[ 王晴 ]——(2005-9-1) / 已閱11400次
論企業年檢的成本和效率
作者：王 晴
企業年度檢驗是行政許可證管理工作的程序和內容之一。具體而言，是工商行政管理機關通過對營業執照主體。就原申請登記事項和執照所載的權利，按照法律法規規定的核準登記條件，與其年末實際情況相對照。檢查、驗證后作出對行政許可證--營業執照效力終止或延展或變更后存續的決定。其實質是對營業執照的未來效力重新作出認定和判斷。通過企業申報、登記機關審查條件、必要的調查和核實、作出年檢結論、在執照文本上加注或標記、發還執照和歸檔備案等步驟，對事先已經核準登記準人市場，即已經獲得行政許可證明文件（《營業執照》）的企業，就其是否保有民(商)事主體資格以及《營業執照》所載的權利之效力所作的一年一度重新審查判斷。屬于核準登記工作在事中或事后的繼續及許可證動態管理的延伸。因此說，企業年檢法律規范，屬于登記法的范疇。需要說明的是這里所謂登記法，并非獨立的法律部門，我們可以從諸多的經濟法、民商法、行政法等法律部門中就工商業的行政登記為實用和操作方便而擷取概括出這一概念，正如《公司法》、《企業法人登記管理條例》等登記法都是由程序法和實體法兩部分構成一樣，企業年檢法律規范亦是如此。程序法和實體法互為表里、相互依存。兩者存有效力淵源上的區別，實體規范大多源于上位法的規定，即市場準入和核準登記的條件是由《公司法》、《企業法人登記管理條例》等法律法規直接規定的。內容主要是權利義務分配原則；而程序性規范則更多來自公務慣例，側重成本、效率、公正方面的考慮，對公務實際和具體實務從公正、成本和效率三方面規定出嚴謹、科學、方便、簡明的程式和步聚。企業年檢法律規范解決的實體問題是營業執照的效力終止、延展、或變更存續三個問題，那么針對這三個問題在程序方面對應設置出完整的規定，即(一)審查企業年檢符合原申請登記事項的，準予通過年檢的程序；(二)企業已不符合原申請登記事項并且失去市場準入的基本條件的，不予通過年檢，消滅其民事主體的程序；(三)企業不符合原申請登記條件，但未完全失去市場準入其他條件，變更行政許可證照的權利義務后存續其效力的程序。三個實體問題和三方面的程序規定缺一則失其嚴謹、科學、完整性。實體規范保障企業的權利；程序上的瑕疵或欠缺卻會導致行政管理相對人的實體權利落空，行政處理不公正；而對于行政主體自身來說，成本和效率都將受到影響，甚至導致行政低效和無能，資源浪費等不利后果。
從上文企業年檢的定義和企業年檢法律規范的基本特征出發，總結我們年檢工作的得失，并審視考察《企業年度檢驗辦法》頒布實行以來的年檢工作的實際，從中可以發現三個問題，一是追求年檢率問題，二是參加年檢的條件問題，三是年檢的期間和對應的程序不完整的問題。我們必須正視現實，申明法理，理清脈絡，矯正錯誤。
第一個問題有共性，因為自年檢工作開展以來，在各級工商行政管理機關的官方報表文件和工作目標書中都有"年檢率"一項。 而且約定俗成似的占有重要位置；本來年檢率作為行政工作的報表數據其所反應出的是一種法律事實狀態，上級機關據以了解掌握工商企業關停的動態數據以資決策之用。當我們把"年檢率"當作行政工作的任務指標或效率來統計衡量時，流弊甚深。其結果會使年檢機關、機構的公務人員不重視年檢審查結果，而去片面追求年檢率而作出太多的"勉強"年檢。我們知道企業年檢對登記機關來說，是依申請的行政行為。對企業當事人來說，能否參加年檢，是市場主體的法律行為，由其自身或客觀條件決定。企業 如不參加年檢，依照《企業年度檢驗辦法》和相關法律規范，應有企業承擔相應的法律責任。不參加年檢的行為，是法律規范所規定的、能夠引起法律關系產生、變更和消滅的法律事實。也是年檢法律規范為年檢工作效率預設的處斷方法。而考察年檢率以為年檢工作的效益意味著要登記機關承擔達不到年檢率的責任或者讓不合格的企業硬性通過年檢。不參檢行為的主體是年檢當事人即企業，而且參加年檢不符合法律規定的條件的法律事實又是一種客觀存在的并不能都以行為人現在的主觀追求所能實現的情形。更不是年檢機關及其工作人員所能支配的，正如破產會帶來債權人利益的損失，是社會公益所不愿的，但它是市場競爭的結果，是一種客觀事實。至少企業不參加年檢的法律行為的主體是企業而不是年檢機關，當然不能由年檢機關承擔責任。發生了不參加年檢的事實或行為必然引起法律關系主體消滅的后果。 年檢登記機關只有依法行政的義務，即依法確定相應的法律關系。決不能為荒謬的行政指標勉強通過年檢；通過違法行為來阻卻法律規范指引的法律關系運動的必然結果發生。
遺憾的是我們應該看到，犧牲了年檢標準這種法律規范似乎無人注意。但達不到年檢率卻幾乎是交代不過去的工作失誤。
第二個問題參加年檢的條件或資格，它和第三個問題相伴相生，并且是由第一個問題追求年檢率帶來的直接的副作用。參加年檢的條件在理論上決無依據，但在實際操作中隱含在第一、第二問題中，并且起著微妙的作用。客觀公正地說《企業年度檢驗辦法》從來就沒有荒謬到為申請參加年檢制定一個行政許可條件。但實際上其程序的欠缺和操作不便卻助長了公務人員的錯誤認識和短期行政行為，甚至年檢行政工作的低效和浪費。《企業年度檢驗辦法》(以下簡稱《辦法》)規定了企業不參加年檢和參加年檢兩種行為的法律后果。這個屬于通過年檢的行政許可條件。對行政許可證營業執照的效力直接作出終止或延展的處理，這很明朗。但對于在年檢審查中發現有《辦法》第十一條所列舉年檢審查內容共十四項問題，諸如前置于營業執照審批的行政許可證明已經失效或相關生產經營資格被撤銷或喪失，出資不實、抽逃資本，超出核準登記的經營范圍經營，還有其他申請登記事項發生變更等大量的"中間性問題"，既不能直接肯定予以核準年檢又不能直接否定不予通過年檢，在審查中各級都比較自危和防范嚴格，這些問題，本來正是年檢工作主題所在。恰恰《辦法》對此類問題特別是企業通過變更、調整以適應市場準入條件，補正年檢條件，最后保有營業執照和企業民商事主體資格的期間和程序沒有詳盡的規定。《辦法》第十六條規定的是對通過年檢的企業的實體處理，第十五條規定的是對不予通過年檢的企業的實體處理，它所體現的僅是法律關系發生和消滅的靜止狀態；沒有體現法律關系變更的動態結果。對辦法列舉的年檢審查十四項問題如何解決，規章似乎把它們排除在年檢程序以外，當作遺留問題了。法條中有實證表現①第十條規定在審查期間可以要求企業補充材料。這里補充材料并不完全等于給企業補足年檢實質條件的時機即期間②第十五條第二款對不予通過年檢的企業依法吊銷營業執照和第二十一條中責令限期辦理變更登記和罰款的規定顯然是把行政處罰程序列為年檢程序完結后的另一程序③第十四條把通過年檢的企業分為A．B級則使矛盾非常明顯，等于說通過年檢并非一個標準，審查出違法企業照樣可以通過年檢，只要加一個標示B就可以了。④令人費解的是第七條規定年檢的基本程序中根本就沒有對年檢審查出的違法行為的行政處罰，但在第二十條至第三十條卻以同一規章三分之一的法條規定了對企業在年檢中審查出的違法行為的處罰規則。這就是說年檢程序已經完結，AB級企業都已通過年檢但仍有大量實體問題還繼續存在。⑤如果說規章規定的疏漏可以由法律來彌補，年檢程序終止后遺留實體問題未處理可以由行政處罰法的程序來支持完成行政處罰的話，年檢《辦法》第五條的法定期間--"年檢起止日期"四個月，另加第十九條規定30日的催檢寬展期，仍然不是就受理年檢后處理年檢"中間問題"所給予的必要的充分期間。由于實際操作的不方便，吊銷營業執照又需要特殊的聽政程序和時間，遺留實體問題是不可能在年檢終止期日前解決的。只能說年檢程序中不包含對審查問題的處理過程。由此可見，一方面年檢的法定期間規定過于短暫又不能隨意改變，這就是上文提出的第三個問題；另一方面追求年檢率指標非常嚴格，(前文已述的第一個問題)；第三個方面，年檢《辦法》程序允許遺留實體問題，或者毋寧說它本身的完成排除解決年檢審查出的問題。三方面共同作用下，年檢機關的公務人員在實際操作中只能被動選擇：要么就受理年檢，只要能受理年檢就當然意味甚至表明必然通過年檢，而且必須限期通過；要么就不受理年檢，公示催告后吊銷營業執照。使之變成兩個極端之間的捷徑和過程。在這個過程中索性簡化掉了審查和處理兩個步驟。從中我們吃驚地發現從年檢之處就隱含了一個"參加年檢的條件和資格"問題--一個不成文的但客觀存在的年檢"門檻"。公務人員的錯誤認識慣性鉆年檢《辦法》程序欠缺的空子。默守"年檢受理、審查和核準同一條件制"的規矩。我們知道，年檢作為登記核準和行政許可證管理工作的動態延續，其所考察的是工商企業行政登記事后的變量，也就是《辦法》第十一條規定列舉的"登記主管機關年檢主要審查內容"。企業在市場運行中這些變量是必然發生的、客觀存在的；有時會有違公平競爭的市場秩序甚至公共秩序。就需要登記主管機關通過年檢法律制度實時檢驗和匡正市場主體資格。正是由于這些變量存在和發生才有年檢程序設立的必要，才是行政立法體現的成本和效率前提，是良法存在的基礎。如果對這些變量或前文所稱"中間問題"的審查制定有標準，那就是年檢的審查標準，是變更行政許可的法定條件。即法律法規規定的市場主體準入的條件，(具體因工商業登記制度中審批制與核準制或兩相結合的制度不同而不同)，這證明年檢審查和核準的條件是同一的；但如果對存有這些變量的企業參與審查、檢驗本身行為制定一些準人的條件或資格(注意不是范圍)，直接拿審查和核準的條件來過濾，參檢的企業，律一化地受理年檢。這首先是對年檢法律制度設立本身的否定和對參檢企業的選擇與拒絕。是把年檢審查的條件性和參加年檢的非條件性混淆了。法理上是不通的。因為企業參加年檢是無條件的法定的義務，不管企業合格不合格，愿意不愿意，企業必須參加年檢。何況夠不夠年檢的條件只有受理審查后才知道。受理年檢是核準登記的繼續，但不是核準制，因為市場主體已經核準存在，現在是審查它夠不夠條件繼續存在，卻不是它夠不夠條件讓你審查的問題。企業申報年檢就是無條件的讓登記主管機關檢查、檢驗；登記主管機關則依申請作出年檢行政行為。選擇和拒絕年檢都是不作為的違法行為，是否在預示年檢是多余的這一自相矛盾的結論。其次，"受理、審查、核準同一條件制"，實際上等于未受理先審查，未審查先核準。受理、審查、核準名為三步驟，本質上是一個程序，它的唯一的反面就是不予受理。全部意義就是年檢受理完成了。使年檢在邏輯上陷入謬誤的怪圈，就是說年檢如果不把審查作為獨立的程序，審查后如果不把處理問題解決問題納入必須有的程序和更主要的內容(包括對年檢工作的檢查、回饋、總結結束前內部行政行為和年檢起止期外部行政行為的全過程)，等于并不解決市場主體規范或復位的問題；根本拋棄年檢的目的。毫不客氣的說，年檢就是沒有實際意義和效率的浪費成本的工作。
第三個問題年檢的期間和年檢遺留問題。如上所述，年檢規章的規定顯然使得年檢工作結束欲速不達。甚至犧牲掉對年檢審查出的大量的問題處理和解決的時間。或者更明確地說把年檢要解決的問題留到年檢程序完成以外和以后了。年檢機關的公務人員將如何適應這個問題呢?用一個實例說明：2001年度，筆者在某工商所主辦年檢工作，當時正值全國幾起特大安全事故和火災發生后，因為查辦工商業登記人員的瀆職罪而風聲鶴唳、草木皆兵。各級年檢對前置審批的審查把關都非常嚴格。有一煤礦企業來申報年檢時已是3月15日。初步審查申報的材料時顯見沒有有效的《采礦許可證》，申請人言明正在積極辦理并且出示了礦管站(代理發證機關受理申請)出具的受理證明。年檢《辦法》第八條規定企業申報年檢必須提交的文件根據企業的實際就是不能提交。該條規定只是說明年檢申報是要式法律行為，不可以想當然認其為受理年檢的條件而拒絕受理，如不受理等于拒絕履行和放棄法律規定的對企業檢查的義務和權利，如遲延受理無疑于設陷于民，誘其超過3月15日逾期報檢遭受處罰，系典型的濫用職權的惡行。筆者認為必須受理，因為受理年檢的必要和對象正是企業不符合登記條件的現在事實狀態。年檢受理后當即簽發書面通知，揭示限期提交《采礦許可證》，但截至年檢期限屆滿之日，該企業未能提交。其余的問題令筆者進退維谷。顯然采礦企業未經采礦許可依法不得從事生產活動，亦不得核準登記。但原登記時企業提交的是地或較大的市級礦管站簽發的許可證，這在當時是有效的法律文件，就是說核準登記的營業執照是合法有效的，非依法定程序不得撤銷。筆者遍尋年檢《辦法》的規定，認為適用第十五條第一款第三項，"有其他嚴重違法、違規行為的"企業不予通過年檢，和第二款的規定"登記機關對不予通過年檢的企業依法吊銷營業執照"。在《年檢報告書》審查意見欄內簽注了"不予通過年檢"理由和結論。但最后登記機關核準該意見時發生爭議，疑慮不決：首先是對于企業未提交符合規定的年檢材料情況下筆者受理其年檢質疑，認為不予受理是最好的解決方法。顯然主張受理年檢的條件性。其次，該企業的《采礦許可證》失效，一是效期已滿，二是發證機關的主體和行政等級改變不能在年檢期限內辦證，該事實的發生企業無過錯。核準機關一旦作出不予通過年檢的決定就難免程序和實體之間的矛盾，不予通過年檢的核準意見是年檢機關的最終實體處理決定。它標志著年檢程序已經結束。但實際上它還衍生了一個吊銷營業執照的實體法律決定。須知這一決定是注定沒有證明力、確定力、執行力的。因為吊銷營業執照的實行程序和實現結果一定依賴于法律規定，決不是《辦法》這一規章有權作決的。通過對實務精細的觀察分析，筆者發現在年檢核準人員疑慮不決的潛意識背后有立法矛盾存在。在本案中，設若作出不予通過年檢的最終結論，則依照《辦法》第十五條第二款吊銷營業執照并不一定實現。上文所述，企業未能提交《采礦許可證》行為事實中企業無過錯，按違法行為的構成要件已有缺項之一，何況即使構成違法或違規行為，是否達到"嚴重"的程度，足以"不予通過年檢""吊銷營業執照"仍然存在不確定的事實因素，定論尚早。一種可能性是當我們繼年檢后"依法"吊銷營業執照時，企業已經獲得采礦許可證。此時此地"依法"中所依之法當然指具體的法律行政法規--《中華人民共和國公司登記管理條例》第六十八條和《中華人民共和國企業法人登記管理條例》第三十條第三款。吊銷執照的假定條件或稱行為模式分別是"不按規定接受年度檢驗"和"不按規定報送年檢書，辦理年檢的"。顯然"不予通過年檢"依法吊銷營業執照的企業按年檢《辦法》第十五條，其吊銷營業執照處罰的行為模式并非不按規定參加年檢，而是按規定參檢后審查出的事實狀態，實質條件不符合原核準登記條件如注冊資本限額。年檢《辦法》設立的與上位法里相同的處罰種類、幅度相對應的法條規定的行為模式卻不同，它卻另有所指。照此"依照法律"和通過聽證程序不可以吊銷營業執照是必然的。而所依年檢《辦法》吊銷營業執照的決定則最終是無效的。法理缺陷在于上位法追求年檢的形式，已經立論于"按規定"參加、接受或報送年檢的"按規定"三個字--登記機關為年檢對象主觀預設了規定性條件或必須具備某種形式。強調形式上的報檢和絕對服從，忽略對年檢對象的客觀實際依法審查的過程，法條過分抽象原則。下位年檢《辦法》倒是涉及到年檢審查結果，強調參檢后的企業事實和實質條件，相對科學。但盡管如此，由于《辦法》的規定依附于法律體系，《行政處罰法》第十二條第一款明確規定"國務院部、委員會制定的規章可以在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出規定。"《辦法》第十五條規定不予通過年檢依法吊銷營業執照設定處罰的行為，在上位法里找不到相應規定，公務人員辦理實務時只能對"按規定"申報年檢申請受理，如發現企業有嚴重違法行為需要撤銷登記和吊銷營業執照，只好不予受理其年檢。然后一邊發公告催檢，一邊以未按規定(條件)申報年檢為由，堅持拒絕受理，最后吊銷營業執照。似乎法條規定越簡單化越能與低成本和高效率成正比。這真是匪夷所思，不可細究--通過這一案例可以清楚地洞悉，年檢法律規范基本上是把受理年檢條件化了，然后忽略了對年檢審查問題的解決的時間期間和處理過程，即使在年檢《辦法》中涉及到了審查結果為"不予通過年檢企業"應當作出"依法吊銷營業執照"的實體規定，公務人員具體操作時往往因為漏洞，難以自圓。易于陷入極端化，簡單化的困境。被動選擇作出下列三種短期行政行為：一是若不符合年檢審查條件不能通過年檢，索性不予受理(未查先知的邏輯錯誤)。把"按規定"當作年檢的門檻，(企業參檢本身就是合格，既然合格還檢什么?)沒有給企業變更的緩沖時機，不合格就拒之門外徹底犧牲；二是受理年檢并當然通過年檢；三是為追求年檢率只能勉強年檢，因為受理就是審查，就是結論。受理、審查、作出年檢結論只要受理人員三而一解決問題，就能適應年檢法定期間并完成年檢率指標。至于審查違法行為的處理，已然是年檢程序以外的遺留問題了。只好"留待明朝再說了"。
如此短期行為，我們不難想見年檢工作的實效如何?在肯定成績的情況下，不排除相當的負面影響，本文所述三個問題有內在聯系，詳細論證，窮根溯源，可以對應考察年檢三個階段的工作成本和效率。第一，企業報檢得不到受理這一階段，有點象阿Q想革命趙四爺不讓的味道。在法律上講企業有人格權，它不是物，但我們可以打這樣一個比方：假設汽車要年檢，它的機器設備是好是壞你得檢查才知道，如果它缺少零件或是某個部位出了故障，正是你檢查的必要，發現危險并制止使用或修理排除。你不能給來檢修的汽車規定一個完好的標準，然后申明是好汽車我才檢，有毛病的我不檢，古時候蔡恒公對扁鵲曾說："醫之好治不病以為功"，那今天的年檢你能說清楚你在干什么嗎?所以筆者認為"按規定年檢"的主體應當是年檢機關，企業則應該"按實際"年檢，實際情況千差萬別，都要客觀真實地展示給登記主管機關檢驗。接受檢查的本身行為表示是企業有義務按登記主管機關的規定(其實是檢查要求)提供材料，或履行到詢的義務，是受檢開始后的義務，并非參檢前要具備的條件。為參檢企業先設一道"規定的"門檻。其實以不作為方式根本否定年檢法律制度設立的必要性。盲人摸象，豈不是阻礙工商業正常發展。第二階段是看受理后的成本效率。年檢率指標就像計劃經濟植根到我們行政管理神經中的惡反射弧，它使官員們一廂愿地為客觀規律劃一條自己看了舒服又放心的標準線。并用種種優越性手段促成全體力爭(立正)向優(右)看齊，那么，有多少不合格的企業勉強通過年檢才能完成年檢率的任務指標。筆者無從統計，數量想必驚人。想想如今還有人抱住大煉鋼鐵的方法死活不放，偏頭痛!第三個階段看年檢程序完成后的成本和效率如何。使人想起外科醫生截斷釘子，一半還留在肌肉中的笑話。一方面，年檢法定期間規定不合實際工作量需要，過于短促，另一方面，年檢程序不完整。把年檢審查后必須及時解決才有年檢意義的大量問題排除在年檢程序以外。許多與市場主體資格和行為有關的問題或者無暇審查，或者審查后當然擱置留作尾巴。三個問題交互作用，經過多年年檢后，民法通則實行意見（司法解釋）中所謂的"掛靠企業"、登記檔冊里的"空掛"或"懸留"企業、擅自改變重要登記事項的企業、產權不明資金不實的企業數量歷年沉積，并沒得到及時的徹底的清理。仍然存在著報表數據虛假、市場主體混亂、連帶責任叢生、債務糾紛劇增、行政管理高耗低效現象。影響經濟流轉速率和行政管理社會效益。試想全國工商行政管理機關每年約有三分之一的人員，用大半年的時間從事企業年檢工作，我們不能不警惕年檢工作的成本和效率；我們不能不正視現實，對癥下藥，興利除弊。 但愿本文能喚起對年檢成本和效率的注意與研究。
二○○二年六月五日
作者：甘肅王晴 甘肅省張掖市甘州區消費者協會法律顧問 郵編：734000 信箱：315@gzxx315.com
