[ 丁選旺 ]——(2005-7-9) / 已閱22554次
城市房屋行政強制拆遷與公證
池州市公證處 丁選旺 方賢淮
隨著城市市政建設和舊城區改造步伐的加快，城市房屋拆遷矛盾日益突出，成為最易引發社會問題的一個領域。如二00三年發生在北京天安門金水橋的安徽拆遷戶自焚事件及二00四年的湖南嘉禾拆遷事件就是其中的典型。胡錦濤總書記在《在省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話》中強調：“當前，要重點解決好在土地征用、城鎮拆遷、企業重組改制和破產過程中損害群眾利益的問題，堅決依法糾正各種損害群眾利益的行為。……要深入細致地做好思想政治工作，引導群眾以理性合法的形式表達利益要求、解決利益矛盾。要積極預防和妥善處置群體性事性，堅持依法辦事、按照政策辦事，既依法維護群眾正當權益，又依法維護社會安定團結。”目前規范城市房屋強制拆遷工作的最重要的行政法規是國務院二00一年六月十三日頒布的《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱“條例”)。該條例規定的城市房屋強制拆遷的方式有兩種，即行政強制拆遷和司法強制拆遷。由于行政強制拆遷有強大的行政權力支持，具有高效、快捷的特點，因而在城市房屋強制拆遷中被廣泛運用。城市房屋行政強制拆遷是指行政機關在被拆遷人不履行生效行政裁決中確定的搬遷義務時，依照法定的權限和程序，迫使被拆遷人履行裁決規定義務的行為。但我國迄今為止尚未制定相關的行政程序法、強制執行法等，對行政強制執行缺乏統一的程序規定,這是造成目前城市房屋強制拆遷糾紛矛盾尖銳化的根源。根據條例第十七條規定，實施強制拆遷前，拆遷人應當就被拆除房屋的有關事項，向公證機關辦理證據保全。該條款的規定，使公證在城市房屋強制拆遷中扮演了重要的角色，同時又使公證面臨著巨大的挑戰和風險。下面筆者擬就城市房屋行政強制拆遷的相關程序和公證在城市房屋行政強制拆遷中的價值體現及應注意的問題進行闡述：
一、城市房屋行政強制拆遷的相關程序
由于條例中就城市房屋行政強制拆遷相關程序缺乏相應的規定，全國各地在實施城市房屋行政強制拆遷中出現了一些不和諧的社會現象。如有些地方政府通常組織公安、城建、規劃、房產等部門，采用恐嚇、威脅等不正當方式，把居住人強行趕出屋外，然后將房屋強行推倒，有的甚至采用斷水、斷電、斷氣、開除公職或解聘等手段，來解決房屋拆遷問題。而按條例規定，只有在被拆遷人或者房屋承租人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的，而且該裁決已經生效，房屋所在地的市、縣人民政府已作出行政強制拆遷決定書的前提之下，才真正適用于城市房屋行政強制拆遷。建設部《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》(以下簡稱“規程”)的出臺，是對條例的補充和完善，對于維護當事人的合法權益，規范城市房屋行政強制拆遷程序將起到十分重要的作用。主要體現在：
首先，拆遷當事人向房屋拆遷管理部門申請裁決。按照條例和規程的規定，拆遷人與被拆遷人就搬遷期限、補償方式、補償標準以及搬遷過渡方式、過渡期限等原因達不成協議的，向房屋拆遷管理部門申請請求裁決，這也是申請裁決的前提。行政強制拆遷的依據是生效的裁決，所以適用行政強制手段拆遷的前提條件是拆遷當事人向房屋拆遷管理部門提出了裁決的申請，行政強制拆遷才可能發生。
其次，強制拆遷前必須先調解。當事人向房屋拆遷管理部門申請裁決的，應當遞交規程第五條和第六條規定的相關資料，并經房屋拆遷管理部門審查決定受理以后，進行調解。調解是房屋拆遷管理部門作出裁決前的必經程序，房屋拆遷管理部門在調解中必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據進行復核，對當事人提出的合理要求應當采納。房屋拆遷管理部門不得因當事人申辯而做出損害申辯人合法權益的裁決。拆遷當事人拒絕調解的，房屋拆遷管理部門應依法作出裁決。
再次，強制拆遷前召開兩次聽證會。其一是未達成拆遷補償安置協議戶數較多或比例較高的，房屋拆遷管理部門在受理裁決申請前，應當進行聽證。其二是房屋拆遷管理部門申請行政強制拆遷前，應當邀請有關管理部門、拆遷當事人代表以及具有社會公信力的代表等，對行政強制拆遷的依據、程序、補償安置標準的測算依據等內容，進行聽證。房屋拆遷管理部門申請行政強制拆遷，還必須經領導集體討論決定后，方可向政府提出行政強制拆遷申請。
另外，實施行政強制拆遷還必須具備以下的條件：未經裁決，不得實施行政強制拆遷；拆遷人未按裁決意見提供補償資金或者符合國家質量安全標準的安置用房、周轉用房的，不得實施強制拆遷；房屋拆遷管理部門實施強制拆遷，應當提前十五日通知被拆遷人，并認真做好宣傳解釋工作，動員被拆遷人自行搬遷；裁決應當自收到申請之日起三十日內做出。此外，強制拆遷時，應當組織街道辦事處(居委會)、被拆遷人單位代表到現場作為強制拆遷證明人，并由公證部門對被拆遷房屋及房屋內物品進行公證。但規程第二十條規定向政府申請行政強制拆遷時應提交被拆房屋證據保全公證書的規定，即在政府下達行政強制拆遷決定書前，被拆房屋的證據保全公證就辦好了，這種規定脫離了實際。沒有取得行政強制拆遷決定書前，在被拆遷人的強烈抵觸情緒之下，諸如房屋的測繪、屋內財物的清點等工作無法操作，實踐中，都是在取得行政強制拆遷決定書后，實施行政強制拆遷前完成該項公證工作的。
二、公證在城市房屋行政強制拆遷中的價值體現
按照條例的規定，公證介入城市房屋行政強制拆遷已成必然，實踐中，公證已充分融入城市房屋行政強制拆遷的全過程中，充分發揮著其特有的職能作用，尤其是被拆遷房屋的保全證據公證，為政府攻克拆遷難點提供法律保障，其職能是任何機構、組織所不能替代的。保全證據公證是公證機關在強制拆遷房屋活動中的一項重要工作，它通過現場勘察、現場監督、現場記錄等措施，保全有關證據，確保強制拆遷工作的順利進行，盡可能使強制拆遷行為合法化、規范化。
在行政強制拆遷中，政府機關往往把公證處當成政府所屬的一個職能部門，這種做法是錯誤的。誠然，公證處作為國家的法定證明機關，應支持政府工作，相互配合，搞好強制拆遷工作，有義務向群眾宣傳拆遷方面的法律、政策，運用法律知識協助做好被拆遷人及其家屬的思想工作，盡可能動員被拆遷人自拆，調和被拆遷人與政府之間的對立情緒，溝通、融洽百姓與政府之間的關系，化解矛盾，使拆遷當事人了解黨和政府對城市建設的重視，對人民群眾的關心及維護當事人合法權益的法律依據。提供全方位系列化的服務，依法保證城市房屋行政強制拆遷工作的順利進行，維護社會的穩定。但公證介入城市房屋行政強制拆遷的本質工作是如何搞好被拆遷房屋的保全證據公證，有著一整套嚴格的操作程序，應堅持其獨立性原則。由于房屋拆除后，房屋及房屋內的財產狀況都無法確定，如果引發爭議、訴訟等將無據可查。依據條例之規定，對被拆遷房屋的有關事項進行證據保全公證，在房屋被拆遷之前，依法采取測繪、拍照或攝像、登記造冊等保全措施，對即將被拆遷的房屋、附屬物、房屋內存財物及現場狀態進行全面、客觀的記錄，確保其真實性、證明力，行使其監督權，搞好保全公證工作，真正起到預防糾紛的作用。
在新形勢下，大力提倡構建社會主義和諧社會，而和諧社會的前提就是穩定，沒有社會穩定，構建社會主義和諧社會就無從談起。在城市房屋行政強制拆遷中，公證職能作用發揮得好壞，對能否保障行政強制拆遷工作的順利進行，促進社會的安定與團結，影響巨大。公證機關應始終把為拆遷工作提供公證服務作為為市場經濟服務的一項重要工作，與各部門密切配合，運用公證手段，規范強制拆遷行為，完善強制執行程序，確保強制拆遷行為的真實、合法，同時為日后糾紛的最終解決提供全面的、直觀的原始證據和可靠的法律依據。公證在拆遷中應充分發揮“服務、溝通、公正、監督”特有的職能作用，真正體現其保駕護航的作用，為構建和諧社會作貢獻。
三、辦理城市房屋行政強制拆遷公證應注意的問題
首先要對申請人的資格進行審查并收集相關的材料。應提交法定代表人的身份證明、身份證件，拆遷許可證、被拆遷房屋的權屬證明、裁決書、行政強制拆遷決定書，以及履行規程第二十一條規定程序(依據強制拆遷決定實施行政強制拆遷，房屋拆遷管理部門應當提前十五日通知被拆遷人，并認真做好宣傳解釋工作，動員被拆遷人自行搬遷)的證明材料。
實施強制拆遷前，應建議房屋拆遷管理部門確定現場指揮人員、攝像人員（條件許可，盡可能進行全程攝像）、測繪人員（要有測繪資格證書）、財產清點人員、房屋拆除的施工人員，做好對現場秩序的維護、交通疏導、人身救護等職責分工，擬定具體的拆遷預案。因為城市房屋行政強制拆遷的前提是被拆遷人的思想工作沒有做通，抵觸情緒很大，而在實施行政強制拆遷前做好這些準備工作，保證拆遷工作的順利進行至關重要。還應及時對上述參加行政強制拆遷人員的身份證件進行收集。
實施行政強制拆遷中，應認真履行公證員的職責，做到全面、客觀、公正。對測繪人員的測繪行為及結果進行監督，并要求測繪人員提供書面的測繪結論，同時指導攝像人員對房屋、附屬物及現狀進行全面拍攝，對房屋結構、門窗、廚房以及附屬設施等著重拍攝。清點被拆房屋內的財產時公證員不能脫離現場，要對清點過程及結果進行監督，公證員不應親自清點財產，應由專人操作，做好清點物品的登記工作（對小件物品可歸納包裝并掛簽標碼進行登記），同時要求攝像人員對清點過程及清點的物品進行全程攝像。清點結束后，由房屋拆遷管理部門負責將清點物品移交給被拆遷人，被拆遷人不接受或不在現場的，由拆遷人代為保管。拆遷人應通知當事人在一定期限內領取物品，逾期不領的，可辦理提存公證。
如果強制拆遷現場混亂，測繪、清點及攝像人員不能按上述程序操作，失去控制，公證員應及時將情況反饋給現場指揮人員或申請人，及時處理，否則，應拒絕公證。在行政強制拆遷過程中，要認真做好現場公證記錄，盡可能做得祥細，包括活動的時間、地點，強制執行的機關，被拆遷人是否到場，參加拆遷的相關部門，測繪、攝像及財產清點人員，被拆遷房屋的現場狀況，產權人，房屋測繪、財產清點和攝像情況以及其它應當記明的事項。記錄應由上述人員簽字，被拆遷人拒絕簽名的，應在記錄中記明。當然，在城市房屋行政強制拆遷過程中有可能涉及其它事項的公證，如通知、文件送達等相關公證，公證部門也應認真辦理。
另外，現實中很多地方的房屋拆遷管理部門，對城市違章建筑也采用了行政強制拆遷程序，筆者認為這種做法欠妥。違章建筑是指在城市規劃區內，未取得建設工程規劃許可證件或者違反建設工程規劃許可證的規定進行建設，嚴重影響城市規劃的建筑。雖然這些違章建筑建于城市國有土地之上，但對它的拆除不能適用條例的規定 ，條例第二條規定：“在城市規劃區內國有土地上實施房屋拆遷，并需要對被拆遷人補償、安置的，適用本條例”，其條件之一就是需要對被拆遷人補償、安置，而違章建筑系違法行為所至，是不予補償的。前文已述，申請裁決的前提是拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。在拆除違章建筑時，因不符合該規定，拆遷人或被拆遷人是無權申請裁決的，相關部門更不能歪曲理解條例之規定，亂用、濫用行政強制拆除權。《城市規劃法》及相關法律、法規沒有賦相關的行政機關對違章建筑的行政強制拆除權。對違章建筑應由相關行政機關作出處罰決定，并按《城市規劃法》第四十二條規定，由作出處罰決定的機關申請人民法院強制執行，即違章建筑強制拆除權由法院行使，只能適用司法強制執行程序，任何行政機關都無權強行拆除。如果對違章建筑采用行政強制拆遷，公證機關應拒絕辦理此類公證。
城市房屋拆遷是一項長期而艱巨的工作，在城市房屋行政強制拆遷中發揮好公證所特有的職能作用，對保證社會公眾利益和絕大多數人的合法權益，維護行政執法的嚴肅性、統一性，體現執政為民，維護政府形象，樹立政府權威，促進城市建設工作的正常進行，維護社會的穩定，構建和諧的社會影響甚大。
