[ 常福林 ]——(2000-5-24) / 已閱13904次
淺析法律規定的缺陷性與“執行難”
常福林
當前，人民法院審理的各類案件難執行，成為社會的熱點、難點，影響了我國“法治”進程。探究執行難點，制定有執行操作的法律，解決“執行難”問題已是迫在眉睫。筆者根據執行工作中有關法律、法規不利于執行操作所導致的執行難點，探討解決的對策，旨在拋磚引玉，推進法治。
一、“執行通知書”的法律適用問題
根據我國《民事訴訟法》第220條及最高人民法院《關于人民法院執行工作若干問題的規定(試行)》，人民法院在決定受理執行案件后，進行強制執行前，應當先向被執行人發出執行通知書，責令其在指定期間履行，預期不履行的方可執行。“執行通知書”作為執行的前置程序，無論從宏觀調控的理論，到實際執行操作的微觀應用，都需要重新考證，否則，理論難以應用于實際(執行通知書流于形式的現象普遍存在)，帶來的副作用很大。如：第一，有損國家法律的尊嚴。已生效的法院裁判文書是經過法定程序、代表國家法律所制作的具有法律現實意義的司法文書，本身就具有權威性(依法裁判)、時效性(裁判文書生效之日即是執行之日)和強制性(不自動履行法律義務即可執行)，如向被執行人再發執行通知書，新的執行期限與生效法律文書履行期限相抵觸，其法律的嚴肅性和即時履行性難以落實；第二，為不愿履行法律義務的被執行人提供了轉移財產、逃避執行的時間和機會(托人情、找關系、外出躲避)，不利于執行，妨礙執行，導致執行難；第三，限制執行人員手腳。因向被執行人發送執行通知書是強制執行的前置程序，對于那些故意躲避、有意轉移財產的被執行人和實施地區、部門保護的某些機關來說，無疑是向執行人員發起沖擊的“法寶”。在執行實踐中，執行人員既怕被執行人轉移財產(無財產可執行)、躲避執行(下落不明)，造成案件無法執行，又怕因執行程序違法，而受到不應有的責難甚至處罰。在眾多的執行抗法事件中，執行人員為維護法律的尊嚴，不惜生命，只因條件所限或無法預料的原因，發生爭執，就被“法律”抓住不放，討不回公道，故限制了執行人員的手腳；第四，影響司法公正，不利“法治”建設。時間就是金錢、就是效益，已發生法律效力的司法文書，只要送達到被執行人，其履行期限就已注明，如在生效法律文書規定期限后再重新給予一個執行期限(沒有法定期限，執行人員自由裁量)，既造成申請人誤解法院對被執行人法外施恩，有損司法公正，也因“法律白條”的“獻身”說法，實現法律保護權益形同虛設，在時間與效益的市場經濟法則中，利用“黑勢力”保護就不可避免；第五，不能取得良好的執行效果。法律的生命在于執行，法律的威力也在于執行。因“執行通知”限制、妨礙了執行實踐操作，復雜了執行程序，不符合國情(地方、部門保護嚴重，托人情、找關系普遍存在)等問題，致使執行難上加難，造成雖然案件執行完了，但因執行所用時間及耗費精力的現實問題，并不能取得良好的社會效果。
二、拒不執行判決、裁定罪的實際應用、操作問題
我國《刑法》第313條規定：對人民法院的判決、裁定有能力執行而拒不執行，情節嚴重的，處三年以下有期徒、拘役或者罰金。第314條規定：隱藏、轉移、變賣、故意毀損已被司法機關查封、扣押、凍結的財產，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑、拘役或者罰金。根據最高人民法院有關司法解釋，(1)“有能力執行”：是指根據查實的證據證明，負有執行人民法院判決、裁定義務的人有可供執行的財產或者具有履行特定義務的能力而拒不執行，情節嚴重的行為才能追究刑事責任；(2)“情節嚴重”：是指在人民法院發出“執行通知”以后，隱藏、轉移、變賣、毀損已被依法查封、扣押或者已被清點并責令其保管的財產，轉移已被凍結的財產，致使判決、裁定無法執行的行為。
在審判執行實踐中，一些被告人把在法院主持下與原告達成的調解協議，當作應付法院和原告的緩兵之計，根本不打算履行調解協議。這樣的調解書當案情需要強制執行，加大執行力度時，因為刑法拒不執行判決、裁定罪的依據，只限于判決、裁定，執行人員就不能依照刑法，追究不履行調解協議被執行人的刑事責任。因此，追究被執行人刑事責任的執行依據范圍，應擴大為生效的法律文書，不僅包括訴訟案件的判決書和裁定書、調解書，也包括非訴訟案件中的行政決定、裁定、仲裁、被依法賦予強制執行的債權文書。
打官司要求誰主張誰舉證，符合審判實際，也利于操作，但在執行中，對被執行人的舉證責任沒有要求，卻對執行人員依法追究被執行人不履行判決、裁定罪，限制過多。如：要求執行人員查實證據，判斷被執行人是否“有能力執行”后，將案件先依法移送行為發生地的公安機關立案查處，再由犯罪行為發生地的人民法院管轄。送達“執行通知書”作為執行的前置條件，存在的問題前面已述就不說了。執行人員身處異地，孤立無援，發現被執行人財產，如不及時強制執行，只有空手而歸，如果調查取證，證實被執行人有履行能力，也具備拒不執行判決、裁定罪的條件，因地方、部門保護主義的客觀存在，將案件先依法移送行為發生地的公安機關立案查處，再由犯罪行為發生地的人民法院管轄，幾經周折，執行人員功夫沒少下，時間沒少搭，差旅費沒少花，但結果卻是一慢、二軟、三輕。對暴力抗法事件的策劃者、領導者、組織者和主要骨干的法律制裁不到位，查處不力，打擊流于形式，有的還不了了之，客觀上反而為暴力抗法起到了推波助瀾的作用。
由于調查取證、地方保護、行政干預等原因，近年來司法機關對暴力抗法事件的查處，普遍存在著互相推諉、扯皮、認識不一致、工作不統一的問題。少數地方官員或者部門領導從狹義的本位主義出發偏袒本地當事人，為被執行人逃避履行義務尋找種種理由開脫，甚至以影響穩定為借口，向法院施加壓力，制造執行障礙。個別領導甚至站在執法的對立面，成為被執行人的支柱和后臺。值得一提的是，個別法院背離司法公正的原則，對外地法院的執行橫加指責、挑剔，不依法協助。
三、異地執行拘留問題
法院的判決、裁定執行是否堅決，是衡量一個國家法制建設程度的重要標志之一。樹立法律的絕對權威，是建設一個“法治”國家的起碼要求。法院加大執行力度，一是通過加強對被執行人的錢物采取查封、凍結、扣劃、罰款、扣押、拍賣、搜查等強制措施實現的；二是通過對被執行人采取從拘留、拘役到判處有期徒刑的強制措施實現的。前一種強制措施，對于可以找到其財產的被執行人是起作用的；對于已將其財產轉移隱匿起來或試圖逃跑、躲避，乃至敢以暴力抗拒執行的被執行人，后一種強制措施更為奏效。而對于大多數既不履行生效法律文書，又不以暴力抗拒執行的異地有“身份”的被執行人，則能夠采取的最大力度的強制措施就只剩下“拘留”這種形式了。拘留，對大部分采取“軟對抗”的方式抗拒執行的被執行人來說是有效的，特別對異地有“身份”的被執行人，效果最為明顯。
但執行實踐中，“司法拘留一律在被拘留人所在地執行，嚴禁異地執行”；“執行逮捕是公安機關的法定職責，即使公安機關不執行，人民法院也不得自行逮捕，應當及時報告當地黨委解決”的規定，間接地迎合了某些地方、部門保護的胃口，不宜操作，被人為地大打折扣。試想敢于謀害執行法官，暴力抗拒執行，向法律挑戰的不法人員及單位，有幾個在地方沒有權勢或不懂法。司法拘留一律在被拘留人所在地執行等規定，對執行人員異地執行，保護大多數公民的合法權益，維護司法公正和絕對權威，消除地方保護無疑是“緊箍咒”。
四、執行立法滯后的問題
目前，執行人員所依據的最高人民法院《關于人民法院執行工作若干問題的規定(試行)》，是在我國1991年改革開放初期制定的民事訴訟法第三編執行程序基礎上，所做的補充。因民事訴訟法原則的限制，并不能很好地解決執行中存在的問題。此問題解決后，彼問題馬上出現，從執行問題出現，到上報最高人民法院、研究解決方案、作出明確司法解釋，再應用于執行實踐，因周期過長，而錯過執行良機導致執行難。立法滯后，沒有超前意識，在一定程度上客觀地阻礙了我國“法治”的進程。
五、行政干預與法院獨立行政審判權的問題
所謂行政干預，即國家行政事業機關在對人民法院以其單位或其下屬部門或其主管部門為被執行人的案件的財產或利益進行執行時，這些行政機關以種種理由和原因或通過某種關系故意阻礙或刁難人民法院對其依法執行，使生效的法律文書成為一紙空文，以達到保護本單位或主管部門的利益。憲法規定：“人民法院獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”現行的體制，并沒有完全保證憲法所賦予法院的獨立性。法院的人、財、物歸地方管理，依附于地方，使法院自覺不自覺地成為維護地方利益的工具，甚至完全服務于地方利益，無法依其應有的獨立性在全國范圍內保證法律的統一和完整。目前在全國不同程度地形成“司法割據”，外地法院判決、裁定得不到執行，司法協助一慢、二軟、三輕的現象，與現行體制導致行政干預法院獨立行使審判權關系甚密。
六、解決的對策和建議
(一)建議全國人大法律工作委員會，在市場經濟條件下，結合國外成熟的法規，制定有關執行法律，執行立法要有超前意識，對有礙司法公正、不利于實際操作和異地執行的法律盡快廢止，出臺單項“執行法規”，簡化執行程序，便于操作和異地執行，滿足人民法院執行工作的迫切需要。在國外，法院有執行庭，法院的判決生效后，當事人都能自覺履行；不服的可以申訴，但也要履行，否則要承擔嚴重的后果。對不履行法院裁決的，英、美等國的法院以民事判決進行處罰；法國等國干脆直接判刑。事后即使發現法院原判決是錯的，對不執行錯誤判決的人所判的刑罰也不得改變。就是說，不服的不影響執行，不執行法院的錯誤判決也要被判刑。從司法制度上保證法律的權威和強制力。
(二)最高人民法院應加強便于實際執行操作的立法、司法解釋工作。如：變更、追加被執行人如何制作裁定書的問題；盡快解決執行程序及執行工作存在的問題，對法院之間協助、委托的案件，要有嚴格、明確的要求，獎懲到位，統一法院的整體意識。
(三)對于逃避執行(下落不明)的被執行人或拒絕收取執行通知書的被執行人(異地)，包括排除防礙需要公告的執行案件，以“執行通知”的司法文書形式(綜合通知和公告的司法文書內容，公安交通管理局經常應用)，用于執行，張貼在被執行人經常出入的場所，既向被執行人發出了法院執行通知的信息，又產生了公告的宣傳報道作用(形成社會壓力)，同時也縮短了辦案時間(送達執行通知書所占用的時間)，在“執行通知”發布后，任何時間，執行人員都可強制執行。這樣做既不違反有關向被執行人發出執行通知書的執行前置程序，也便于異地執行實際操作，減少執行前置程序所需時間(執行通知的格式最好由最高法院統一規范)。
(四)各種生效的司法文書，只要立案執行，一般就注定了被執行人尚未履行法律義務，觸犯了法律，是否違反《民事訴訟法》第102條，是否構成犯罪，只有通過核實被執行人的具體行為才能確定，如同公安機關對違法或犯罪嫌疑人員先采取強制控制措施，然后再調查其是否具備違法或犯罪行為一樣。對那些不到庭、無答辯、惡意逃避債務，采取“軟對抗”方式，藐視法律的被執行人，在受委托法院無音信，不協助執行的情況下，初立執行案件的法院，無論何時、何地都可隨時對被執行人采取強制控制措施，由被執行人舉證，確定其是否適用《民事訴訟法》第102條，不受“司法拘留一律在被拘留人所在地執行，嚴禁異地執行”等規定的限制。使被執行人因不履行法律確定義務，生活在高度緊張狀態中，吃不香，睡不穩，逼迫被執行人自動履行或配合法院履行法律義務，逐步形成良好的法治氛圍，破解地方、部門保護。
(五)改革經費體制，保證法院必須“吃皇糧”。通過國家單列預算，統一由國庫開支所需費用，在堅持黨管干部的前提下，地方各級法官的管理應由上一級黨委管理和上一級人大任免，同時提名權賦予上一級業務主管機關。擺脫地方政府對審判機關人、財、物的控制和支配，確保司法公證。
綜上所述，經濟發展需要良好的投資環境，良好的投資環境需要穩定的社會環境。法院執行及時、高效、有力度，維護的是國家法律的威嚴和廣大遵紀守法的群眾利益。從宏觀角度看，能抑制地方保護，有利于解決執行難點，推進我國“法治”進程。從微觀角度看，能提高辦案效率，減少訴爭及國家辦案經費支出，利大于弊。落實黨的十五大提出的“依法治國”戰略目標，必須完善不利于執行操作的法律、法規，改革現行司法體制。
(作者單位：北京房山區人民法院)
