[ 劉益華 ]——(2005-7-20) / 已閱20676次
一個(gè)立法項(xiàng)目，做出一個(gè)立法決策之后，只要能順利完成起草工作，法案的通過一般不成問題，對(duì)于已提交審議的法案很少做大的實(shí)質(zhì)性變動(dòng)，而且表決的程序也是采取對(duì)法案的整體表決而不是逐條表決的方式”，即“使得決定法案命運(yùn)的階段前移，正式立法階段更側(cè)重于儀式性，而立法準(zhǔn)備階段卻不知不覺起到了實(shí)質(zhì)性的決定作用”。 而現(xiàn)階段我國(guó)大部分立法草案皆有國(guó)務(wù)院及其部門提出，實(shí)際人大“橡皮圖章”的尷尬地位已經(jīng)將立法的主戰(zhàn)場(chǎng)從人大會(huì)場(chǎng)轉(zhuǎn)移到了行政內(nèi)閣中。而我們討論“立法尋租”問題其實(shí)也主要是在討論“行政立法尋租”的問題。因此，在當(dāng)前的政治現(xiàn)實(shí)狀況下，要解決“立法尋租”問題，重點(diǎn)是做好立法準(zhǔn)備過程中的透明公開。也就是在法案形成草案提交審議表決之前的過程中要透明公開。具體來說，有以下幾點(diǎn)：
（一）立法動(dòng)議過程公開，人大政府在制定立法規(guī)劃時(shí)，應(yīng)該盡量聽取不同階層人民的聲音，將最緊迫，人民最關(guān)心的議題列入規(guī)劃中，立法規(guī)劃應(yīng)該向全社會(huì)公布，接受社會(huì)討論，要建立系統(tǒng)化的立法文件公開制度，擴(kuò)大立法文件的公開的范圍，要保證公民可以及時(shí)了解國(guó)家最新的立法意圖和立法動(dòng)態(tài)。
（二）立法草案的形成過程公開，反對(duì)部門的“閉門造車”行為。因?yàn)榍笆鲈颍⒎ú莅笇?shí)際上起到了決定性作用，因此它的出臺(tái)不能有絲毫馬虎。立法草案的提出，應(yīng)該盡量征集社會(huì)的意見，特別是專家和法律工作者的意見，1982年以來我們國(guó)家有近十部重要法律采取了公布草案，由全社會(huì)廣泛討論的做法。 應(yīng)該盡量減少部門提出草案的機(jī)會(huì)，走出“自己立法自己執(zhí)行”的困境。另外對(duì)于學(xué)者所呼吁的“立法草案招標(biāo)制”也是一個(gè)值得嘗試的舉措。
（三）立法聽證制度。立法聽證制度是在現(xiàn)行政治體制下最大程度保證立法質(zhì)量，保證社會(huì)各階層權(quán)益的唯一途徑。在立法上的一系列溝通與協(xié)商方式中，立法聽證最為剛性，最為民主。通過聽取立法過程忠可能涉及到的利害關(guān)系雙發(fā)或者多方的陳述和辯論，一方面國(guó)家立法機(jī)關(guān)可以借此機(jī)會(huì)對(duì)即將制定的法律的成本、將會(huì)取得的實(shí)效、法律實(shí)施的阻力等問題進(jìn)行充分評(píng)估，另一方面不同利益集團(tuán)之間的矛盾與沖突也可以在此得到化解、協(xié)調(diào)、妥協(xié)。 聽證制度是立法民主的重要表現(xiàn)之一，同時(shí)也是立法民主的重要保障。但值得警惕的是，如果得不到科學(xué)的權(quán)力配置設(shè)計(jì)，聽證制度很可能僅僅流于形式，現(xiàn)在社會(huì)深惡痛絕的“逢聽必漲”的情況，就是一種典型的形式主義做法，其主要原因就在于聽證和決策過程的脫節(jié)，聽證制度無法對(duì)決策者起到有效的制約。
“立法尋租”活動(dòng)是社會(huì)綜合作用的產(chǎn)物，需要各個(gè)方面共同配合，來根治這一頑疾。就現(xiàn)行政治制度而言，特提出以下幾點(diǎn)可能適用的遠(yuǎn)景方案：
（一）放寬新聞審查制度，要加強(qiáng)新聞媒體對(duì)國(guó)家立法活動(dòng)的宣傳和監(jiān)督，要通過媒體使國(guó)家立法活動(dòng)暴露在陽(yáng)光之下，亦即所謂的“陽(yáng)光立法”。
立法活動(dòng)本身并無秘密性可言，理應(yīng)接受公眾的監(jiān)督，只有徹底的公開，才能有有力的監(jiān)督，最近由新聞媒體不斷披露的關(guān)于有關(guān)部門爭(zhēng)權(quán)奪利，控制立法主導(dǎo)權(quán)的報(bào)道是個(gè)很好的開端。就是要讓這些部門暴露于公眾視野中，接受公眾批評(píng)和譴責(zé)。只有這樣，才能使一些不合法不合理的行為受到監(jiān)控，并且因此得到糾正。對(duì)于國(guó)家的立法活動(dòng)和草案，應(yīng)該允許人們?cè)谛侣劽襟w上公開自由的發(fā)表意見和看法，并且應(yīng)該有一套完善的信息反饋制度，以使民間的聲音及時(shí)傳達(dá)上去，以便立法者做出恰當(dāng)?shù)倪x擇。新聞媒體負(fù)有溝通民眾和立法者的重任。
（二）對(duì)于現(xiàn)行人民代表大會(huì)代表的組成可以做適當(dāng)調(diào)整，要讓人民代表大會(huì)真正具有廣泛的代表性，讓各個(gè)階層都能有它們的立法代言人，以平衡各方利益。同時(shí)應(yīng)該充分發(fā)揮各種協(xié)會(huì)和群眾團(tuán)體的作用，要形成一種可持續(xù)的公開的立法干預(yù)，讓政權(quán)外的各種群體的利益都可能得到保障。
另外，從我國(guó)現(xiàn)階段的情況看，人民代表在名義上已經(jīng)具有相當(dāng)大的廣泛性，但我們都很清楚，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)及其組成人員事實(shí)上是缺乏選舉基礎(chǔ)的，所謂的“從群眾中來，到群眾中去”的理念并沒有得到落實(shí)，這些所謂的各界代表，基本上都是“養(yǎng)尊處優(yōu)”，超然于人民之上的，特別是那些社會(huì)低階層的代表，基本上已經(jīng)脫離它所代表的群體。因此如何更有效的加強(qiáng)人民代表和人民之間的聯(lián)系和溝通，讓他們確實(shí)真正的聽到基層民眾的呼聲，并愿意為其爭(zhēng)取最大化利益，則是我們確切需要做的事情。
（三）構(gòu)筑違憲審查制度，“違憲審查”也是學(xué)術(shù)界的一大熱點(diǎn)，呼吁了這么多年也不見有什么動(dòng)向。現(xiàn)行的“抽象行政行為不可訴”的規(guī)定無疑是地方、權(quán)力部門“立法尋租”的一種保護(hù)傘，只有讓法規(guī)規(guī)章接受司法審查，通過司法程序來監(jiān)督地方、權(quán)力部門的立法“圈利”活動(dòng)，用公權(quán)力去干預(yù)公權(quán)力顯然比用民眾去干預(yù)公權(quán)力有力得多。
注釋：
⑴崔卓蘭，于立深《行政規(guī)章研究》．長(zhǎng)春：吉林人民出版社2000年．P326。
⑵周林彬《法律經(jīng)濟(jì)學(xué)論綱》．北京：北京大學(xué)出版社1998年．P 317。
⑶這里的“立法”采用《立法法》的范圍。《立法法》第二條規(guī)定：法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法。
⑷程遠(yuǎn)《千呼萬(wàn)喚始出來 燃油稅為何難產(chǎn)》，載于《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2004年7月30日
⑸林光《發(fā)改委、商務(wù)部再議開征燃油稅 各方利益的博弈》，載于《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2004年9月2日
⑹李克杰《反壟斷立法主導(dǎo)權(quán)之爭(zhēng)背后的利益訴求》，載于《國(guó)際在線》2005年1月12日
⑺楊濤《解讀中國(guó)反壟斷法立法：三個(gè)和尚為何沒有水喝》，載于《中國(guó)青年報(bào)》2005年1月13日
⑻《計(jì)算機(jī)軟件保護(hù)條例》第二十四條規(guī)定：“除《中華人民共和國(guó)著作權(quán)法》、本條例或者其他法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，未經(jīng)軟件著作權(quán)人許可，有下列侵權(quán)行為的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況，承擔(dān)停止侵害；消除影響、“賠禮道歉、賠償損失等民事責(zé)任；同時(shí)損害社會(huì)公共利益的，由著作權(quán)行政管理部門責(zé)令停止侵權(quán)行為，沒收違法所得，沒收、銷毀侵權(quán)復(fù)制品，可以并處罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，著作權(quán)行政管理部門并可以沒收主要用于制作侵權(quán)復(fù)制品的材料、工具、設(shè)備等；觸犯刑律的，依照刑法關(guān)于侵犯著作權(quán)罪、銷售侵權(quán)復(fù)制品罪的規(guī)定，依法追究刑事責(zé)任： (一) 復(fù)制或者部分復(fù)制著作權(quán)人的軟件的；(二) 向公眾發(fā)行、出租、通過信息網(wǎng)絡(luò)傳播著作權(quán)人的軟件的； (三) 故意避開或者破壞著作權(quán)人為保護(hù)其軟件著作權(quán)而采取的技術(shù)措施的； (四) 故意刪除或者改變軟件權(quán)利管理電子信息的； (五) 轉(zhuǎn)讓或者許可他人行使著作權(quán)人的軟件著作權(quán)的。 有前款第(一)項(xiàng)或者第(二)項(xiàng)行為的，可以并處每件100元或者貨值金額5倍以下的罰款；有前款第(三)項(xiàng)、第(四)項(xiàng)或者第(五)項(xiàng)行為的，可以并處5萬(wàn)元以下的罰款。”
⑼俞梅蓀 王俊秀 方興東 趙巖《立法的社會(huì)論爭(zhēng)和民間游說與司法互動(dòng)―我國(guó)憲政民主制度的新嘗試》，載于《新浪科技》http://tech.sina.com.cn/it/e/2003-03-06/1327169922.shtml
⑽王以超《從執(zhí)法尋租到立法尋租：〈軟件條例〉的背后》，載于《財(cái)經(jīng)》2003年1月6日
⑾崔卓蘭，于立深《行政規(guī)章的經(jīng)濟(jì)分析》．吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào) 1999年第5期
⑿湯嘯天《立法民主與立法質(zhì)量》．探索與爭(zhēng)鳴 1999年第4期
⒀崔卓蘭，于立深《行政規(guī)章研究》．長(zhǎng)春：吉林人民出版社2000年．P327。
⒁范頌九《美國(guó)利益集團(tuán)游說月費(fèi)一億美元》，載于《人民日?qǐng)?bào)》1998年3月9日
⒂李文發(fā)《完善行政立法對(duì)行政權(quán)力制約的探析》．探索與爭(zhēng)鳴 2004年第2期
⒃法任飛 何敏《代議制下的公眾與立法》．人大研究 2004年第6期
⒄這十部重要法律是憲法、香港特別行政區(qū)基本法、澳門特別行政區(qū)基本法、行政訴訟法、集會(huì)游行示威法、全民所有制工業(yè)企業(yè)法、土地管理法、村民委員會(huì)組織法、合同法、婚姻法。王春光《民眾參與立法是法的正當(dāng)性之基礎(chǔ)》．法學(xué)雜志 2002年第2期
⒅王春光《民眾參與立法是法的正當(dāng)性之基礎(chǔ)》．法學(xué)雜志 2002年第2期
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