[ 王巍 ]——(2005-6-9) / 已閱41093次
論我國(guó)反壟斷法的立法目的
王 巍
摘要：反壟斷法的立法目的具有不言而喻的重要性，它以目的條款為通常的表現(xiàn)形式，由特定的價(jià)值取向所支配并受制于本國(guó)的制度基礎(chǔ)。我國(guó)反壟斷法應(yīng)以制止壟斷、維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)和保護(hù)多元利益為基本的立法目的。但是，應(yīng)堅(jiān)持對(duì)中性的壟斷進(jìn)行適度地干預(yù)，對(duì)多元和多變的競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行全面而靈活的保護(hù)，并在認(rèn)定效率是前提、非效率是保障的基礎(chǔ)上對(duì)二者加以平衡。另外，我國(guó)反壟斷法在經(jīng)濟(jì)制度、法律制度和政治制度三個(gè)方面的主導(dǎo)方向應(yīng)該分別是：深化以自治為基礎(chǔ)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、依法規(guī)制壟斷、全面規(guī)范行政行為，并基于這三大制度基礎(chǔ)來(lái)構(gòu)筑完善、系統(tǒng)的立法目的。
關(guān)鍵詞：反壟斷法；立法目的；價(jià)值取向；制度基礎(chǔ)
導(dǎo)論
反壟斷法的立法目的具有宣示性和導(dǎo)向性，為所有的實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則提供價(jià)值基礎(chǔ)。本文選取“我國(guó)反壟斷法的立法目的”作為研究對(duì)象，是基于三個(gè)假設(shè)：①反壟斷法的立法目的是非常重要的，它并非空洞的宣言，而是具有實(shí)踐價(jià)值的“元規(guī)則”；②各國(guó)反壟斷法的立法目的具有相似性，但沒(méi)有兩部反壟斷法的立法目的是完全相同的；③反壟斷法的立法目的是受價(jià)值取向支配的，而價(jià)值取向的產(chǎn)生源于制度基礎(chǔ)。筆者立足于立法目的本身的不可復(fù)制性和可商談性，以反壟斷法草擬稿的目的條款為參照系和邏輯起點(diǎn)，沿著“目的條款→立法目的→價(jià)值取向→制度基礎(chǔ)”的思維流程，嘗試對(duì)我國(guó)反壟斷法的立法目的進(jìn)行解析和完善。本文的形式目的在于完善我國(guó)反壟斷法的目的條款，實(shí)質(zhì)目的在于反思當(dāng)前反壟斷立法的價(jià)值取向，而深層目的在于挖掘我國(guó)建構(gòu)反壟斷法的制度基礎(chǔ)。希望下文的理論探討能對(duì)我國(guó)正在進(jìn)行的反壟斷法制定工作有所裨益。
一、目的條款中的立法目的
價(jià)值取向與立法目的作為反壟斷法的宗旨，在形式上通常體現(xiàn)為目的條款，位列該法之首；在本質(zhì)上則反映對(duì)特定利益的保護(hù)，奠定了整部法律的基調(diào)。反壟斷法“這樣在實(shí)體規(guī)范和執(zhí)行方式都‘集大成’的法律，如果不能掌握其‘合目的性’的基本要求，依規(guī)范性質(zhì)作好執(zhí)行分工，很可能會(huì)導(dǎo)致高成本、低效率的執(zhí)行，使它成為一部最不經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)法。”[1]因此，通過(guò)對(duì)目的條款的優(yōu)化設(shè)計(jì)，從而確立準(zhǔn)確而又富有彈性的立法目的，這對(duì)于制定“優(yōu)質(zhì)”、“高效”的反壟斷法具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（草擬稿）第一條規(guī)定：“為制止壟斷，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者的合法權(quán)益和社會(huì)公共利益，保障社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，制定本法。”這一目的條款雖然仍處于“征求意見(jiàn)”之中，但在我國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界均具有較強(qiáng)的代表性。
當(dāng)前立法中對(duì)反壟斷法的基本定位是“制止壟斷，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)”。但是，“壟斷”既可以是行為，也可以是狀態(tài)，反壟斷法所規(guī)制的“壟斷”應(yīng)該是行為而非狀態(tài)。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)本身就包含了競(jìng)爭(zhēng)壟斷地位的內(nèi)容。創(chuàng)新獲得市場(chǎng)壟斷地位即創(chuàng)新的壟斷，“好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，保護(hù)作為創(chuàng)新的結(jié)果，但并不因此限制其他人進(jìn)入追逐壟斷的創(chuàng)新過(guò)程。”[2]以美國(guó)為代表的諸多反壟斷法先進(jìn)國(guó)家實(shí)際上已將壟斷狀態(tài)視為合法，這體現(xiàn)了當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。美國(guó)聯(lián)邦政府放棄分拆“微軟”的訴訟請(qǐng)求即是最佳例證。何況，在以自由競(jìng)爭(zhēng)為本的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，反壟斷法也不應(yīng)將經(jīng)營(yíng)者在物美價(jià)廉基礎(chǔ)上獲取的壟斷狀態(tài)視為違法并予以制裁。筆者認(rèn)為，我國(guó)的反壟斷法也應(yīng)順應(yīng)國(guó)際趨勢(shì)，采取“禁止壟斷行為而寬容壟斷狀態(tài)”的價(jià)值取向，既為競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)秩序營(yíng)造法治氛圍，也為不斷成型的規(guī)模經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造寬松環(huán)境。因此，在反壟斷法的目的條款中，宜將籠統(tǒng)地“制止壟斷”細(xì)化為“制止壟斷行為”，并在界定“壟斷”時(shí)對(duì)具體的壟斷行為明確地加以限定，為執(zhí)法和司法確立清晰的實(shí)體依據(jù)。即使要對(duì)特殊情形下的壟斷狀態(tài)予以規(guī)制，也應(yīng)將其納入到壟斷行為的范疇，并輔之以可操作的標(biāo)準(zhǔn)。
另外，立法者應(yīng)仔細(xì)思量反壟斷法在維護(hù)“公平競(jìng)爭(zhēng)”方面的價(jià)值取向。是否競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)值就僅僅局限于“公平”？面對(duì)“公平”標(biāo)準(zhǔn)在不同法系、不同國(guó)別、不同法域中所具有的多重語(yǔ)境色彩，人們?cè)诩娂嫷膬r(jià)值沖突面前又將如何抉擇？事實(shí)上，“競(jìng)爭(zhēng)是一個(gè)發(fā)現(xiàn)過(guò)程”[3]，這一人類(lèi)交往不斷演化的動(dòng)態(tài)過(guò)程充滿了不確定性，人們常常在不同的經(jīng)濟(jì)時(shí)期賦予競(jìng)爭(zhēng)不同的內(nèi)涵。除了公平，自由、有序、和諧等也是競(jìng)爭(zhēng)所信奉和追求的價(jià)值，人們已逐漸認(rèn)同競(jìng)爭(zhēng)在內(nèi)涵外延方面所彰顯的巨大彈性。因此，筆者建議，我國(guó)在反壟斷法的目的條款中可暫不對(duì)“競(jìng)爭(zhēng)”的外延作出限定，只概括地規(guī)定為“維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)”。必要時(shí)可在其他具體條款中對(duì)特定的競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值予以強(qiáng)調(diào)，或者在解釋時(shí)適當(dāng)?shù)赝卣垢?jìng)爭(zhēng)的價(jià)值空間。既然反壟斷的目的在于解決抑制競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題，而競(jìng)爭(zhēng)并不必然就是一個(gè)自我維持的過(guò)程。因此，為了確保競(jìng)爭(zhēng)的活力，干預(yù)是必需的。[4]由此可見(jiàn)，“維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)”實(shí)際上體現(xiàn)了政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，是一種間接管制。因此，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的“維護(hù)”應(yīng)做廣義理解，體現(xiàn)培育競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、深化競(jìng)爭(zhēng)等多重含義。但是，“看來(lái)減少競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)營(yíng)做法實(shí)際上可能有其合理的目的”[5]，反壟斷法在維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)不應(yīng)輕率地對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)。我國(guó)的反壟斷管制也應(yīng)確立必要的“合理規(guī)則”，對(duì)可能濫用的管制性權(quán)力加以規(guī)范和制約，切實(shí)保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自治基礎(chǔ)——自由競(jìng)爭(zhēng)。
反壟斷法是市場(chǎng)主體之間的利益平衡器。草擬稿的目的條款確立了“多元”保護(hù)范式，即對(duì)經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者、社會(huì)公共利益、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展等不同的“利益體”均予以保護(hù)。在以人為本的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，市場(chǎng)主體間最基本的競(jìng)爭(zhēng)無(wú)疑是經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者之間的競(jìng)爭(zhēng)以及經(jīng)營(yíng)者之間的競(jìng)爭(zhēng)，這兩種競(jìng)爭(zhēng)分別涉及民眾福祉和經(jīng)濟(jì)環(huán)境。筆者認(rèn)為，對(duì)消費(fèi)者和社會(huì)公共利益的保護(hù)是值得肯定的，體現(xiàn)了消費(fèi)者利益最大化和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)最優(yōu)化的市場(chǎng)理念。但是，對(duì)經(jīng)營(yíng)者和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的保護(hù)則有待商榷。經(jīng)營(yíng)者在整體上處于相對(duì)強(qiáng)勢(shì)，其受益是自然的和現(xiàn)實(shí)的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)最優(yōu)化本身就蘊(yùn)涵了經(jīng)營(yíng)者受益的內(nèi)容。而社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的內(nèi)容過(guò)于抽象和寬泛，不具備立法目的所應(yīng)有的獨(dú)立指導(dǎo)價(jià)值，并且容易產(chǎn)生歧義。因此，不宜把經(jīng)營(yíng)者和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展列入我國(guó)反壟斷法的立法目的，畢竟反壟斷法不是“萬(wàn)能法”，立法目的也不是“百寶箱”。值得注意的是，“現(xiàn)今中國(guó)消費(fèi)者政策已開(kāi)始朝向積極的消費(fèi)者政策轉(zhuǎn)化”[6]，反壟斷法應(yīng)與其他法律在保護(hù)消費(fèi)者利益方面加強(qiáng)分工協(xié)調(diào)，避免重疊或沖突。對(duì)于社會(huì)公共利益，則應(yīng)避免過(guò)于寬泛地加以理解，可在其他條款中明確具體標(biāo)準(zhǔn)，并作出相應(yīng)的排除性規(guī)定，防止它成為部門(mén)利益、地方利益、行業(yè)利益等諸多狹隘利益的“擋箭牌”和“護(hù)身符”。
二、立法目的背后的價(jià)值取向
由上可知，我國(guó)反壟斷法的立法目的主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：制止壟斷；維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)；保護(hù)利益。既然立法目的是受價(jià)值取向支配的，那么探求立法目的背后的價(jià)值取向就具有先導(dǎo)意義。下文將重點(diǎn)圍繞我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型對(duì)反壟斷立法的需求展開(kāi)討論，旨在反思國(guó)人對(duì)制止壟斷、維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)、保護(hù)利益這三大主題的價(jià)值取向。
1、制止壟斷：壟斷乃中性，干預(yù)宜適度
反壟斷是一種不斷地被錘煉和不斷地被重新定義的政策：它來(lái)源于在政治上和經(jīng)濟(jì)上對(duì)市場(chǎng)制度的信仰，也來(lái)源于關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)并不一定是自我維持和自我糾錯(cuò)的假設(shè)。[7]從字面上看，反壟斷法的“反壟斷”具有絕對(duì)性，似乎制止一切壟斷，如很多國(guó)家的反壟斷法在名稱或目的條款中所宣稱的；從內(nèi)容上看，“反壟斷”具有明顯的相對(duì)性，僅僅制止特定壟斷，如各國(guó)反壟斷法通過(guò)界定關(guān)鍵概念（如“壟斷”、“經(jīng)營(yíng)者”、“市場(chǎng)”等）、限定調(diào)整對(duì)象和適用范圍、確定合理原則、規(guī)定豁免情形、劃定適用除外的范圍等方式來(lái)調(diào)整規(guī)制的視閾。從效率的觀點(diǎn)來(lái)看，壟斷條件下的價(jià)格太高，因此一般的公共政策是要在可能的地方用競(jìng)爭(zhēng)取代壟斷，但取代壟斷有時(shí)是不可能的，甚至是不必要的。[8]隨著各國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷穩(wěn)定和成熟，人們對(duì)壟斷、反壟斷、反壟斷法的認(rèn)識(shí)也在逐步深化，既有的理論框架和制度范式經(jīng)受著來(lái)自各個(gè)方面的質(zhì)疑和批判。即便是在反壟斷法最發(fā)達(dá)的美國(guó)，一百多年來(lái)有關(guān)“反壟斷”價(jià)值取向的紛爭(zhēng)也從未停息過(guò)。“市場(chǎng)中人大概無(wú)不偏愛(ài)壟斷。”[9]人們?cè)诒砻嫔乡姁?ài)競(jìng)爭(zhēng)而痛惡壟斷，但在內(nèi)心深處對(duì)壟斷的情結(jié)則是復(fù)雜的和微妙的。對(duì)我國(guó)這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家而言，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定因素還有很多，加之理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的雙重不足，要求我國(guó)對(duì)“壟斷”的定位必須是審慎的——既務(wù)實(shí)又前瞻。筆者認(rèn)為，我國(guó)的反壟斷法可以把壟斷視為中性的，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段、程度、要求來(lái)適時(shí)調(diào)整對(duì)壟斷的定位。
當(dāng)然，對(duì)壟斷的“中性”定位也并不排除反壟斷法對(duì)壟斷進(jìn)行有側(cè)重點(diǎn)、有針對(duì)性的規(guī)制，更不排除反壟斷政策在特定時(shí)期、特定情形下的傾斜規(guī)制。壟斷具有復(fù)雜多變的特性，其含義在西方各國(guó)也有所不同：在日本法中指壟斷狀態(tài)和壟斷力的濫用；在美國(guó)法中指壟斷化；在德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)及歐共體法中則指壟斷力的濫用。[10]就我國(guó)目前的情況而言，壟斷實(shí)際上具有明顯的復(fù)合性：行政壟斷堪稱特色和重點(diǎn)，但它具有過(guò)渡性，隨著政治體制和經(jīng)濟(jì)體制的深度改革會(huì)逐漸趨于淡化；限制競(jìng)爭(zhēng)的共謀行為、濫用市場(chǎng)支配地位的行為、企業(yè)合并將會(huì)不斷凸顯，并成為反壟斷規(guī)制的主流方向和基本類(lèi)型；其他壟斷形態(tài)也會(huì)在市場(chǎng)的不斷演變中漸漸顯露，并被納入反壟斷的范疇。因此，筆者認(rèn)為，我國(guó)反壟斷法宜秉持“干預(yù)適度”的原則，在反壟斷的類(lèi)型、程度、方式等各個(gè)方面進(jìn)行適度地管制，既有效解決現(xiàn)階段面臨的突出問(wèn)題，又充分回應(yīng)今后可能出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題。畢竟“對(duì)市場(chǎng)壟斷的評(píng)判，必須建立在對(duì)具體企業(yè)、產(chǎn)業(yè)的實(shí)證分析基礎(chǔ)上。反壟斷法的實(shí)施是一項(xiàng)細(xì)致、艱巨的工作。”[11]我國(guó)的反壟斷法還需要在理論、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)、人才等方面進(jìn)行長(zhǎng)期積累，立法也不宜過(guò)早形成定論、定式。
2、維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)：競(jìng)爭(zhēng)是多元和多變的，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的保護(hù)宜全面而靈活
維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)可以說(shuō)是反壟斷法的初衷，但維護(hù)什么樣的競(jìng)爭(zhēng)卻成了反壟斷法永恒的主題。競(jìng)爭(zhēng)是指一種經(jīng)濟(jì)物品的需求有多于一人的需求，即凡是多過(guò)一個(gè)人需求同一經(jīng)濟(jì)物品，競(jìng)爭(zhēng)就必定存在。[12]這種經(jīng)濟(jì)上的競(jìng)爭(zhēng)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行的基礎(chǔ)，也是其他競(jìng)爭(zhēng)的根源。競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于市場(chǎng)的有效運(yùn)行至關(guān)重要，是一種重要的力量，它迫使廠商尋找更有效的生產(chǎn)商品的方法并且更有效地滿足消費(fèi)者愿望。[13]另外，競(jìng)爭(zhēng)還具有減少無(wú)知、擴(kuò)散知識(shí)、抑制錯(cuò)誤的功能。[14]實(shí)際上，“競(jìng)爭(zhēng)”已將市場(chǎng)主體（經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者）的利益追求精妙地濃縮于其中，并成為政府干預(yù)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的基本目標(biāo)，正所謂“寓競(jìng)爭(zhēng)于管制”。但經(jīng)濟(jì)的變幻使競(jìng)爭(zhēng)呈現(xiàn)出多元和多變的特點(diǎn)，這為反壟斷法的保護(hù)機(jī)制提出了難題。一方面，自由競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)值取向仍具有不可撼動(dòng)的地位，屬于基礎(chǔ)性和前提性的競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)；另一方面，公平競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)值取向已被人們認(rèn)同為極為重要的競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)，并成為完善自由競(jìng)爭(zhēng)的平衡器。除了自由和公平這兩大基本追求外，競(jìng)爭(zhēng)還被賦予安全、有序、健康、和諧等諸多價(jià)值取向，其中不乏具有各國(guó)本土特色以及帶有濃重政策意味的價(jià)值取向。因此，競(jìng)爭(zhēng)在不同的時(shí)段、不同的地域、不同的背景下往往不斷變化。
正如壟斷具有相對(duì)性，競(jìng)爭(zhēng)也具有兩面性，它們實(shí)際上都是雙刃劍。競(jìng)爭(zhēng)作為一個(gè)中性概念，兼具主觀性與客觀性、自覺(jué)性與盲目性、合法性與違法性、建設(shè)性與破壞性，而反壟斷法（競(jìng)爭(zhēng)法）的全部?jī)r(jià)值就在于弘揚(yáng)競(jìng)爭(zhēng)的積極功能而貶抑競(jìng)爭(zhēng)的消極作用。[15]我國(guó)現(xiàn)階段市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不成熟造成對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的“饑渴”，主導(dǎo)性的經(jīng)濟(jì)政策多以培育競(jìng)爭(zhēng)、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、保障競(jìng)爭(zhēng)為基調(diào)。而人們對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的認(rèn)識(shí)又是千差萬(wàn)別甚至迥然相異的，尤其重要的是，存在著對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的積極方面認(rèn)識(shí)不夠和對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的消極方面估計(jì)不足的雙重困境。筆者認(rèn)為，以目前的競(jìng)爭(zhēng)水平和認(rèn)識(shí)水平來(lái)對(duì)多元、多變的競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行準(zhǔn)確定位是不現(xiàn)實(shí)的。因此，為了使我國(guó)的反壟斷法在穩(wěn)定性與適應(yīng)性之間找到一個(gè)最佳平衡點(diǎn)，立法者可以確立一個(gè)“有容乃大”的競(jìng)爭(zhēng)概念，用抽象的“競(jìng)爭(zhēng)”涵蓋多元和多變的競(jìng)爭(zhēng)，并對(duì)其采取全面而靈活的保護(hù)。
3、保護(hù)利益：效率是前提，非效率是保障，二者之間宜平衡
經(jīng)濟(jì)利益既是推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)的原動(dòng)力，也是一切競(jìng)爭(zhēng)的出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿。[16]反壟斷法的產(chǎn)生正是肇始于對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的維護(hù)，并由保護(hù)經(jīng)濟(jì)利益拓展到對(duì)非經(jīng)濟(jì)利益的保護(hù)。隨著廣泛的政府干預(yù)對(duì)市場(chǎng)缺陷的彌補(bǔ)漸次展開(kāi)，這種深刻的復(fù)合型保護(hù)已經(jīng)成為反壟斷法的鮮明特色之一。回首當(dāng)初謝爾曼法的立法過(guò)程，它總是與一個(gè)兩難悖論相關(guān)：一方面，它為了保護(hù)消費(fèi)者而禁止貿(mào)易限制和壟斷，為了競(jìng)爭(zhēng)所能帶來(lái)的效率而試圖維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)；另一方面，它又企圖去保護(hù)小的企業(yè)，試圖創(chuàng)造一個(gè)公平的比賽環(huán)境，即使這意味著不得不犧牲某些程度的效率。[17]消費(fèi)者集團(tuán)與受到侵害的企業(yè)傾向于支持反托拉斯政策，而許多企業(yè)則宣稱這些政策影響了經(jīng)濟(jì)效率，政府在反托拉斯方面的努力也隨著注重競(jìng)爭(zhēng)與注重反托拉斯限制的效率成本的變化而時(shí)起時(shí)落。[18]時(shí)至今日，這一“兩難悖論”仍在很大程度上牽引著反壟斷法的脈搏，保護(hù)利益的價(jià)值取向始終在效率與非效率兩個(gè)極點(diǎn)間滑動(dòng)，隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)政策的變遷而不斷調(diào)整。
如本文第一部分中所言，筆者認(rèn)同把保護(hù)社會(huì)公共利益和消費(fèi)者利益作為立法目的，即追求市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)最優(yōu)化和消費(fèi)者利益最大化。這二者可以分別被納入效率與非效率的范疇，但將它們截然區(qū)分為效率與非效率則是不切實(shí)際的，因?yàn)樾屎头切试趦r(jià)值理念層面的融合已使二者的界限變得非常模糊了。“反托拉斯法早于消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)甚久以前即已建立，因此我們應(yīng)該無(wú)法說(shuō)消費(fèi)者保護(hù)運(yùn)動(dòng)是反托拉斯政策的指導(dǎo)理念。”[19]其實(shí)，消費(fèi)者利益和其他非效率利益都是在效率利益之后出現(xiàn)并不斷被重視的。由此可見(jiàn)，效率原則先于非效率原則產(chǎn)生，并且深刻影響著非效率原則的發(fā)展。從長(zhǎng)遠(yuǎn)和根本的角度考慮，非效率原則對(duì)效率原則具有重要的反作用——保障效率的持久性和穩(wěn)定性。但不可否認(rèn)，效率原則比非效率原則更具有先導(dǎo)性，反壟斷法“應(yīng)以經(jīng)濟(jì)效率作為其主要追求目標(biāo)，如果其效率之有無(wú)并不明顯時(shí)，始考量其他次要目標(biāo)：如保護(hù)中小企業(yè)、財(cái)富分配、消費(fèi)者利益。”[20]因此，筆者認(rèn)為，我國(guó)反壟斷法在“保護(hù)利益”的價(jià)值取向上宜堅(jiān)持效率是前提、非效率是保障的原則，并在二者的相互契合中謀求一種動(dòng)態(tài)的平衡。
三、價(jià)值取向賴以存在的制度基礎(chǔ)
價(jià)值取向作為一種主觀性的偏好，它的產(chǎn)生源于制度基礎(chǔ)。我國(guó)繼受反壟斷法的過(guò)程，實(shí)際上就是在本土的制度基礎(chǔ)上對(duì)舶來(lái)的反壟斷規(guī)則進(jìn)行比照、改造和融合的過(guò)程。既然價(jià)值取向的形成、發(fā)展和變化主要受制于制度基礎(chǔ)，那么對(duì)制度基礎(chǔ)的考察就具有更深刻的“求知”意味。何況“在市場(chǎng)規(guī)則的選擇中，必然有著某些非目的論的因素。”[21]反壟斷法的制定、執(zhí)行、修改、解釋以及其他應(yīng)急性的變動(dòng)，并非都出于原有的立法目的或價(jià)值取向，而是實(shí)踐基礎(chǔ)上的“非目的性”經(jīng)驗(yàn)設(shè)計(jì)。這種經(jīng)驗(yàn)設(shè)計(jì)也是對(duì)制度基礎(chǔ)的適應(yīng)，并有可能在程序的促動(dòng)下提升為價(jià)值取向或立法目的。因此，探討價(jià)值取向賴以存在的制度基礎(chǔ)，對(duì)我國(guó)反壟斷法的確立、完善和發(fā)展都是至關(guān)重要的。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)，競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的最基本特征之一。反壟斷法旨在限制反競(jìng)爭(zhēng)的行為，它的所有價(jià)值都維系于“競(jìng)爭(zhēng)”二字。我國(guó)引進(jìn)反壟斷法正是為了滿足當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的迫切需要，用法律構(gòu)筑競(jìng)爭(zhēng)制度、競(jìng)爭(zhēng)系統(tǒng)和競(jìng)爭(zhēng)秩序。而“競(jìng)爭(zhēng)實(shí)際上是多維的，至少包括經(jīng)濟(jì)、法律和政治這三方面的內(nèi)容。”[22]反壟斷法的制度基礎(chǔ)也主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)制度、法律制度和政治制度中。因此，我國(guó)要構(gòu)筑完善和系統(tǒng)的反壟斷法立法目的，就應(yīng)深入探討反壟斷法價(jià)值取向背后的三大制度基礎(chǔ)，明晰它們各自的主導(dǎo)方向。
（1）經(jīng)濟(jì)制度的核心應(yīng)是深化以自治為基礎(chǔ)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。1993年“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”入憲，這是我國(guó)制定反壟斷法的首要憲法基礎(chǔ)，也為反壟斷法的立法目的劃定了最底線的價(jià)值取向。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)作為權(quán)力經(jīng)濟(jì)和壟斷經(jīng)濟(jì)，難于將現(xiàn)代意義的反壟斷法融于其中；而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為權(quán)利經(jīng)濟(jì)和競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)，則為反壟斷法的誕生和運(yùn)作提供了基本前提。與西方“自治→管制”的制度路徑相反，我國(guó)實(shí)際上是沿著“管制→自治”的軌跡迅速前行的，并且呈現(xiàn)出管制與自治之間相互結(jié)合、滲透和促動(dòng)的趨勢(shì)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的反壟斷管制實(shí)際上是自治的工具，“管制的目的只是為了讓私法自治有更大的發(fā)揮空間。”[23]因此，我國(guó)的反壟斷法首先應(yīng)維護(hù)以自治為基礎(chǔ)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而不應(yīng)使私法自治扭曲變形為高度管制的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。國(guó)家權(quán)力對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)只能限制在不侵害社會(huì)自治權(quán)的范圍之內(nèi)，對(duì)逾越這一范圍的反壟斷規(guī)制（無(wú)權(quán)干預(yù)和濫用權(quán)力）應(yīng)加以限制，從而實(shí)現(xiàn)自治與管制的均衡。
（2）法律制度的關(guān)鍵應(yīng)是依法規(guī)制壟斷。1999年“依法治國(guó)”入憲，這是我國(guó)制定反壟斷法的另一憲法基礎(chǔ)，也為依法規(guī)制壟斷奠定了法治基礎(chǔ)。法治理念下的約束權(quán)力旨在保障權(quán)利，反壟斷法在依法授予反壟斷權(quán)力的同時(shí)也限制了反壟斷的權(quán)力，通過(guò)合法限度的干預(yù)來(lái)深化以自治為基礎(chǔ)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。反壟斷管制的原則正是在于用法律來(lái)確立保護(hù)“公平競(jìng)爭(zhēng)”的市場(chǎng)行為規(guī)則，同時(shí)明確人為壟斷的反社會(huì)性質(zhì)并宣布其非法，從而將非法壟斷置于政府機(jī)構(gòu)的(直接)控制之下，由此來(lái)間接地控制壟斷價(jià)格。[24]我國(guó)的反壟斷法應(yīng)以依法規(guī)制壟斷為基準(zhǔn)，堅(jiān)持由立法機(jī)關(guān)制定的法律來(lái)劃定壟斷的合法與非法的邊界，排斥一切法外“豁免”、“除外”等脫法的壟斷。而且，包括行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的任何法律主體都必須平等地接受反壟斷法的調(diào)整，不允許任何法外特權(quán)的存在。另外，市場(chǎng)的分散化意味著不同范圍的壟斷割據(jù)，意味著許多種相互沖突、矛盾和重疊的制度框架的存在和起作用。[25]因此，在WTO的框架下，統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)（而不是諸侯經(jīng)濟(jì)）要求統(tǒng)一的反壟斷法律體系，決不允許任何法律主體（尤其是特定部門(mén)、地區(qū)或行業(yè)等）對(duì)反壟斷法進(jìn)行分割（即規(guī)則的壟斷）。依法規(guī)制壟斷要求反壟斷法樹(shù)立極大的權(quán)威性和至上的效力，公正地調(diào)整各種社會(huì)利益關(guān)系，平等地保護(hù)和促進(jìn)一切正當(dāng)利益的充分實(shí)現(xiàn)，在壟斷與競(jìng)爭(zhēng)之間形成必要的法律限度。
（3）政治制度的重心應(yīng)是全面規(guī)范行政行為。在美國(guó)，政治過(guò)程主要體現(xiàn)在司法體系中；在中國(guó)，政治過(guò)程主要體現(xiàn)在行政系統(tǒng)中。[26]我國(guó)的反壟斷既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是一個(gè)政治問(wèn)題，其政治性集中表現(xiàn)在如何有效地規(guī)范行政行為。我國(guó)正在進(jìn)行深刻的政治體制改革，具有聯(lián)動(dòng)效應(yīng)的政治文明建設(shè)極大地推動(dòng)著行政改革，這勢(shì)必對(duì)反壟斷法律制度的確立和運(yùn)行產(chǎn)生重要影響。“在大多數(shù)美國(guó)人的心目中，壟斷不是件好事，它具有收入不平等和政治力量的非民主傾向的色彩。”[27]而在我國(guó)民眾的心目中，壟斷的本身和背后常常浮現(xiàn)著行政的影子，既有的行政體制、行政機(jī)關(guān)、行政行為對(duì)反壟斷法的制定和執(zhí)行等一系列環(huán)節(jié)都具有非常重要的作用。龐大的行政主體不僅可以通過(guò)“作為”來(lái)促成或維持自身壟斷，而且可以通過(guò)“不作為”來(lái)助長(zhǎng)或放任他人壟斷。因此，我國(guó)的反壟斷法必須全面規(guī)范行政行為（包括具體行政行為和抽象行政行為），不斷提高行政機(jī)關(guān)在規(guī)制壟斷中的法治和善治程度，“保證政府的權(quán)力行使受到控制，以便政府的權(quán)力行使不致摧毀政府權(quán)力有意促進(jìn)的價(jià)值。”[28]政府身兼競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的制定者（準(zhǔn)立法權(quán)）、解釋者、執(zhí)行者、裁判者（準(zhǔn)司法權(quán)）等多重角色，應(yīng)身體力行地維護(hù)反壟斷法這一“公共物品”的競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值，防止國(guó)家主義在政治和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中最常表現(xiàn)出的“行政權(quán)的無(wú)序性和隨意性”[29]，堅(jiān)決制止行政主體通過(guò)行政壟斷謀取“私利”（如部門(mén)利益、地方利益、行業(yè)利益等）。
總之，我國(guó)的反壟斷法能否名副其實(shí)以及能否成為“活法”，關(guān)鍵要看整體的制度配套和銜接狀況。“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成功取決于一系列花長(zhǎng)期才能建立的制度，而不僅僅是抽象的市場(chǎng)概念。而且，如果要經(jīng)濟(jì)走向繁榮，所有這些制度都必須運(yùn)行得相當(dāng)好才行。”[30]競(jìng)爭(zhēng)制度作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心和基礎(chǔ)，正是由一系列關(guān)聯(lián)的制度來(lái)保障的。經(jīng)濟(jì)制度、法律制度、政治制度三者相互貫通和影響，從基礎(chǔ)上決定著競(jìng)爭(zhēng)的定位和效果。反壟斷法的價(jià)值取向從形式上和實(shí)質(zhì)上真切地再現(xiàn)著上述三大制度共洽的內(nèi)涵，這也是立法目的最基本的起點(diǎn)和歸宿。
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