[ 陳少江 ]——(2005-5-20) / 已閱22181次
淺談我國破產法之完善
陳少江
關鍵詞:破產 企業 債權 保護
摘要:《中華人民共和國企業破產法（試行）》（以下簡稱《破產法》）從1986年12月施行，這是我國民商法律制度的重大事件。它彌補了新中國成立后破產法律規范長期存在的空白。它使得破產這一市場經濟的必然現象成為一種法律事實，并為法律規范所調整；它使我國改變了破產案件無法可依的狀況.它的頒布和實施以來對建立優勝劣汰的市場競爭機制及規范市場秩序,社會主義市場經濟改革,推進經濟的發展,完善我國法律體系等方面起到了很大的促進作用.然而,隨著我國市場經濟體制的確立和深化,隨著經濟的發展和市場主體范圍的擴大,現行<破產法>逐漸顯示出它的缺陷與不足之處,這些缺陷與不足對我國經濟的不斷向前發展所造成的障礙是不容忽視的.
一.我國現行破產法律規范的立法現狀
當前,我國適用破產案件的法律法規主要有:
1.中華人民共和國企業破產法(試行)(1986年12月2日通過)
該法共計43條,包括總則,破產申請的提出與受理,債權人會議,和解和整頓,破產宣告,破產清算,附則.該法只適用于全民所有制企業即國有企業,是目前國有企業破產必須適用的法律規范.在制定該法時我國正處于"有計劃的商品經濟時代",對破產法原理的認識過于簡單和直觀,相關規定也過于原則和粗糙,需要具體的沒有具體化,應該規定的沒有相應的條文加以調整,存在著很多的立法缺陷.
2.最高人民法院關于貫徹執行<中華人民共和國破產法(試行)>若干問題的意見(1991年11月7日)
該意見共計76條,包括管轄,破產申請,破產案件的受理,債權人會議,和解和整頓,破產宣告,破產清算,其他八個部分.該意見是對<破產法(試行)>如何適用做出的詳細解釋,是人民法院適用破產法的原則.
3.中華人民共和國民事訴訟法(1991年4月9日)
4.最高人民法院關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見(1992年7月14日)
5.最高人民法院<關于審理企業破產案件若干問題的規定>(2002年8月1日)
二.完善我國破產法應著重考慮以下幾方面:
(一)制定統一的破產法典,實現不同所有制的破產主體在適用破產法律規范上的平等性.
破產法律制度是市場經濟法律體系中的重要組成部分,它對經濟的發展起著非常重要的作用.從我國現行的破產法律法規,不難看出我國的破產立法體系過于零亂,沒有一部統一的,完整的破產法典.現行<中華人民共和國企業破產法(試行)>第2條規定:本法適用于全民所有制企業.該法將外商投資企業,集體企業和私營企業,合伙企業及自然人的破產問題都排斥在外.而根據<民事訴訟法>第205條,第206條的規定,全民所有制企業,不是法人的企業,個體工商戶農村承包經營戶,個人合伙均不適用民事訴訟法規定的企業法人破產還債程序.同時,在最高人民法院關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見中也明確指出,<民事訴訟法>規定的企業法人破產還債程序,適用于具有法人資格的集體企業,聯營企業,私人企業以及設在中國領域內的中外合資經營企業,中外合作經營企業和外資企業等.可見,不同所有制的破產主體在適用破產法律規范上具有不平等性.市場經濟要求各市場主體在平等的基礎上進行公平競爭,也只有市場主體的平等才能公平競爭,如果主體不平等,公平競爭也就無從談起;不可否認,現行<破產法>和<民事訴訟法>這兩個法律在一些具體規定上具有一定的互補的作用,但是由兩個不同的法律來調整不同所有制的企業,根本無法保證市場主體的平等性.從統一的有效的保護各類的債權人和債務人的合法權益,實現法制的統一,促進我國經濟健康穩定的發展出發,制定統一的破產法典并將不同所有制的破產主體納入其適用范圍是完全有必要的,也只有這樣,才能適應我國經濟的發展趨勢.
(二)削減行政機關直接參與破產程序的成分.
現行<破產法>制定于計劃經濟與商品經濟交叉的那個時代,所以其內容滲透著濃厚的行政干預色彩.例如《破產法》第8條第一款規定“債務人經其上級主管部門同意后,可以申請宣告破產"。顯然,企業是否申請破產不是由自己決定的,而是要通過上級主管部門的批準.第17條規定:“企業債權人申請破產的,在人民法院受理案件的三個月內,被申請破產企業的上級主管部門可以申請對該企業進行整頓,整頓的期限不超過兩年",同時第20條規定了破產整頓由上級主管部門主持。即破產整頓申請權歸上級主管部門.第24條規定了清算組成員由人民法院從上級主管部門、政府財政部門等有關部門和專業人員中指定.這樣使政府官員成了破產清算組的主要成員.第42條規定了對破產負有主要責任的法定代表人給予行政處分,破產企業上級主管部門對企業破產負有主要責任的,對該上級主管部門的領導人給予行政處分等等,這些行政干預不但使得破產實踐中司法獨立難以真正實現,而且還影響著我國市場經濟體制的完善.在現代市場經濟體制中,政府的宏觀調控是必要的,但政府部門不能直接干預企業的生產經營等具體事務,而應該通過經濟杠桿和經濟政策來引導,規范企業的活動,真正實現政企分離.
(三)加強對債權人的保護.
由于破產案件的受理與審結影響著一方的安定，實踐中處理破產問題時，往往把保持社會穩定置于保護債權人利益之上，將破產的社會成本隱蔽地轉嫁給了債權人。如關于債權人申報債權的規定，《破產法》第九條第二款規定：債權人“逾期未申報債權的，視為自動放棄債權”。許多國家的破產法中均規定有債權申報期限，但逾期未申報并不視為放棄權利，只要未超過訴訟時效且在破產分配完畢之前補報的仍應給予清償，只是該債權人就已進行的破產程序與事項無權再提出異議，須自行承擔對其債權的調查確認費用，且只能參加補充申報時尚未分配財產的清償。我國規定具有逾期失去效力的債權申報期限，是對債權人權利的不當剝奪，既不合理又不可行。
(四)完善相關的社會保障體系和相關配套的法律,減輕職工善后安置對破產審理的壓力，為實現債權人利益保護的最大化奠定基礎.
破產程序的正常運作需要具備必要的條件,需要形成破產法賴以存在并發揮作用的宏觀環境。通過市場主體法的建設與完善,塑造真正意義上的市場競爭主體在市場經濟“優勝劣汰"的競爭機制下獲得發展,鞏固和完善現在實行的國有企業下崗職工基本生活保障、失業保險、城市居民最低生活保障制度，使三條保障線相互銜接、相互補充，滿足破產職工數年內的基本生活需要。繼續加大對社會保障制度的投入，完善社會保障體系，繼續深化職工養老保險制度改革，加快立法步伐.加大政府扶持力度，拓寬分流安置和再就業渠道。為破產法的正常運作創造條件。只有減輕了職工安置工作的壓力，破產工作才能真正走到保護債權人利益的軌道上來，債權人利益的保護才能成為破產工作的核心.
(五)審查確認債權的主體應是人民法院.
根據《破產法》第十五條規定，審查確認債權是債權人會議的職權.債權人會議不過是在破產案件中為協調當事人行為而設立的一議事機構，根本無權對當事人間的實體民事權利作強制裁判，該規定是對當事人民事權利的不負責任和輕率侵害。而且，由于每一債權人的債權都須經債權人會議表決確認，而債權人要進行表決，又以其債權事先已得到確認為前提，兩項必不可少的前提相互沖突，債權確認難以進行。同樣的問題是大家都是債權人難免會產生同病相憐的想法，其決定難以讓人信服.確認債權的有無、性質及數額，是對當事人實體民事權利的裁判。這種性質的裁判，只有國家的審判機構--人民法院才有權依法定程序作出.
(六)擴大破產法的適用范圍，承認自然人有破產能力.
我國憲法第16條規定:個體經濟,私營經濟等非公有制經濟,是社會主義市場經濟的重要組成部分.具有最高效力的國家根本法承認了我國非公有制經濟的重要地位,可見,非公有制經濟在我國社會主義現代化建設中具有重要
的作用.在市場經濟條件下,越來越多的合伙企業,個人獨資企業等非法人企業和個體工商戶,并且自然人越來越多地參與到市場活動中,相應地出現了大量債權債務問題,而現行<破產法>和<民事訴訟法>的企業法人破產還債程序的適用范圍卻將這些民事主體排除在外,僅僅依靠民法和其他有關法律來調整已難以解決這些債權債務問題.破產程序實質上是債務人不能償還到期債務情況下實施的強制償還程序，其目的是保障所有債權人得到公平受償，作為債務人的自然人與企業應一視同仁；自然人也應該作為破產的主體,如果把自然人排除在外，則許多不具法人資格的企業如合伙企業、個體工商戶無法實施破產；然而市場是一個環環相扣的有機體,如果一些瀕臨破產的主體繼續參與市場運作,則勢必產生混亂,正常的流轉程序被打亂,從而形成“債務鎖鏈"形成“多角債務"。而通過民事訴訟解決這些債務問題,往往會面臨“執行難",瀕臨破產的債務人已不具有償還債務的能力,法院生效判決從根本上得不到執行,對國家司法權威產生負面影響。如果建立自然人破產程序,則可以使一些主體淘汰出市場,減少糾紛和混亂的產生,也使這些主體從債務壓迫下解脫,債權債務在法律途經下進行公平清償,避免了債權人累訟和社會成本增加。我國已加入WT0,與國際經濟交往日益戒繁,目前世界各國大都采用了一般破產主義，建立自然人破產程序,是與國際接軌的需要,是我國客觀實際發展的需要.
(七)建立破產監督管理制度。
我國現行的清算組是沿襲了傳統的企業清算的名稱，且清算組的組成是法院指定的有關行政和專業人員，缺乏監督體制，故應像美國等國家一樣建立債權人的代表機構，這一機構在美國稱為破產信托人或破產受托人。結合我國的大陸法特征，可采用破產管理人這一名稱，并針對破產管理人的運作設立專門的代表債權人會議的監察機構——檢查人以確保破產管理人正確行使職權，維護債權人利益。
(八)加快破產立法國際化的步伐
市場經濟不僅要求在一國之內實現統一和開放,而且要求在世界范圍內實現統一和開放.市場經濟的國際化是世界經濟發展的必然趨勢和必然結果,而市場經濟的國際化必然要求各國的破產立法與國際通行的慣例及其他統一規則相接軌.如前述,我國已成功加入WTO,并許下相應的承諾,我們的破產立法也應力求與國際相接軌盡量體現與破產有關的承諾,從而提高我國在國際上的地位.
三.結論
綜合上述,我國的破產法還很不完善,存在很多的缺陷,已經不能適應我國社會主義市場經濟發展的需要.新的破產法應該把符合建立和完善社會主義市場經濟的要求,有利于市場競爭,有利于社會主義市場經濟秩序的維護作為立法宗旨;在促進經濟的發展,保護債權人和債務人合法權益的同時,既要考慮我國現階段的實際情況,又要充分注重國際經濟的新發展及其客觀需要;只有這樣,才能為我國的進一步改革開放,進一步完善社會主義市場經濟,大力發展生產力并成為世界經濟的重要組成部分而最終鋪平道路.
參考文獻:
1.中華人民共和國企業破產法(試行)
2.中華人民共和國民事訴訟法
3.最高人民法院關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見
4.<競爭法> 法律出版社 種明釗主編
5.<江澤民論有中國特色社會主義(專題摘編)>中共黨史出版社 九州出版社
6."完善我國破產法律制度的若干問題"王新平
7."試論我國破產法律制度之完善"潘宇東
8."淺議我國破產法的缺陷與完善"吳元國
9."完善破產宣告制度之思考"林寧波
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