[ 祁志紅 ]——(2005-5-6) / 已閱12710次
立法質(zhì)量及相關(guān)問題的思考
祁志紅 滿都拉
黨的十五大和十六大提出要提高立法質(zhì)量，主要為解決兩個層面的問題，一是法律的內(nèi)容必須準確地反映客觀的實際，使法律所調(diào)整的社會關(guān)系同我們的客觀實際相一致，使我們制定的法律符合社會發(fā)展的規(guī)律，解決法律是不是好法、良法的問題；二是怎么才能保證我們制定的法律能達到好法、良法的要求，解決立法機制和立法程序的問題。當代中國的立法近年來在數(shù)量上明顯呈膨脹趨勢，片面追求立法的數(shù)量而忽視立法的質(zhì)量和效益堪稱中國立法的一大通病。立法機關(guān)提供的法律屬于特殊的“公共產(chǎn)品”，這種“公共產(chǎn)品”的質(zhì)量如何將直接影響到每一位公民的切身利益，同時也將關(guān)乎社會的安寧乃至國家的興衰。因而，在立法這個極其特殊的“生產(chǎn)”領(lǐng)域，尤其需要淡化“數(shù)量”意識，格外強調(diào)和注重立法的“質(zhì)量”意識，盡可能避免或者最大限度地減少立法上的“劣質(zhì)產(chǎn)品”。 下面就目前立法質(zhì)量及與質(zhì)量相關(guān)的幾個問題闡述如下。
1、讓人民群眾讀懂法律。現(xiàn)在老百姓對法律越來越看不懂，只有律師才能明白，明說我們的法律還不能用更通俗的語言讓一般的老百姓讀懂、掌握和理解。這個問題在二十多年前，我們國家法制建設(shè)剛剛起步的時候，全國人大常委會就已經(jīng)明確提出來了我們的法律要有中國的特色，不能夠像西方國家那樣只有“訟棍”才搞得懂，要讓人民群眾能夠讀得懂。但是由于我們現(xiàn)在法律覆蓋的面越來越廣，也就是說要使社會各個方面都納入法制軌道，使各方面的工作都做到有法可依，那么領(lǐng)域越寬、法律的內(nèi)容越復雜，特別是有些領(lǐng)域是非常專業(yè)的領(lǐng)域，而對這些領(lǐng)域的法律恐怕就需要比較專業(yè)的人士才能讀得懂，而這些領(lǐng)域都是有特別專業(yè)的一些術(shù)語和概念的，而用通常的語言往往不能很準確地表達它的法律概念和法律關(guān)系，所以不可避免有些法律一般人讀起來感覺到比較難讀懂，比如說像《專利法》，就是比較難讀的一部法律，還比如說涉及到一些專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域的像《標準化法》、《計量法》等等，因為對一般人來說，這些非常專業(yè)的技術(shù)領(lǐng)域本來就比較陌生，而法律又非常抽象和概括，所以這樣的法律往往一般人可能就很難讀懂了。但是要保證立法質(zhì)量就必須使我們制定的法律讓老百姓能夠讀懂，能夠掌握。經(jīng)過20多年的努力，中國已經(jīng)制定了相當數(shù)量的法律法規(guī)，社會生活基本做到了有法可依。但提高立法質(zhì)量已成為當前立法工作的主要矛盾。這不僅是指新制定的法律要提高質(zhì)量，而且現(xiàn)有的法律也要通過修改，使其更加完善。
2、開門立法，公開納諫。立法應當充分吸納和體現(xiàn)民意，而不能照官意畫瓢。法律這種“公共產(chǎn)品”理應具有廣泛的民主性和公意代表性，否則就可能蛻變?yōu)榉⻊?wù)于少數(shù)利益集團的“私人產(chǎn)品”。要吸納民意，就應當實行開門立法，建立立法聽證制度，通過媒體公布法律法規(guī)草案，廣泛征求包括利益相關(guān)人在內(nèi)的社會各界的意見。用句中國式的政治話語講，就是立法要堅持“走群眾路線”。實踐證明，充分吸納民意的立法可以為法律的順利實施清除某些潛在的障礙，可以在相當程度上提升公眾對法治的期望和信心。以浙江寧波為例，今年全國人代會剛剛閉幕，寧波市人大常委會就開始熱鬧起來了，許多市民持本人身份證來這里報名，申請旁聽即將舉行的寧波市第十二屆人大常委會第十九次會議。記者打開寧波人大網(wǎng)，從寧波市人大常委會辦公廳今年第１號公告中看到，本次會議除了審議市政府關(guān)于依靠科技進步促進經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變情況的報告，還將審議兩個百姓關(guān)注的條例。 敞開人大立法的大門，請市民旁聽常委會會議，寧波已經(jīng)從不定期的探索走向了制度化。
2003年６月，寧波市民王云華一直為窨井蓋、路燈、電纜等城市設(shè)施屢遭偷盜而焦慮。正巧，《關(guān)于征求市人大常委會五年立法建議項目的通告》在媒體上發(fā)布了，《通告》公布了地方立法的指導思想和今后五年地方立法建議項目的內(nèi)容范圍，征求全市機關(guān)、團體和廣大市民的意見、建議，并將有關(guān)的聯(lián)系地址、電話、傳真號碼以及電子郵件地址公諸于眾。王云華馬上致信寧波市人大常委會，建議出臺有關(guān)規(guī)范廢品回收行業(yè)管理的法規(guī)，堵住不法分子銷贓的渠道。
有“事”找人大，寧波的老百姓這樣想，也像王云華這樣做。這“事”當然不是小事瑣事，而是立法大事。
為讓公民參與立法建議，享有地方立法權(quán)的寧波市人大常委會通過發(fā)布通告，問計于民。通告如一石激起千重浪，一時間，市人大法制委辦公室電話鈴聲不斷。市民紛紛來電、來函，向工作人員陳述立法理由。一市民發(fā)來電子郵件說，１０年前頒布的《寧波市服裝洗染服務(wù)糾紛調(diào)解暫行辦法》已不適應實際需要，建議用立法形式對服裝洗染服務(wù)行業(yè)進行規(guī)范。在一個多月的時間里，市民給人大提出的立法建議項目１５５件，凝聚了廣大市民和社會各界心血的寧波市五年立法項目庫正式建立。去年３月，寧波市人大常委會有關(guān)《寧波市物業(yè)管理條例》的起草工作正式啟動。引人注目的是，這件地方性法規(guī)草案首次委托專家起草，一改以往該市法規(guī)草案起草工作基本上由政府部門“壟斷”的狀況。這是寧波市地方立法的一次全新嘗試。物業(yè)管理條例事關(guān)群眾利益，為了做到客觀公正，有效避免“立法為部門利益所謀”的傾向，常委會決定嘗試走“民間立法”的新路子——委托專家起草。開門立法，給百姓一部良法。
如果說，公民參與立項論證保障了立法的民主性，那么在立法過程中舉行聽證會則實現(xiàn)了立法的科學性。《寧波市人大常委會立法聽證規(guī)則》明確規(guī)定：“涉及公民、法人和其他組織的重大權(quán)益”的法規(guī)和“存在較大爭議”的法規(guī)，須舉行聽證會。去年，寧波市人大常委會舉辦了《寧波市學校安全條例草案》立法聽證會，近５０位參會者分別圍繞立法的必要性、法規(guī)適用范圍、學校安全制度和安全管理、事故責任認定、事故處理等問題陳述己見。許多市民對條例草案關(guān)于“學校對未成年學生不承擔監(jiān)護職責”的條款意見很大。在條例草案修改稿中增加了“學校應當按照學生不同年齡的生理、心理以及教育特點，建立健全各項管理和保護學生的規(guī)章制度”等內(nèi)容。一次聽證會不行，就來二次；聽證會不僅在城里舉行，還延伸到了鄉(xiāng)村。當?shù)匾患颐襟w評述說，這充分說明了市人大常委會的立法理念在轉(zhuǎn)變，立法民主化和透明度在逐漸擴大。在立法過程中，寧波市人大常委會十分重視人民群眾利益的保護，注意聽取群眾的呼聲。市民的意見建議只要是合理的，都會被吸納，并寫進法規(guī)。《寧波市燃氣管理條例草案》對事故責任認定模糊，市人大法制委根據(jù)群眾的意見，在條例中明確：“對發(fā)生燃氣事故后，事故責任人一時難以查清的，規(guī)定先由經(jīng)營企業(yè)依法承擔損害責任。”去年以來，寧波市人大出臺了６部法規(guī)，清理了５５部法規(guī)，件件聯(lián)著百姓生活。 擔心雖然人民群眾發(fā)表了意見，但是在法律當中或者在法規(guī)當中不一定采納。對這個問題，我想介紹一點情況，制定法律，特別是制定那些與人民群眾切身利益密切相關(guān)的法律法規(guī)，必須要從人民群眾整體利益出發(fā)，處理好眼前利益和長遠利益、局部利益和整體利益、不同利益主體之間的關(guān)系，怎么才能夠把這些方面的利益都能夠考慮進去？在立法當中比較恰當?shù)刈鞒鲆?guī)定，往往光由政府機關(guān)，光從他們行政管理的角度是不夠的，所以一定要充分地聽取各方面的意見。這些年在立法當中有立法權(quán)的這些地方人大，包括全國人大，都注意采取各種方式，廣泛聽取各方面的意見，特別是直接聽取人民群眾的意見。所以在《立法法》當中專門規(guī)定一個法律草案提交常委會審議以后，作為立法工作機構(gòu)要采取聽證會、論證會、座談會等多種形式廣泛聽取意見，其中聽證會就是一種重要的形式。另外，對一些重要的法律和人民群眾直接關(guān)系的那樣的一些法律，還要采取在報紙上公布全民征求意見的這種方式，比如說修改《婚姻法》的時候，比如修改《合同法》的時候，都采取了這種方式。一些地方在立法的時候，也在當?shù)貓蠹埳瞎挤刹莅福犎∩鐣鞣矫娴囊庖姟Ｂ犠C會和一般的座談會不完全一樣，座談會所提的意見往往有時候是個人的一些認識，但是聽證會就更正式，要求參加會議、出席聽證的都必須有可靠的證據(jù)、依據(jù)，要提供真實準確的情況，這樣才有利于立法機關(guān)準確地了解客觀實際。所以，應該講如果按照這個嚴格的程序和要求進行聽證的話，就可以使立法機關(guān)更充分地了解實際情況，便于他們作出決策。但是有時候聽證會沒有達到規(guī)定的標準和要求，效果可能就要差一些。即使在聽證會上各方面的意見都講的很充分，但是法律或者法規(guī)的規(guī)定還要受各種條件的制約，特別是我們國家現(xiàn)在還是一個發(fā)展中國家，在一些財力，還有其他的一些方面有些條件還不完全具備，所以有些意見可能很有道理，但是現(xiàn)實操作起來有困難，所以就有一個輕重緩急的問題，有一個創(chuàng)造條件、逐步實行的問題。好在法律不是一成不變的，要根據(jù)變化的情況和具備的條件可以進行修改，所以有些意見在當時情況下原則是對的，但條件不具備，而到條件具備的時候，就可寫到法律里去了，這也是一種正常的情況。
3、堅決制止立法腐敗和立法為官。在立法上之所以出現(xiàn)“劣質(zhì)產(chǎn)品”，除了與立法技術(shù)或立法程序方面的缺陷有關(guān)外，還不能不歸咎于某些參與立法的利益集團狹隘的部門或地方利益保護主義觀念在作祟的緣故。借立法之機爭權(quán)奪利，以立法之名行謀私、侵權(quán)和壟斷之實，越權(quán)立法、違規(guī)立法，甚至以立法的形式縱容和庇護亂收費、亂攤派、亂處罰等現(xiàn)象，隨意限制或剝奪公民的基本權(quán)利。因此 “立法腐敗”現(xiàn)象也應該引起社會各界的廣泛重視和警惕。
現(xiàn)實中的不少法律長官意志或行政管制色彩頗濃。以禁止燃放煙花爆竹的立法為例，近年來不少城市紛紛出臺了有關(guān)“禁放”的地方性法規(guī)或規(guī)章，在民間源遠流長的節(jié)日風俗一夜之間就銷聲匿跡了，違者輕則警告，重者罰款甚至拘留。然而，迄今已有個別城市在民意和輿論的壓力下被迫解禁，允許市民燃放煙花爆竹，不少城市也在重新反思這項禁令的可行性并在醞釀進一步的修改。實際上，多數(shù)實行“禁放”的城市在立法之初并未作科學的可行性論證，并未認真探討用立法手段簡單粗暴地取締或改造正常的民間習俗是否妥當和正當，并未充分聽取社會各界不同的意見和呼聲，至少沒有充分體諒和考慮老百姓為此而付出的無法估量也無人問津的心理代價。因而，這項禁令很難說真正充分體現(xiàn)了公意，而更像是官意的化身，立法的真實動機似乎主要是為了滿足政府有關(guān)部門行政管理的便利。
立法既是利益的表達、協(xié)調(diào)和分配機制，同時也是人權(quán)的保障機制。在現(xiàn)代法治國家，人權(quán)的立法保障顯然是實現(xiàn)司法保障的基本前提和重要條件。因而，以人為本、尊重和保障人權(quán)是現(xiàn)代立法的題中應有之義，也是立法的終極目標所在。在我國，公民的基本權(quán)利受憲法的保護，不能隨意限制和剝奪。從嚴格意義上講，凡涉及限制和剝奪公民政治權(quán)利、人身自由和財產(chǎn)權(quán)的行為，原則上只能由最高國家權(quán)力機關(guān)即全國人大及其常委會以法律的形式設(shè)定，這是基本的憲政原理。令人不可思議的是，某些行政法規(guī)、地方性法規(guī)或規(guī)章以立法的方式隨意限制和剝奪公民的人身自由和財產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利，這類違憲現(xiàn)象其實并不鮮見。例如，某些地方國家權(quán)力機關(guān)制定的有關(guān)計劃生育的地方性法規(guī)（名之曰“計劃生育條例”），明文規(guī)定一對夫婦只能生一個孩子（特殊情況除外）。誠然，計劃生育是我國的一項基本國策，問題的關(guān)鍵是上述地方性立法表面上是在落實基本國策，實際上是以地方性法規(guī)的形式限制公民的生育權(quán)，而生育權(quán)顯然屬于公民的基本權(quán)利，在最高國家權(quán)力機關(guān)沒有特別授權(quán)的情況下，地方人大及其常委會無權(quán)擅自以地方性法規(guī)的形式限制公民的生育權(quán)。又如，某些地方性法規(guī)明確要求公民參加義務(wù)獻血，這種表面上頗具人道主義的立法顯然缺乏充分的憲法依據(jù)。生命健康權(quán)是每個人賴以生存的基本權(quán)利，地方性法規(guī)或規(guī)章無權(quán)強迫公民犧牲自己的健康而為他人無償奉獻自己的鮮血，公民是否參加義務(wù)獻血其實完全屬于道德規(guī)范而非法律規(guī)范調(diào)整的范疇。上述列舉的地方立法現(xiàn)象從形式上講屬于違規(guī)立法，但從實質(zhì)上講應當屬于違憲行為。另外，這種越權(quán)立法現(xiàn)象表面上是立法權(quán)限界定不清所造成的，實質(zhì)上與立法者人權(quán)意識和憲政常識的匱乏有內(nèi)在關(guān)聯(lián)。現(xiàn)代立法應當以對人權(quán)的尊重和關(guān)懷為價值取向，尊重和保障人權(quán)堪稱“良法”的道德基石。
