[ 李凌云 ]——(2005-5-24) / 已閱20620次
浦東新區勞動關系的發展趨勢及對策研究
李凌云 姚嵐秋
隨著國有企業改革的深入進行，中小企業的蓬勃發展，外資企業的大量涌入，新區的勞動關系日趨多樣化、復雜化，新問題、新矛盾層出不窮。而隨著我國加入世界貿易組織，國內貿易政策的逐步統一，新區原有的開發開放的政策優勢將逐步喪失。我們已經看到，與周邊地區相比較，新區的土地和勞動力成本已不具優勢。在這種情況下，研究和解決勞動關系中出現的新問題，調解勞資矛盾、和諧勞動關系，一方面能夠穩定生產秩序、保障社會安全，另一方面也可以優化新區的投資環境，增強新區的綜合競爭力，在國際化、現代化的挑戰中立于不敗之地。
從這一目的出發，我們以近年來新區的開發開放為研究背景，以大量詳實的數據、資料為研究基礎，以調查走訪、座談交流、資料分析為研究手段，以新區在勞動關系調整中遇到的新問題、新情況為研究對象，擬就了這份報告，以期對新區勞動關系的協調和穩定有所裨益。
一、當前新區勞動關系的新問題、新趨勢
在當前的體制轉軌時期，浦東新區也面臨著國有企業改制及下崗職工進（出）再就業服務中心過程中潛在的問題和矛盾，國有企業、集體企業的勞動關系處于不穩定的狀態。但浦東作為承擔中央和地方政府對外開放政策的“先行先試”的試驗田，與其他地區相比，外資企業多，民營企業多，中小企業多，新建企業多，由此決定了浦東新區的勞動關系在建立與運行上遇到了一些新問題，表現出與眾不同的特征。從近年來新區的勞動仲裁和法院受理的勞動爭議的情況即可深切感受到這一點。
隨著勞動法的頒布實施及企業經營機制轉換和勞動用工制度的改革的深入，隨著新區改革開放的不斷發展，新區的勞動爭議案件數量呈明顯上升趨勢。案件涉及勞動者的人數也呈大幅增長勢頭。1993年，新區勞動爭議仲裁立案受理的勞動爭議案件僅為75件，《勞動法》頒布實行之初的1995年也僅為234件，1997年上升為378件，基本上翻了一番，而1999年的703年，則又翻了一番。2001年，上升到 1072件，比上年增加315件，增幅為41.6%。據浦東新區法院立案受理勞動爭議案件，僅2001年該院受理的勞動爭議案件即較2000年同比上升89.8%，而民事案件的同比上升僅為20.01%，勞動爭議案件的增幅位居民事案件的前列。在仲裁和訴訟兩的程序中表現為上訴多、申訴多、上訪多。2001年仲裁結案的983件爭議案件中不服裁決結果的近500件，人民法院受理的748件勞動爭議案件中不愿調解或調解不成，判決結案的近80%，而判決案件中有近90%不服一審判決，提起上訴，不服二審判決提起申訴或到法院上訪的，占法院接待上訪人數的30%。上述只是通過仲裁、訴訟程序解決的勞動爭議，還不包括大量由新區總工會、勞動監察大隊、社區矛盾調解中心、外來勞動力管理所、各級信訪部門通過調解和行政監察化解的爭議。
從1993年至今的勞動爭議案件統計數據看，浦東新區企業的勞動關系在建立和運行中遇到的問題主要有：
1、 轉制國有企業矛盾依然突出
許多國有企業在轉制過程中出現不規范操作。有些企業在沒有經過職代會討論的情況下，單方提出改制方案，而改制方案中有許多既不合法又不合理的內容。如企業強制性買斷工齡。在“買斷”過程中，職工的命運掌握在少數經營者手中，“去留之間”全憑與領導的關系。另外，買賣雙方不具平等地位，價格多少，工人沒有發言權，所以工人能拿到的常常大大低于法定的經濟補償金標準。企業效益不好，買斷時工人所得甚少，會引起工人不滿。企業效益好，減員以后企業效益更好，也會引起離開企業的工人不滿，因此群體性事件相當多是在效益好的企業里發生的。一旦發生群體性事件，如果采取不當的管理辦法，就會引發更大的爭議。例如，擁有44年歷史的張江高科電機廠由于連年虧損在2001年5月進行資產拍賣改制，而員工認為企業不符合改制條件，于是發生了停產、閉廠、集體上訪的嚴重事件。據了解，引發時間的直接原因是對改制分流人員的補償標準完全對老職工的利益考慮不夠，員工不能接受，后經采取增發2年待工生活費等措施才平息了糾紛。
2、外資企業的勞動關系不穩定程度較高。
從1993年至今，外商投資企業勞動爭議案件居高不下，占爭議案件總數的近40%。以個別年份為例，涉及外資企業的勞動爭議案件2000年為212件，2001年增長到424件，增幅達100%，占2001年案件總增量的67.3%，從一個側面反映出新區外資企業（以中小型外資企業為主）的勞動關系不穩定的現狀。另一方面，外商投資企業與境外企業派遣來的員工之間的關系，以及外國人擅自到外資企業打工和外國企業辦事處沒有經過對外服務公司擅自聘用職工而引發的單位與員工之間的關系，由于法律無明文規定，在實踐中也處于不確定的狀態，一旦發生爭議，很難處理。從加入WTO后市場競爭導致國際化、全球化的發展趨勢分析，在今后若干年內，新區類似的勞動爭議案件將會繼續增長。
3、征地農民工安置問題突出。
浦東開發產生了大量的征地農民工。法律法規沒有明確規定對征地農民工安置的程序，在征地農民工安置就業過程中只能依據相關的政策逐步摸索，由于操作不規范，實踐中暴露出大量的問題和矛盾。如勞動力的初始登記不真實，造成當事人不能享受社會保險待遇；安置協議簽署的要求不嚴格，大量安置對象的簽名由他人代簽，以致引發爭議；具體安置時規避法律，致使安置對象因單位違法而被牽連失業等。
過去大量征地人員由征地企業包下來、養起來的做法是與計劃經濟體制相適應的，隨著市場經濟體制的確立以及勞動制度的改革，這種違背經濟規律的做法必然要向市場化的就業機制過渡。但在市場化就業的背景下，上述問題若處理不當，也會成為社會不穩定因素，引發大量的集體上訪和集體爭議，成為勞動關系處理工作的又一熱點和難點。
4、外來務工人員與用工單位的勞務關系不穩定，勞資糾紛多。
浦東新區新建企業多，外來務工人員也多。與其他勞動者群體相比，外來務工人員處于更加弱勢的地位，更容易受到侵害。在實踐中，外來務工人員與勞務輸出單位之間的關系，與實際用工單位之間的關系往往沒有理順，勞務合同、勞動合同也不健全。用工單位隨意克扣工資、延長工時、發生工傷不負責任以及隨意招用外來人員、不規范用工事情時有發生，工傷外來務工人員的管理處于混亂的狀態。
浦東開發開放的速度越來越快，就會有越來越多的外來務工人員涌入新區就業，如果不能建立起符合外來人員管理特點的勞資關系協調機制，由此引發的勞資糾紛也逐年增多。
5、企業管理層與單位的糾紛增多，關系難以確定。
據統計，自1995年至今，新區企業高級技術、經營管理人員，甚至法定代表人與單位的勞動爭議案所占的比例呈逐年上升趨勢；部門經理以上的由2000年的6件上升到2001年的14件。管理層人員與單位之間的關系已由作為商事法的《公司法》明確規定，但二者又有勞動合同，二者之間是否存在具有人身從屬關系的勞動合同關系難以認定。而法定代表人起訴自己的單位是否按勞動爭議處理，理論界亦一直存有爭議。高級管理人員的爭議內容已從前幾年傳統的勞動合同、勞動報酬、社會保險、工傷待遇、等發展為涉及保護商業秘密、競業限制、退工賠償、提前退休、報銷費用、勞務輸出、住房基金等新的類別。
6、矛盾易激化，化解難度大，群體爭議有大幅度上升趨勢
勞動爭議案件除集體爭議和少數涉及管理人員的案件外，爭議標的金額一般不大，有的甚至不涉及金錢給付。但是這類糾紛因為涉及勞動者的切身利益和尊嚴，也涉及用人單位的管理權威，往往相持不下，不易調解，稍有不妥就容易激化。另外，新區群體性勞動爭議的上升趨勢也非常明顯，不斷引起有關部門和社會各界的關注。2001年春節前新區勞動保障局處理群體性欠薪60件，長期拖欠社會保險金的區屬企業有28家，不穩定因素長期存在。新區人民法院受理的集體勞動爭議案件14起，同比增長133%。新區總工會在2001年間會同有關部門或單獨處理的規模較大的群體性爭議9件，最大的一起爭議涉及2000多名員工。其中包括某些著名外資企業如上海飛利浦元件液晶顯示系統有限公司2001年9月，2000多名員工因不滿公司長期安排超時加班加點，工資待遇低，加班工資不按國家規定發放，并且不同意建立工會等問題而發生罷工。
由于上述問題涉及的勞動關系大多具有輻射面廣、影響力大的特點，如果不能有效協調和解決，極易形成群體性爭議大幅上漲的趨勢，引發社會動蕩。據統計，2001年新區法院受理的集體勞動爭議案件14件，同比增長133%。新區總工會2001年9月至2002年2月，會同有關部門或單獨處理的規模較大的群體性爭議也有9件，最大的一起爭議涉及2000多名職工，問題的嚴重性可見一斑。
二、新區勞動關系不穩定的原因剖析
新區在開發開放過程中遇到勞動關系上的新問題、新挑戰，既有內因，也有外因，既有直接原因，也有深層次的體制上的因素。
從表面來看，外資企業勞動關系不穩定是由于浦東新區處于開發開放的最前沿，外商及港澳臺投資企業、合資企業不斷增加，外商不熟悉中國的國情，企業和勞動者運用法律手段進行自我保護的意識也相對較強的緣故。征地農民工安置問題突出是因為過去大量征地農民工由征地企業包下來、養起來，而隨著市場經濟體制的確立以及勞動制度的改革，這些企業和其他企業一樣要面臨產業結構調整、企業改制，征地農民工也無法回避待崗、下崗問題所致。外來務工人員與用工單位之間的糾紛不斷，則是出于企業多形式用工、不規范用工，外來人員的依法維權意識不強的原因。另外，當前相應的勞動法規不完善，政策法規缺少銜接、相互沖突，社會保險制度不統一，“一裁二審”的糾紛解決機制缺乏科學性，仲裁及法院法律適用不統一等制度上的缺陷也是造成許多新矛盾接踵而來的直接誘因。
但從深層次上探究，新區企業勞動關系的不穩定其實根源于體制上的勞動關系協調機制的缺失與斷裂。
勞動關系協調就是勞動權利義務的設定和維護，勞動關系協調的基本目的是既要保障雙方的合法權益又要維持經濟發展和社會穩定。勞動關系協調不但是和諧勞動關系、維護社會穩定不可取代的平衡儀、減壓器，而且是促進政治、經濟體制改革、提高城市綜合競爭力的重要基礎。勞動力市場的發展經驗與現代工人運動史告訴我們，只有協調、才能使勞動關系當事人之間增加溝通，獲取信息交流，達到最可能的利益平衡。
勞動關系具有層次性、系統性，涉及多方主體，牽扯多方利益，因此構建多層次的勞動關系協調機制就顯得極為重要。勞動關系協調機制主要可分為內部機制和外部機制。前者是勞動爭議發生的“第一道防線”，很多勞動爭議都應是在這一階段消化掉的，此時勞動爭議還處在“隱形狀態”。后者是勞動爭議的“第二道防線”，此時是勞動爭議經第一道防線過濾，浮出水面后的解決機制。新區的穩定勞動關系的機制之所以說不完善，其原因就是這兩道防線沒有發生作用。
就內部機制來說，其主要是勞動者、工會和雇主組織之間的互動或者說是博弈。但：
1、 相當部分企業或多或少存在違反和規避勞動法律法規的情況。其中有些企業是因為管理者缺乏勞動法方面的知識，而多數企業故意不執行或變相降低國家的本市規定的最低勞動標準，手段五花八門。許多企業在制定規章制度過程中很少甚至不聽取工會、職工的意見，單方制定，強制執行。平時行政與職工、與工會缺乏溝通的載體，沒有建立固定的機制。發生矛盾后，許多企業態度強硬，完全沒有經過企業內部的協商來化解矛盾，而是放任勞動爭議的發生。
2、 新區企業工會的作用遠遠沒有得到發揮。企業工會作為基層組織，了解用人單位和勞動者的情況，在協調勞動關系方面，尤其是集體勞動關系方面，具有不可替代的作用。雖然企業工會客觀上作了大量工作，但在新區法院受理的勞動爭議案件中，近90%的案件在糾紛發生后沒有工會的協調，甚至很多企業沒有設立工會，即使設立工會的，有些卻成為企業的管理機構，完全聽命于企業，而沒有真正成為代表職工利益的組織，使得企業行政與職工缺少溝通的載體，沒有建立固定的溝通機制。
3、 新區的雇主組織的職能也很不到位，它們往往把自己定位于替代政府的“二政府”，幾乎不涉及勞動關系協調。勞動關系協調的內部機制處在癱瘓狀態。
外部機制即調解、仲裁、訴訟和監察等也沒有很好地發揮作用：
1、現行的調解制度過于“企業化”。企業內的勞動爭議調解委員會由于受雇于雇主，經濟上不自由且缺乏權威，調解工作很難公正開展，協調作用幾近喪失。而勞動者對于企業內部調解已經抱以非常不信任的態度，出現糾紛的苗頭或者發生爭議后，也不會主動找企業內部調解委員會來解決。
2、仲裁制度過于“訴訟化”、“復雜化”。我國現行的勞動爭議仲裁制度是以司法制度為藍本建立起來的，實行“一裁兩審”的強制仲裁制度，存在嚴重的訴訟化傾向。究其原因主要有三：一是勞動仲裁缺乏自身的特點，仲裁庭的組成沒有真正體現“三方原則”。雖然法律規定仲裁庭由企業、工會和勞動行政部門的三方代表參加，但是實踐中企業和工會的代表常常由于各種因素無法召集，現行的仲裁庭組成人員基本上是由勞動行政部門充當。二是勞動局與法院對同一法律法規產生不同的理解，在司法實踐中使用不同的口徑。由于法院可以糾正仲裁的錯誤，但是法院如果犯錯卻無人糾正，使仲裁不得不向法院看齊。
3、法院司法不規范，過于“隨意”。 這一方面是因為許多新型勞動爭議案件缺乏相應的法律依據，法規之間相互脫節。同時，在實踐中又存在大量在勞動用工體制改革過程中的政策性規定，如下崗、協保等沒有相應的法律法規來調整，因此，法院只能根據公平的原則來判決。另一方面也與仲裁及法院的各自為政、法律適用不統一有關。在這種情況下，法院作為勞動爭議的最后解決手段、勞動關系的最終裁判者，如果法院的自由裁量權過大或者僵化地適用法律的規定，出現所謂“一邊倒”的傾向，將不利于勞動關系的穩定與當事人利益的最大化，甚至干預企業自主的經營管理，使勞動關系喪失應有的活力。這與勞動關系協調的初衷也是背道而馳的。
4、 勞動監察的力度還需要進一步加強。近幾年來，2002年上半年18個區縣的勞動監察案件只占新區監察數量的三分之二。雖然勞動監察的力度不斷加強，勞動監察的執法水平也不斷提高，但監察不力的現象還有一定程度的存在。主要表現在一是許多企業還大量存在著違反法律、侵犯勞動者合法權益的現象，但是由于勞動監察人員數量的勞動行政部門在勞動合同鑒定上的作用沒有充分發揮出來。勞動行政部門僅從形式上對于勞動合同予以審查，但對其中是否存在侵犯勞動者合法權益、約定不明、文字有企業的內容不予審查，為日后產生糾紛留下隱患。二是對于用人單位克扣、拖欠加班工資且隱瞞相關證據時，行使法律所賦予的調查取證權的力度不夠。這樣不僅不能作出對用人單位罰款并支付勞動者工資及賠償金的行政裁決，而且即使勞動者提起勞動爭議仲裁，也因無法舉證而敗訴。三是對于企業資不抵債、經營困難而處于癱瘓時，企業投資方往往聽之任之，勞動行政部門對此也不能主動干涉，或者企業故意搞“兩塊牌子、一套班子”，通過變換企業名稱來逃避勞動行政部門的監察。勞動者為追索工資、辦理退工手續而大規模的集體上訪、申訴、訴訟，而因企業不到庭，事實難以查清，給爭議的解決帶來困難。
5、信訪部門處理問題缺乏原則，帶來負面效應。許多勞動者在發生勞動爭議后不走正常的仲裁、訴訟程序，或者經過仲裁、訴訟程序后不滿裁決或判決結果，或者仲裁訴訟與信訪雙管齊下，當事人同時或分別向有關部門重復上訪的占75%，經常引發群體矛盾不斷發生。部分案件當事人還采取圍哄政府機關、堵塞交通、請愿示威等方式要求解決自身利益，造成一定社會影響及行業、區域的相互效應，引發不安定因素。正是面對這種十分棘手的情況，有些部門就對勞動者進行“法外施恩”，搞“體外循環”，尤其在重大事件的重大時刻，往往不按法律辦事，甚至已經有法院判決的情況下，推翻判決另搞一套，負面影響很大。這些做法其實變相鼓勵勞動者不按正常的司法程序解決勞動爭議，雖然一件爭議通過非司法途徑解決了，但是可能帶來更多的爭議。
除內外部機制弱化外，社會架構不全，缺乏綜合協調機制也是新區勞動關系混亂的一個重要原因。目前，勞動關系的社會協調架構不全，企業調解、行政仲裁與司法訴訟各部門自行其事，缺乏綜合協調機制，社會有限的協調資源不能得到有效整合，社會協調原則不能相對統一，社會應急處理措施缺乏規范，社會協調功能不能完整體現，影響了勞動關系的和諧發展。
三、完善浦東新區勞動關系機制的法律及政策建議
為了解決現存的問題，引導新區的勞動關系朝健康的方向發展， 避免新的不穩定因素出現，在我國現行勞動法規政策無法及時完善的情況下，針對新區勞動關系的普遍性問題，首先可以通過改善相關部門的工作，完善多方協調機制來解決。
就完善勞動關系協調的內部機制而言，應該從兩個方面著手：
一是企業內部建立完善的勞動管理制度，形成良好的溝通渠道。
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