股權(quán)新構(gòu)等手段來(lái)使之完善。相應(yīng)的，應(yīng)改變公司經(jīng)理層的生成機(jī)制，盡快健全職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)，使公司經(jīng)理層通過(guò)市場(chǎng)達(dá)到優(yōu)化配置，從而形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制。
⒊重構(gòu)社會(huì)信用體系，恢復(fù)我國(guó)證券市場(chǎng)的公信力。這需要政府對(duì)這一體系進(jìn)行構(gòu)建�？梢詮囊韵聨追矫孢M(jìn)行：第一，構(gòu)建我國(guó)的經(jīng)理人市場(chǎng)，從外部強(qiáng)化經(jīng)理人員的責(zé)任，形成市場(chǎng)產(chǎn)生的壓力。第二，建立企業(yè)和個(gè)人信用全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的信用體系，形成規(guī)范我國(guó)信用環(huán)境的社會(huì)極大約束力。第三，成立信用擔(dān)保中心和相應(yīng)的配套機(jī)構(gòu)。信用擔(dān)保中心主要為金融機(jī)構(gòu)或其他需要信用服務(wù)的用戶提供擔(dān)保服務(wù)，承擔(dān)對(duì)所擔(dān)保對(duì)象的財(cái)務(wù)、經(jīng)營(yíng)狀況的跟蹤監(jiān)督服務(wù)。
我國(guó)證券監(jiān)管體系處于特殊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期，其本身體現(xiàn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革時(shí)期的種種特征，或有利于證券市場(chǎng)發(fā)展，或不利于證券市場(chǎng)的前進(jìn)。同時(shí)，在全球化程度加大的大環(huán)境下，我國(guó)證券監(jiān)管體制應(yīng)當(dāng)立足國(guó)情，放眼世界，不斷健全、完善。證券監(jiān)管體制的建設(shè)，不僅關(guān)系到證券市場(chǎng)的發(fā)展，更關(guān)系到經(jīng)濟(jì)安全，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。
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