[ 商平度 ]——(2005-7-11) / 已閱29463次
關于農村新增人口土地調整糾紛不屬于行政案件的幾點思考
[摘要] 對于農村新增人口土地承包調整糾紛，某些人民法院將此類糾紛案件作為行政案件審理，認為村委會是法律、法規授權的行政主體，新增人口要求分地，對村委會享有一種程序性訴權應予保護，筆者認為法院將此類糾紛納入行政案件予以受理并判決屬適用法律錯誤，不符合中央有關農村土地承包政策的要求。農村新增人口承包土地的權利，在土地發包時，應得到平等的土地分配，而在承包期內，則受到法律和政策上的限制。
關鍵詞：新增人口 行政案件 大穩定 小調整 村民自治
增人不增地 減人不減地
對于農村新增人口土地承包調整糾紛，某些人民法院以村委會作為被告，新增人口作為原告，將此類糾紛案件作為行政案件審理，并判決村委會對新增人口要求承包地的事項，限期履行召集村民大會研究的程序性職責；并對新增人口因沒有承包地由村委會承擔相應的行政賠償責任。判決認為，依據《土地管理法》第十條規定：“ 農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理”。村委會是法律、法規授權的行政主體，新增人口要求分地，對村委會享有一種程序性訴權應予保護，村委會應當提交村民大會研究。根據法院的有關行政訴訟案件的情況統計，此類案件在全省乃至全國都有一定的普遍性。筆者認為法院將此類糾紛納入行政案件予以受理并判決屬適用法律錯誤，不符合中央有關農村土地承包政策的要求。
一、農村新增人口土地承包權利的法律保護
《中華人民共和國農村土地承包法》和中央關于穩定完善農村土地承包關系的一系列政策，是解決農村土地承包糾紛的根本依據。〈農村土地承包法〉第三條規定， 國家實行農村土地承包經營制度。農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，可以采取招標、拍賣、公開協商等方式承包。第四條規定，國家依法保護農村土地承包關系的長期穩定。家庭承包方式作為基本的承包方式，家庭是相對于村集體享有承包主體資格的承包方。家庭中的個人是農村集體經濟組織成員，有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。這種權利不得剝奪和非法限制，但這種權利是通過所在戶來行使的。而且，這種權利在土地發包時和土地承包期內，在法律和政策上的規定是不同的，在發包時，村集體經濟組織成員都應納入平均分配的方案，發包到戶；而在承包期內，由于集體土地實行家庭聯產承包的法律制度，也是一項長期不變的政策，發包方不得調整承包地，不能將原來的承包地打亂重新發包。對于新增人口的問題，依據中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知，承包土地是“大穩定、小調整”，前提是穩定。“大穩定、小調整”是指根據實際需要，在個別農戶之間小范圍適當調整。做好“小調整”工作還應堅持以下幾條原則：一是“小調整”只限于人地矛盾突出的個別農戶，不能對所有農戶進行普遍調整；二是不得利用“小調整”提高承包費，增加農民負擔；三是“小調整”的方案要經村民大會或村民代表大會三分之二以上成員同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣（市、區）人民政府主管部門審批；四是絕不能用行政命令的辦法硬性規定在全村范圍內幾年重新調整一次承包地。〈農村土地承包法〉第二十八條規定，下列土地應當用于調整承包土地或者承包給新增人口：（一）集體經濟組織依法預留的機動地；（二）通過依法開墾等方式增加的；（三）承包方依法、自愿交回的。解決人地關系的矛盾，按“大穩定、小調整”的原則，只能在農戶之間進行個別調整。目前已留有“機動地”的地方，必須將“機動地”嚴格控制在耕地總面積5％的限額之內，并嚴格用于解決人地矛盾，超過的部分應按公平合理的原則分包到戶。目前尚未留有“機動地”的地方，原則上都不應留“機動地”。對于土地承包經營發生糾紛的，雙方當事人可以通過協商解決，也可以請求村民委員會、鄉（鎮）人民政府等調解解決。當事人不愿協商、調解或者協商、調解不成的，可以向農村土地承包仲裁機構申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴。法院對于土地承包經營糾紛，依據最高法的相關司法解釋，應當是作為民事案件予以受理。而對于新增人口要求承包地的問題，在符合政策條件的情況下，通過村民自治和相應的行政指導協調解決。
二、村委會在履行農村土地承包調整職能過程中，不具備行政主體資格，也不具備行政賠償資格。
行政訴訟的被告應當具備行政主體資格，而村委會不是行政機關；對于村委會履行農村土地承包調整職能，也不屬于法律、法規授權的行政主體。首先，村委會是“村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”，顯然不屬于行政機關。其次，村委會對集體土地的經營管理權不屬于法律、法規授權組織的行政職權。《土地管理法》第十條規定：“ 農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。已經屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理”。村委會對于土地承包作為發包方，在統一發包時，應當保障全部的村集體成員依法享有承包權；而在承包期內，為了穩定土地承包關系，村委會則不能為了保障新增人口都及時得到承包土地，而頻繁調整土地承包關系。只有在人地矛盾突出，并且有可供調整的土地，也只能依法進行個別調整。土地管理法第十四條第二款規定：“在土地承包經營期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門批準”。《村民委員會組織法》第十九條規定：“涉及村民利益的下列事項，村民委員會必須提請村民會議討論決定，方可辦理：（六）村民的承包經營方案”。綜上，村民委員會、村內的農村集體經濟組織、或者村民小組對集體土地的經營、管理是基于對土地的所有權，是村民自治范圍內的一種公共事務的管理，是區別不同情況多方面的經營、管理；對于土地承包調整事項，村委會只有提交研究權和事務執行權。這種權利不是獨立的行政主體所享有的國家行政職權，村委會對土地的管理代表的是村民自治原則范圍內的村民會議的意志，法律、法規授權的組織是獨立的行政主體，對于授權的事項，有獨立的決定權，并能對外獨立承擔行政法律責任。而村委會對集體土地的承包調整事項沒有獨立的決定權，必須提交村民大會或者村民代表會議決定。
新增人口因沒分到地要求村委會賠償，法院對此適用行政賠償判決也是錯誤的。村委會同樣不具備行政賠償主體資格，行政賠償的款項也沒有來源。顯然也不屬于人民法院行政賠償訴訟的受案范圍。
三、村委會對需要進行“小調整”的土地承包事項提交村民大會研究，屬于村委會的酌定事項，不同于行政主體必須作為的法定職責
法院不僅將農村土地承包調整糾紛作為行政案件受理，而且判決村委會在兩個月內履行其法定職責。在出現人口增加要求村委會分地時，法院對此將村委會提交村民大會研究，視為行政主體必須作為的法定職責是錯誤的，這不符合法律、法規及中央政策的規定。
在國務院批轉農業部《關于穩定和完善土地承包關系的意見》（１９９５年５月６日）中明確提出：原土地承包辦法基本合理，群眾基本滿意的，盡量保持原承包辦法不變，直接延長承包期；因人口增減、耕地被占用等原因造成承包土地嚴重不均、群眾意見較大的，應經民主議定，作適當調整后再延長承包期。提倡在承包期內實行“增人不增地、減人不減地”。在實行“增人不增地、減人不減地”的地方，要不斷開辟新的就業門路，切實解決好新增勞動力的出路問題。未實行“增人不增地、減人不減地”的地方，也應保持土地承包關系的長期穩定。山東省政府《關于穩定和完善農村集體土地經營制度的若干規定》第十條規定， 土地承包合同重新簽訂后，雙方必須嚴格履行，不得因人口變化而增減土地，擅自變更承包合同。實行兩田制的村，因承包方人口增減確需調整土地的，可采取增加口糧田、減少責任田或者減少口糧田、增加責任田即兩田互補的辦法解決。
從以上法律、法規及政策的規定來看，村委會只有在人地矛盾突出、群眾意見大，并且村里有可供調整的土地的情況下才將土地承包調整事項提交村民大會或村民代表大會研究決定。《村民委員會組織法》規定：有權召集村民大會的主體有兩個：其一是村委會，其二是十分之一以上的村民要求。不是某一戶人口增加或者村里人口有所增加要求分地，村委會就有權直接給其分地，或者村委會就必須將該請求提交村民大會研究，村委會應當綜合村里的情況，看是否符合“小調整”的條件，并且按照“小調整”的程序依法辦理。這種“小調整”的條件，對于一個村里的人口和土地的實際情況來說，是非常復雜和不斷變化的，僅在一個行政訴訟當中是難以查清的。由此可以看出，無論是村里的人口增減也好，還是某一戶的人口增減也好，不能直接導致村委會就必須提交村民大會研究，這顯然不同于行政主體依照法律規定的職責必須作為的法定情形。
四、農村土地承包是以戶為單位承包，不是以個人為單位承包（不宜家庭承包的荒山、荒灘等土地承包除外）
法院的判決是以個人為訴訟主體的，這與我國憲法、法律規定的家庭承包經營制度不符。《中華人民共和國農村土地承包法》第十五條規定，家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶。所以，戶才是與村發生土地承包關系的主體，一個家庭中的新增人員在實體法上不具備承包土地合同的主體資格，當然也就不存在程序法上的訴權。新增人員的承包經營權應當通過所在戶來主張，在承包期內，新增人員的承包經營權，根據政策規定，一般是通過家庭內部對原來所承包的土地重新分配自行解決。作為每個村民，雖然都享有的平等的承包經營權，但在承包期內，在目前法律制度和政策設定上，只能局限性、限制性的實現，這種限制性就是新增人員的權利行使，受到穩定土地承包關系整體利益的限制。
五、法院對此類案件作為行政案件予以審理的弊端：
新增人口能否從村里再分到相應的土地，必須依據相關的法律和中央有關土地承包的政策規定進行，農村人口的現實增減有多種情況，有新生、去世的，有結婚、上學、入伍的，有進城經商打工棄農的，所有這些因素都會引起人地矛盾糾紛，法院將村委會向村民大會提交研究事項的行為，視為行政主體必須作為的法定職責屬適用法律錯誤，實際上是國家的審判權介入了村民自治的領域，如果村委會在執行國家法律、黨的政策存在什么問題，應當由縣級以上農業、林業等行政主管部門以及鄉（鎮）人民政府按照各自職責進行管理、指導、協調，對發生糾紛的按法定途徑依法解決。法院用行政判決調整人地矛盾糾紛可能帶來以下問題：其一判決事項和原告的訴訟請求不符，所要解決的糾紛事項并沒有解決。如果原告申請法院強制執行該判決，法院難以強制村委會必須召開村民會議。即使村委會自動履行該判決，也可能村里沒有可供調整承包的土地，這樣也就沒有提交村民大會研究的必要性，當然，也可能出現其他人也要求分地的情況。如果村委會違背民主議定的原則，強行給其分地，就可能損害其他村民的利益和集體的利益，帶來其他難以預料控制的矛盾。這樣的行政判決起不到解決問題的作用。其二、這樣的行政判決帶來的是法律效果與社會效果的雙重混亂，并可能引發新的矛盾。從法律效果上，這樣的判決由于適用法律錯誤，客觀上帶來法律效果的混亂。如果認為村里的新增人口要求村委會分地的要求，是一種應有法院主管保護的程序性訴權，并且對這種程序性訴權用行政法及行政訴訟法予以保護，不考慮戶為單位進行土地承包的法律制度，不考慮該戶目前到底有多少承包地，以及與該村人均承包地的具體情況，不考慮穩定農村土地承包關系為核心的原則，不考慮村民自治的法律制度，就判決要求村委會必須履行其法定職責，必須提交村委會討論，至于村民大會是否決定給新增人口分地則在所不論；對此可想而知，這種判決是一個空判，難以執行，法院自身也難以執行結案。這必然有損法院裁判的法律權威。審判權介入到不該介入的領域，超出了法院的主管范圍。只有統一正確的適用法律，執行政策規定，才能為農村的經濟發展提供一個良好的法制環境。從社會效果上，這種判決同樣會帶來村委會工作管理的混亂，勢必對穩定的土地承包關系形成沖擊，其后果有可能激化其他矛盾。一個村的人口增減是經常變化的，如果其他新增人口紛紛效仿此道，向法院提起行政訴訟要求村委會分地，法院就判決要求村委會召開村民會議研究，將不利于穩定農村土地承包關系，不利于維護農村的社會穩定，有違服務大局的執法要求。
東營市人大內司委 商平度
0546-8331998
13562258351
參考書目：
1、中華人民共和國農村土地承包法
2、國務院辦公廳關于妥善解決當前農村土地承包糾紛的緊急通知（國辦發明電〔2004〕21號）
3、中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知中辦發〖1997〗16號
4、山東省實施《中華人民共和國農村土地承包法》辦法
5、關于開展農村土地承包政策法律貫徹執行情況檢查的通知 農經發[2003]8號
6、中華人民共和國土地管理法
