[ 牛振宇 ]——(2000-5-24) / 已閱16138次
注銷房產證案件若干法律問題研究
牛振宇
【案情】
1994年，因房屋開發，洛陽市三自實業公司(以下稱三自公司)與洛陽市藥材供應站新特藥公司(以下稱新特藥公司)達成房屋拆遷補償協議，后三自公司對新特藥公司提供的“洛市房管字(1994)第09856號房屋所有權證”的效力產生異議，要求洛陽市房管局(以下稱市房管局)確認。1998年6月25日，洛陽市人民政府(以下稱市政府)針對市房管局“洛市房(1997)85號關于撤銷市發證辦洛房字(1994)第09856號房屋所有權證”的請示，作出了“撤銷房屋所有權證通知書(第1號)”。新特藥公司不服，以市政府實施的撤證行為沒有法律根據超越職權；其所作撤證通知書未適用法律、法規，沒有法律依據，且被告在給原告下發撤證通知書之前未告知該公司陳述、申辯等權利，違反行政處罰程序為由，向洛陽市老城區法院提起行政訴訟。被告辯稱：原告新特藥公司所持有的洛房字(1994)第09856號房屋所有權證系錯發，政府發現該房權證錯發后下通知將其撤銷并無不當。案件受理后，三自公司被追加為第三人。
【審判】
洛陽市老城區法院經審理認為：被告市政府以通知書的形式作出撤銷房屋所有權證的行政行為不符合法律規定，該通知既沒有適用相應的法律法規，又沒有告知房屋所有權人的權利，違反法定程序。據此判令撤銷被告作出的撤銷房屋所有權證通知書。
宣判后，市政府不服提起上訴。洛陽市中級法院審理后認為：新特藥公司在洛陽市老城區北大街原201—203號院內自建的五間庫房，沒有土地使用證和建筑許可證，系違章建筑，且該庫房己于1994年2月被拆除。原市發證辦在對該庫房之合法性未進行審查的情況下，于1995年11月以新特藥公司提交的與該五間庫房沒有關系的其購買市房管局的十二間公房的產權證明為主要依據，對此庫房進行確權發證，不符合國家和地方關于房產確權登記的有關規定。被告洛陽市政府在接到市房管部門關于撤銷該房權證的請求后，經調查認為該房權證確系錯發，遂下通知將其撤銷是政府的一種職權行為，不違背行政合法性原則；該行為不是行政處罰，不應受行政處罰法規定的程序制約。新特藥公司的訴訟請求缺乏事實和法律根據。判令撤銷老城區人民法院的判決，并駁回了新特藥公司的訴訟請求。
【評析】
本案是一宗經濟糾紛與行政糾紛緊密相關的案件，審理過程中，爭議焦點主要涉及以下三個法律問題。
一、行政行為于法無據是否必然違法
本案原告起訴的理由之一，就是市政府在作出撤銷房權證的通知時，沒有適用相應的法律法規，屬行政行為于法無據，而一審法院也據此作出了撤銷市政府具體行政行為的判決。這里就涉及到一個基本的法律問題，即具體行政行為于法無據是否必然違法?
行政機關依法行政是法治的基本要求，但只有在法治健全的社會，立法節奏與社會生活各領域的發展相吻合，才能真正作到有法可依，行政管理才能保證有序進行。換言之，每個具體行政行為都明確地于法有據，只有法治社會理想狀態下才能實現。而現階段，即便是今天法治較為發達的國家，其立法也不可能完全觸及社會生活的每個角落，許多領域難免存在立法空白。行政管理活動涉及社會生活的多個方面，我國的立法現狀決定了目前一些具體行政行為尚缺乏明確具體的法律法規等規范性文件來調整，因此絕不能把有無法律依據作為評判行政行為超越職權與否的絕對標準，特別是當行政機關所實施的行為是為了維護正常的社會行政管理秩序，為了維護公民、法人或者其他組織合法權益的時候，我們應從法律基本原則和辦案的社會效果出發，而不能僅僅因為行政機關所為的具體行政行為沒有適用法律規范而判決將其撤銷。正如一位學者所言：“對目前尚無法律規范調整或規制的行政行為，人民法院不僅可以而且應當進行審查。當然，在對這類行政行為進行審查的時候，應當考慮到我國行政法制不完備，尚有諸多領域無法可依的情況，既注意保護相對人的合法權益，又注意行政管理的大局，全面地、歷史地評價具體行政行為的合法性1。”另外，依法行政的本質，是任何行政主體都不能為自己設定行政職權，也不能無法律根據地為相對人創設權利或義務。因此，現行的行政訴訟法規定行政行為如果適用法律錯誤，或超越、濫用職權，可將其撤銷，并沒有把未適用法律法規也作為人民法院可以撤銷行政行為的情形之一。
當然，從嚴格意義上講，本案中市政府的具體行政行為并不屬于法無據，僅僅是未寫明所適用的法律規范。因為由建設部發布于1998年1月1日起實行的《城市房屋權屬登記管理辦法》(以下稱《辦法》)明確規定：房屋權屬登記應當遵循房屋的所有權和該房屋占用范圍內的土地使用權權利主體一致的原則(第6條)；屬于違章建筑的登記機關應當作出不予登記的決定(第23條)。從本案二審認定的事實和證據看，新特藥公司在老城區北大街原201—203號院內自建的五間房屋，沒有土地使用證和建筑許可證，應屬違章建筑，而且該庫房己于1994年2月被拆除。原市發證辦在對該庫房之合法性未進行審查的情況下，于1995年11月以新特藥公司提交的與該五間庫房沒有任何關系的其購買市房管局的十二間公房的產權證明為主要依據，對此五間庫進行確權，并代表市政府給新特藥公司頒發了洛房字(1994)第09856號房權證，顯然錯誤。市政府在發現新特藥公司所持的房產證確屬錯發后予以糾正，理所應當，這也是行政執法中實事求是、有錯必糾原則的本質要求。另外，《辦法》第25條指出，申報不實或因登記機關的工作人員工作失誤造成房屋權屬登記不實的，登記機關有權注銷房屋權屬證書。可見，市政府在作出撤銷房權證的通知時盡管未明確所援引的法律，其仍然于法有據，應當予以支持。
二、撤證行為是否屬行政處罰
《行政處罰法》第3條和第31條分別規定：“沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效”；“行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利。”本案中，市政府在應市房管局的請求作出撤銷房權證的決定前，并未告知當事人新特藥公司任何權利，也未聽取其陳述、申辯。而撤證行為又是《辦法》明確規定的以非法手段獲得房權證的法律責任之一2。據此，新特藥公司提出市政府的不作為系未履行法定告知義務，它剝奪了其陳述、申辯的機會，屬行政處罰程序違法，應予撤銷。筆者認為，市政府在撤銷房權證前未將相關事項告知新特藥公司，確屬工作方法不當，但不能由此將之認定為程序違法而撤銷。
所謂行政處罰指的是行政機關或者其他行政主體依法對違反行政法律規范尚未構成犯罪的行政管理相對人實施的一種制裁3。它具有如下特征：第一，行政處罰是行政主體實施適用的；第二，行政處罰是適用于行政管理相對人的；第三，行政處罰針對的是行政管理相對人違反行政法律規范的行為；第四，行政處罰以懲戒違法行為為目的。那么，行政處罰的懲罰性質如何體現呢?目前主要有兩種觀點。一種認為行政處罰“使被處罰人承受不利的法律后果，就是要對其權利和利益作出限制和剝奪，或科處懲罰性義務4。”另一種認為，行政處罰有兩種基本形式：一是相對性懲罰，一是絕對性懲罰。所謂相對性懲罰，是指行政處罰未使違法者承擔新的義務，而是促使其在能夠履行義務時，繼續履行應履行的義務，不再重新違法，或者以其他方式達到與履行義務相同的狀態。所謂絕對性處罰，是指行政處罰主管機構對違法者科以額外義務，使其承擔原法律關系以外的義務5。這兩種不同的認識，焦點在于何者為“罰”。如果違法者的“違法”是應作為而不作為，責令其作為即履行原來應予履行的義務，是否為“罰”?如果違法者的“違法”是違反了禁止性規范，作了不應該作的事，責令其恢復到未違法的狀態，是否為“罰”?筆者同意第一種認識的觀點：“行政處罰的直接目的并不是促使行政法上義務的實現，而是要造成違法者精神、自由和經濟利益受到限制或損害的后果，懲罰違法者的違法。”如果只是使違法者糾正了違法行為，達到與守法者守法所達到的狀態，是不能稱之為“處罰”的，它僅是違法者承擔違法后果的一種行政法律責任。行政處罰也是一種行政法律責任，但那是另一種行政法律責任。行政處罰既不能涵蓋所有行政法律責任，也不能代替其它行政法律責任。所以那種相對性處罰是不成立的。“相對性懲罰，并未使違法者承擔新的義務，而僅僅使其履行原應履行的義務，或以其他方式達到與履行義務相同的狀態。這是其他行政法律責任，而不是行政處罰責任6。”由此可見，僅僅因為注銷房屋權屬證書是行政違法的法律責任而將之當然認定為行政處罰并不成立。這一點從《辦法》第4章“法律責任”第39條的表述中就可得到印證。“當事人對行政處罰決定不服的，可以依照《行政復議條例》、《中華人民共和國行政訴訟法》的有關規定，申請行政復議或者向人民法院起訴。逾期不申請復議或者不向人民法院起訴，又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機關申請人民法院強制執行。”很顯然，注銷房屋權屬證書是不需要申請法院強制執行的。
在案件審理時也有人提出，雖然《行政處罰法》所列舉的行政處罰種類中沒有注銷權屬證書一項，但卻規定有吊銷許可證。那么，兩者有什么不同嗎?這就需要區分行政許可與行政確認的關系。行政許可指的是行政機關根據相對人的申請，依法準許相對人從事某種活動的行政行為，通常是通過授予許可證書、執照等形式表現7。而行政確認是行政機關對相對人的法律地位或權利、義務關系的確定、認可和證明8。通過比較可以發現，兩種行為的對象與法律效果都不同。行政許可是準許被許可人今后可以為某種(對一般人禁止的)行為，其法律效果具有后及性；而行政確認是對既有的身份、能力、事實的確定和認可，其法律效果具有前溯性。所以，吊銷許可證屬于對行政許可的撤銷，而注銷房屋權屬證書則是對行政確認的撤銷，兩者有著本質的不同，不能將其混為一談。
本案中，市政府下通知撤銷新特藥公司所持的房權證，并不是由于該公司在申領過程中弄虛作假而對其作出的一種制裁，而是針對市發證辦頒發給該公司的房權證系錯發這一事實采取的一項糾正措施。換言之，它只是使新特藥公司承擔了與守法者同樣的法律后果，并未造成其經濟利益的直接損害。顯然不能把這種糾錯行為理解為行政處罰。至于行政機關在行政執法中實施糾錯行為應遵循何種程序，采取何種方式，現行法律法規尚未作出明確規定，因此也就不能以行政處罰法為依據而將市政府的撤證行為認定為程序違法而歸于無效。
三、第三人資格是否合格
本案的起因是三自公司對新特藥公司所持的房權證有異議而要求市房管局確認。由于市政府撤證行為的效力直接關系到三自公司應否承擔拆遷補償義務，所以一、二審法院均將其列為了第三人。但筆者認為，三自公司應作為本案的證人而非第三人參訴。
《行政訴訟法》第27條規定：“同提起訴訟的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由法院通知參加訴訟。”可見如何把握同被訴具體行政行為有利害關系，是確定第三人資格的核心問題，而要準確把握這個條件，必須緊扣設立第三人制度的根本目的，反思設立第三人制度的基本原因，否則將難于把握第三人的資格，也就難于正確確定第三人的范圍。
第三人制度的實質，是讓與案件有利害關系的公民或組織參加到業已開始的訴訟中來，之所以要這樣做，原因在于其如果不參訴，權益一旦受到損害將無法得到補救，因為該利害關系人沒有參訴，不是本案當事人，因而無權上訴，更難于啟動審判監督程序；即便是可以通過新的訴訟程序使該判決無效，由此卻會產生兩個相互矛盾的判決并存的情況，就法治統一性和判決的排他性原則來看，這顯然是不允許的。因此，在訴訟中，與案件有利害關系的公民、組織不僅應作為第三人參訴，而且第三人還可以獨立主張自己的權利，反駁于己不利的陳述和證據。如果裁判對其不利，他還有權上訴。這就要求第三人與被訴具體行政行為的利害關系為法律上的權利義務關系，而非事實上的利害關系。
那么，法律上的利害關系與事實上的利害關系有何不同呢?首先，法律上利害關系人必然或必須承擔與己不利的法律后果，而事實上利害關系人則不是特定法律后果的承擔者；其次，法律上的利害關系發生變化時，在正常的法治狀態下，必然使利害關系人的法律權利義務發生得失增減變化，而事實上的利害關系發生變化時，則不會使利害關系人的法律權利義務發生直接變化；再次，法律上的利害關系人要受被訴具體行政行為或該案裁判的約束，而事實上利害關系人則不受被訴具體行政行為或該案裁判的直接或間接約束。換言之，第三人受被訴具體行政行為或該案裁判的約束不可避免9。
就本案而言，市政府撤證行為的效力如何，并未給三自公司直接增加義務或使之權利喪失。也就是說判決結果之所以會影響三自公司，原因在于它與新特藥公司之間存在合同法律關系。所以，無論人民法院如何判決，都不會在法律上直接導致三自公司權利義務的改變。同樣的，它也就無權對判決提起上訴。而一、二審法院之所以要求三自公司參訴，主要也在于查明新特藥公司取得房權證的時間和房屋拆遷時間，而這在三自公司以證人參訴時，完全可以作到。所以三自公司應否作為第三人參訴雖然對案件裁判無實質影響，但將之作為第三人顯然與行政訴訟法的立法本義不相符，這不能不說是本案審理過程中的不足之處。
(作者單位：河南省洛陽市中級人民法院)
注：
1江必新著《行政訴訟法》，北京師范學院出版社1990年版，第71頁。
2《辦法》第35條規定：以虛報、瞞報房屋權屬情況等非法手段獲得房屋權屬證書的，由登記機關注銷其房屋權屬證書、沒收其非法所得，并可對當事人處以1000元以上10000元以下罰款。
3應松年、張春生、肖峋主編《行政處罰法全書》，中國社會出版社1996年版，第17頁。
4楊解君著《秩序.權力與法律控制》，四川大學出版社1995年版，第47頁。
5汪永清主編《行政處罰運作原理》，中國政法大學出版社1994年版，第21—22頁。
6楊解君著《秩序.權力與法律控制》，四川大學出版社1995年出版，第49頁。
7應松年、朱維究主編《行政法與行政訴訟法教程》，中國政法大學出版社1989年版，第183頁。
8應松年、朱維究主編《行政法與行政訴訟法教程》，中國政法大學出版社1989年版，第185頁。
9江必新著《行政訴訟法》，北京師范學院出版社1990年版，第135頁。
