[ 翟峰 ]——(2023-3-31) / 已閱4066次
以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指導(dǎo)地方環(huán)保立法
¬ ——對全國人大常委會執(zhí)法檢查組就地方污染防治立法的重要強調(diào)之探
•翟 峰
摘 要：早在2019年4月，全國人大常委會執(zhí)法檢查組在檢查四川水污染防治法實施情況時特別作出的“要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和黨中央決策部署”“要因地制宜加強地方立法，對污染防治作出更加精準(zhǔn)細化、更有針對性和可操作性的規(guī)定”等重要強調(diào)，對全國各地設(shè)區(qū)市結(jié)合本地實情完善地方環(huán)保法規(guī)制度和健全本地環(huán)保法規(guī)，應(yīng)該是有著重要的指導(dǎo)意義的！
關(guān)鍵詞：地方環(huán)保立法 指導(dǎo)意義 探析
筆者早在《人大研究》雜志2019年第4期發(fā)表的《立法法修訂后設(shè)區(qū)的市“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”立法綜述》一文中曾這樣寫道：“認真總結(jié)立法法修訂后設(shè)區(qū)的市在‘城鄉(xiāng)建設(shè)與管理’方面的立法之成效，對于深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于‘以人民為中心’的立法理念，始終堅持把惠民作為其價值取向，無疑具有積極意義”。同理，認真總結(jié)立法法修訂后設(shè)區(qū)的市在“環(huán)境保護”方面的立法之成效，對于深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于“以人民為中心”的立法理念，始終堅持把惠民作為其價值取向，同樣是“無疑具有積極意義”的。
而筆者的上述認知，即是在學(xué)習(xí)體會2019年4月8日至11日時任中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書率全國人大常委會執(zhí)法檢查組在檢查四川水污染防治法實施情況時特別作出的“要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和黨中央決策部署”“要因地制宜加強地方立法，對污染防治作出更加精準(zhǔn)細化、更有針對性和可操作性的規(guī)定”等重要強調(diào)之后，而切實感悟到的。筆者不僅有此感悟，而且認為，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指導(dǎo)地方立法，理應(yīng)成為當(dāng)前和今后全國各地設(shè)區(qū)市結(jié)合本地實情完善地方環(huán)保法規(guī)制度和健全本地環(huán)保法規(guī)時即須遵循的重要準(zhǔn)則！
我們知道，在我國“四個全面”的戰(zhàn)略布局中，全面依法治國是實現(xiàn)全面建成小康社會的基本方式和可靠保障。而隨著2015年3月修訂的立法法施行以來，不僅大規(guī)模地擴大了我國設(shè)區(qū)市所享有的地方環(huán)境立法的主體范圍，而且亦為我國的全面依法治國，開辟了一條地方立法善治的通途。
而尤為值得一提的是，2015年3月修訂的立法法，對設(shè)區(qū)市賦予的可對“環(huán)境保護”事項制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的這項法定權(quán)利，應(yīng)該說是當(dāng)時一直到2023年3月立法法的再次修正的這些年來，乃至今后的多年，全國各地設(shè)區(qū)市全面貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和中共中央決策部署的重要體現(xiàn)之一。
由此可見，2015年3月修訂的立法法，對設(shè)區(qū)市制定環(huán)境保護地方性法規(guī)這項權(quán)利的賦予，既是落實中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會精神的重大舉措，又是我國環(huán)境保護地方立法向“良法善治”方向邁出的堅實而又富有成效的一步。
由于地方環(huán)保立法的“良法善治”而決定了地方環(huán)保法治的效益導(dǎo)向，所以其不僅與我國各地環(huán)保依法治理的基本目標(biāo)和任務(wù)趨相一致，而與我國環(huán)保的基本制度亦趨相一致。然而，由于我國各地的環(huán)境條件、經(jīng)濟發(fā)展程度、民眾訴求等存在很大差異，故而其環(huán)保具體制度暨操作規(guī)則亦可能存在一定差異。例如，河流上游地區(qū)的設(shè)區(qū)市在環(huán)保立法中一般采用較嚴(yán)格的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，而大氣擴散條件差的設(shè)區(qū)市即在立法中多限制其高污染行業(yè)發(fā)展。故此，新立法法施行以來，設(shè)區(qū)市一般皆是根據(jù)各自的生態(tài)資源條件、環(huán)境保護狀況、經(jīng)濟發(fā)展情況和社會基本形勢等，因地制宜地在制定其地方環(huán)保法規(guī)。
在2015年3月修訂的立法法公布實施前，當(dāng)時僅限于省級人大和少數(shù)規(guī)模較大的城市享有地方立法權(quán)。然而，當(dāng)時其已出臺的環(huán)保地方性法規(guī)，仍然在環(huán)保工作中發(fā)揮了較為重要之作用。如《深圳經(jīng)濟特區(qū)環(huán)境保護條例》在違法處罰額度等方面的規(guī)定，就極大地促進了深圳環(huán)保工作的開展。而2015年3月修訂的立法法公布施行后，全國各地設(shè)區(qū)市的環(huán)保立法，不僅為全國性環(huán)保法律和省級環(huán)保法規(guī)的制定與完善提供了可供參考之經(jīng)驗，而且亦為其在此后多年完善新環(huán)保法中的部分法律制度提供了可供參考之借鑒——
如新環(huán)保法第26條明確，國家實行環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度。對于地方設(shè)區(qū)市來說，環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的設(shè)定是其在地方環(huán)保立法中落實這一制度的關(guān)鍵。此前，雖然一些地方也制定了相應(yīng)的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，但實際上既是其地方政府自行制定，又尚未形成強制性地地方法規(guī)性規(guī)定，因而對其地方環(huán)境質(zhì)量的改善并未起到較大的的促進作用。
故此，新環(huán)保法實施后，全國各地設(shè)區(qū)市以地方立法形式明確其地方環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)須以國家環(huán)保法律為準(zhǔn)以確保其環(huán)保目標(biāo)和執(zhí)行力的剛性，從而既避免了地方環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)在地方政府框架內(nèi)空轉(zhuǎn)的現(xiàn)象發(fā)生，又確保了新環(huán)保法在本地的順利施行。
又如，新環(huán)保法第6條規(guī)定，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)。但如何負責(zé)法律規(guī)定并不具體，這很可能導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量地方政府責(zé)任制的落空。故此，新環(huán)保法實施后，全國各地設(shè)區(qū)市以地方立法形式明確規(guī)定本地政府對環(huán)境質(zhì)量負責(zé)的方式、程序和后果，既使環(huán)境質(zhì)量的地方政府責(zé)任制成為了具有明確操作標(biāo)準(zhǔn)和程序的制度，又助推了地方人大對其依法監(jiān)督的落實。
再如，隨著新《環(huán)境保護法》對環(huán)境宣傳教育、環(huán)境保護規(guī)劃、生態(tài)保護補償、環(huán)境信息公開、公眾參與等制度作的相關(guān)系列規(guī)定，從而既在總體上形成了較為完善的環(huán)保法律制度框架體系，又為全國各地設(shè)區(qū)市結(jié)合本地實際情況以地方立法形式制定其相應(yīng)詳盡的操作規(guī)則而提供了更為明確的導(dǎo)向性標(biāo)準(zhǔn)和具體實施空間。
而在新環(huán)保法中尚未體現(xiàn)的諸如環(huán)境征收、排污權(quán)交易等制度的法律立法空白，亦正好為全國各地設(shè)區(qū)市結(jié)合本地實際情況創(chuàng)設(shè)符合實情的地方環(huán)保法規(guī)制度留下了有一定針對性的創(chuàng)新余地。
再從新環(huán)保法規(guī)定的大環(huán)保范疇來看，由于其既包括了與大氣、水、土地等有關(guān)的污染防治、生態(tài)保護、自然資源保護等特定范疇，又包括了大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等具體范圍。故此，近幾年全國各地設(shè)區(qū)市的環(huán)保立法，無論是站在理論探索角度，還是站在具體踐行層面，皆既包括水污染防治、水資源管理、土地管理、濕地保護、污染物排放管理、飲用水源保護、大氣污染防治、固體廢棄物污染防治、噪聲防治、機動車排氣污染防治、城市餐飲業(yè)廚余垃圾處理、城鄉(xiāng)居民生活垃圾管理、垃圾分類無害化處理和國家機關(guān)節(jié)能節(jié)約等方面，又包括對生物與非生物資源的保育、保存與維護暨人文遺跡、古建筑群落等人文生態(tài)環(huán)保等方面。
再從新環(huán)保法規(guī)定的環(huán)保法律屬性來看，由于環(huán)保屬地方事務(wù)，故而地方各級政府即應(yīng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)。可見，因環(huán)保法之屬性屬地方事權(quán)而由設(shè)區(qū)市來制定環(huán)保地方法規(guī)，這不僅在邏輯上講得通，而且在制定改善地方環(huán)境質(zhì)量的地方環(huán)保法規(guī)的具體實踐上也是行得通的。故此，設(shè)區(qū)市的地方立法只要堅持“不抵觸、有特色、可執(zhí)行”的“三原則”，并做到“立足于解決地方環(huán)保實際問題”，就不僅不會出現(xiàn)環(huán)保立法上的質(zhì)量問題，而且其制定出著力于改善地方環(huán)境質(zhì)量的地方環(huán)保法規(guī)也并非是一句空話。
據(jù)此，從2015年3月新立法法賦予全國設(shè)區(qū)市享有地方立法權(quán)以來，不少設(shè)區(qū)市在按“不抵觸、有特色、可執(zhí)行”的“地方立法三原則”和根據(jù)本地突出環(huán)境問題暨本地經(jīng)濟社會發(fā)展的實際而制定本地環(huán)保法規(guī)方面，確實已經(jīng)取得了一定的階段性成果。
鑒此，近些年召開的第二十四次全國地方立法工作座談會，不僅對包括環(huán)保立法在內(nèi)的地方立法所取得的階段性成果予以了充分肯定，而且對地方環(huán)保立法寄予了“堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指導(dǎo)地方立法，旗幟鮮明講政治”“從黨和國家大局出發(fā)，結(jié)合地方實際加強‘加強生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域地方立法’等重點領(lǐng)域的地方立法”“推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法，健全發(fā)揮人大主導(dǎo)作用的地方立法工作機制”等期望。
故此，筆者認為：全國設(shè)區(qū)市要真正做到切實按第二十四次全國地方立法工作座談會對設(shè)區(qū)市地方立法“寄予的期望”去做，即須在結(jié)合本地實情創(chuàng)設(shè)地方環(huán)保法規(guī)制度和制定本地環(huán)保法規(guī)時，認真按全國人大常委會執(zhí)法檢查組在檢查四川水污染防治法實施情況時特別作出的“要因地制宜加強地方立法，對污染防治作出更加精準(zhǔn)細化、更有針對性和可操作性的規(guī)定”這一重要強調(diào)去落實。而只有這樣，才能做到——既能夠很好地回應(yīng)本地人大代表、政協(xié)委員和廣大人民群眾對美好生活的強烈呼聲，又能夠切實推動本地突出環(huán)境污染問題的整治，特別是推動以法治的方式規(guī)范和促進本地民生領(lǐng)域嚴(yán)重環(huán)境污染問題的解決。
作者翟峰曾長期從事地方人大工作，系四川省十至十二屆人大代表、廣元市四至六屆人大常委會委員、市四至五屆人大常委會城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境資源保護工作委員會主任，多年堅持人大制度理論、人大代表履職、民主法治建設(shè)、民主政治協(xié)商等方面的專題調(diào)查和研究，多次參與地方立法的調(diào)研和統(tǒng)稿工作，數(shù)十次參與相關(guān)方面的講座培訓(xùn)活動；曾獲人民日報理論征文獎、中國人大制度理論征文獎、民主黨派中央調(diào)研成果獎、中國人大新聞獎一等獎等獎項。
