[ 莊忠范 ]——(2000-7-1) / 已閱14535次
論強化民事執行制裁措施
莊忠范
強制執行是人民法院根據債權人申請，利用國家強制力，強制債務人履行法律義務，維護債權人合法權益的法律活動。強制執行通過采取對財產查封、凍結、扣押、搜查、拍賣、變賣等措施來實現對債權人權利的保護。當這些強制措施無法實施或實施過程中遇到阻礙時，國家必須用制裁的手段來排除妨害。民事強制措施以債務人之財產為對象，制裁措施則以對債務人人身之強制為原則。適用制裁措施是有效實施強制執行措施之必要保障，是國家強制力的終極表現。現行強制執行法律一般并未將強制執行措施與制裁措施嚴格區分開來，這不利于我們探討制裁措施的重要意義。在立法體系中，制裁的范圍包括對判定債務人人身方面的所有措施。我們在這里不去討論每一項制裁措施及適用條件，而要探討制裁措施的重要性及如何強化制裁措施等問題。
一、強化制裁措施才能保證民事法律執行得到充分尊重
在我們這個缺乏法治文明的古老國度里，法治從開始就遇到了嚴重的挑戰。在從人治到法治的轉換過程中，一方面是法律制定的多了，另一方面對抗法律的劇烈程度不斷使國家強制力的威信大打折扣，法律權威難于樹立，債權人的權利不能有效得到司法保護。“執行難”嚴重阻礙法律實施，可以說是人治對法治挑戰的集中表現。在民事強制執行過程中，法律的嚴肅性和對所有權保護的重要性受到債務人、關系人甚至某些政府官員的普遍漠視和不尊重，惡意避債現象相當普遍，地區和部門利益高于法律利益。財產所有權不能得到有效保護的惡果是人們不會去開發、利用資源和最大限度地發揮資源效益，不能使資源從生產效益低向生產效益高的人手中轉移，交易陷入無序狀態，民眾失去對行為進行評價判斷的標尺，經濟不能建立穩定的發展基礎。
要建立現代市場經濟體系，建立和保障一種法律秩序是最重要的。只有在法律秩序下，才能實現公平正義，才有交易安全和公共安全，人的自由才能得到最大程度的實現。法律秩序的建立必須靠法律權威，法律權威的樹立與法律制裁的有效性緊密聯系在一起。二十世紀世界最流行的法律經濟學派特別重視法律制裁的有效性，強調必須運用所有的制裁手段來維護法律的神圣性，制裁的效果不能是不痛不癢的，必須使之達到抑制犯法行為不再發生的結果。在這種理論指導下，發達國家都重視制定完善的制裁法律，刑事法律廣泛運用到民事司法領域，給予財產所有權最完善的保護。蔑視法庭、攻擊法官、拒絕法庭傳喚、不執行法庭命令、惡意逃避債務等行為必須得到追究。在媒體上攻擊法律生效裁決將被裁定有罪予以懲處(理由是損害了法律尊嚴)。正因為有完善的法律制裁保障體系，使民事生效法律文書得到普遍的尊重和執行。
十五大確定的“依法治國”方略，中央(1999)11號文件關于轉發最高人民法院解決執行難問題的報告，都提出了一個樹立司法權威的問題。司法權威的樹立一方面靠公正司法，另一方面就是要靠強化法律制裁。正如列寧所說的，沒有國家強制力保障的法律只是一紙空文。用什么來保證法律的實行呢?就是要對不執行的人加以懲辦。解決民事判決執行難問題的出路在于強化法律制裁措施。
二、制裁的理由和制裁的有效性
判定債務人不能自覺履行法律義務使法律權威性受到嚴重挑戰，因為必須要予以制裁。制裁的理由：(1)判定債務人不僅不能主動履行法律裁決確定的義務，且不能采取積極態度配合法院強制執行，其行為具有明顯的違法性。這不僅表現在經濟交往活動中被法律確認為違反交易規則、不誠實信用、不公平交易等，且在法律裁決之后，仍不能反悔過錯行為，不自覺履行法律義務，顯見其行為本身不僅對債權人財產權利侵犯，且蔑視法律本身。既然其連法律責任都不能積極承擔，更妄談道義責任，實為缺乏信義及操守不良人格。因此法律上應當予以制裁。(2)既然法律已對糾紛作出裁決，裁判的客體——標的物的歸屬(或者應履行給付的金額)之財產權利應明確屬債權人所有。判定債務人在法律裁決生效后仍然拒不交付，顯屬非法侵占他人財產。當其不能自愿交付時，一旦債權人申請，法院即應在強制執行的同時按照判決給予債務人雙倍支付違約金或繳付滯納金等懲罰性執行，遇到妨害時當然要予以制裁。(3)對故意隱匿財產，強制轉移已查封、扣押的財產，暴力抗拒法院采取強制措施的，其行為性質已與故意盜竊、強行侵占、強搶他人財產沒有區別，對這類嚴重違法行為必須予以刑罰上的嚴厲制裁。
要堅持制裁有效性原則，即必須是以排除對強制執行的妨害并遏制此類行為不再發生。要針對不同的情況確定不同的有效制裁方法。有效性的標準是采取的制裁措施所產生的威懾，使潛在的違法者知道因違法不能獲取到利益，且所受到的懲罰痛苦遠遠大于獲取利益的快樂，從而自覺選擇守法之路。比如判定債務人從拖延執行中獲取了100萬的利益，而法院僅對其罰款3萬元。顯然這種處罰措施不僅沒有造成判定債務人心理上的壓力，相反會縱容了不法行為，選擇的制裁措施就是錯誤的。當然我們并不優先選擇制裁措施，如有對財產實施強制執行的辦法，當然應對財產實踐強制執行措施。只有在遇到妨害時，制裁措施才發揮作用。
建立一整套科學嚴謹有效的制裁體系是非常重要的，應當開展這方面問題的研究。制裁體系包括實體體系和程序體系。實體體系包括由輕至重的各種制裁手段；程序體系是保證各種制裁手段具有可操作性、實用性和準確性，使法律資源轉化為促進社會發展的動力，它不能使各種制裁措施變成一種擺設。
三、現行制裁體系的缺陷
強制執行一直陷于一種困頓狀態，這個矛盾因案件數量的急劇增加而變得十分突出了。產生這種現象的原因很多，其中重要的一條是制裁措施存在明顯的問題。繁瑣的程序使得本來規定就不完善的制裁措施無法發揮其應有的作用，更有傳統法律思想的負面影響。表現為：
一是在民事執行領域輕刑事制裁。重視公法意義上對政權的危害，關心行為是否達到“危害社會的某種程度”，而輕視私法意義上所有權的保護，認為民事案件僅是當事人之間權利義務。在制裁方面，嚴格民事責任與刑事責任的區分，嚴格限制對債務人人身的拘束，完全忽略刑事制裁在民事執法領域中的運用。
二是認為民事案件屬民間糾紛，人民內部矛盾，要以說服教育為主，“不要動輒制裁”，忽略了民事法律執行的強制性和制裁的重要性，總是強調要防止濫用，卻不講如何充分運用。
“對一些肯定可以說是妨害執行的消極行為，如故意躲避拒不與執行人員見面，拒不回答執行人員的詢問，不如實陳述財產狀況，拒不提供有關財產狀況的證明文件等，現在還沒有明確規定是否可以采取強制措施。討論中多數意見基本上采取否定態度。”(最高人民法院執行工作辦公室編《〈關于人民法院執行工作若干問題的規定(試行)〉講座》第196頁。)這段文字可以說是制裁措施存在問題及傳統法律思想負面影響的集中反映。這些解釋注定要使執行工作從一開始就陷入艱難和被動之中。
執行中發傳票給判定債務人，通知到庭接受調查。這種傳喚與訴訟階段的傳喚有本質的區別，不能混同。訴訟階段的傳喚，對當事人來說意味著一種權利，即在法庭上進行申辯，如不到庭意味著放棄訴訟權利，拘傳僅適用于必須到庭的被告，如追索贍養費、撫育費、扶養費、撫恤金和勞動報酬幾類案件。執行中的傳喚則用于調查債務人的財產狀況，強制其履行法律義務。到庭對判定債務人是一種法律義務，是必須的。在法院不能掌握判定債務人財產線索的情況下，傳喚到庭就成為必經程序，不到庭即應被強制到庭，到庭后不提供財產憑證或虛假提供應受到法律制裁，這樣法律才能發揮效用。執行《規定》中第97條、98條規定“債務人需經二次合法傳喚拒不到庭，可以拘傳，詢問后不得限制債務人的自由”。為什么要經過二次傳喚?為什么規定不論債務人是否配合都不能限制債務人的自由?這種規定對人民法院正當行使司法權變成了一種限制。由于這種立法上的失誤，以致于實踐中有些法院扭曲地把應由債務人承擔的必須提供財產情況的責任強加給債權人，也導致執行工作大量耗費在外查找債務人財產，如查詢眾多的無存款的銀行帳號，搜取、收買情報。這種低效率的執行方式根源在于制裁措施的軟弱。
刑事訴訟程序的規定，制約了刑法的威懾與制裁。我國刑法對民事執行方面的極端行為規定了四個罪名，即拒不執行判決裁定罪，妨害公務罪、妨害作證罪、非法處置查封、扣押、凍結財產罪。刑事訴訟法確立的犯罪行為地管轄原則也適用上述四項犯罪。這項規定在現實“地方保護主義”和“司法地方化”盛行的情形下，顯得非常不適宜，實踐中難于操作，使許多應該受刑事追究的不能被追究。犯罪行為地法院管轄原則忽略了民事執行案件的特點，忽略了刑事追究與執行法院執行案件的密切聯系，不符合民事執行工作的實際需要。
關于司法拘留的規定，有兩個問題制約這項措施發揮其應有作用：一是審批程序，二是期間規定。司法拘留由庭長審批，院長決定并簽發。這種嚴格的做法確實起到了防止濫用制裁措施的功效，卻走向另一個極端，不能授權執行法官在執行現場適時地根據實際情況采取措施，喪失最佳執行時機。院長審批決定，實際上是“司法行政化”的表現，應予修改。司法拘留可否由三名執行法官決定制來替代?司法拘留期間的規定，可以說現行法律規定簡單套用了治安拘留的期間規定。期間規定過短，使執行法官根據實際對制裁的選擇范圍縮小，也使得這項制裁措施的威懾力大大降低。如果債務人應承擔1000萬元的給付義務，拒不向法院提供財產去向，也不自動履行，執行法官選擇司法拘留15天予以處罰，債務人會權衡是否值得用失去15天的自由換取1000萬財產的執行?司法拘留作為執行過程中最經常適用的制裁手段，要發揮更大效益，對期間的規定需要進行立法變革。
四、借鑒發達國家法律經驗，制定民事執行制裁法
在解決執行難過程中，應把立法放在首要的位置。應當專門制定一部民事執行制裁法，它可以成為未來強制執行法的一個重要組成部分。民事執行中的制裁措施既不同于一般的刑事制裁，更有別于治安處罰及行政處分。這些措施應該包括強制到庭、具結悔過、罰款、司法拘留、刑罰處罰等措施。各種措施之間形成對付各類拒不執行法律裁決行為的階梯，按照對抗的劇烈程度排列出一個由輕至重的制裁體系。這個體系需要一個專門的立法來加以解決。
制定民事執行制裁法有重要的現實和歷史意義。它既可以解決現行制裁體系無序和軟弱無力的現狀，對人民法院解決執行難產生重大的推動作用。從更廣泛的意義上，制定民事執行制裁法將有利于整個社會對法律的尊重，有利于法治的建立。對全體民眾來說，遵守刑法法律規范一般是不成問題的，只有少數個別人的行為需要用刑法規范予以調整。對每個民眾來說，一生都要生活在民事法律關系之中。行為必須維護社會公共利益，促進社會進步，交易必須遵循誠實信用和公平原則。因此，要保障社會正常高效運轉，推進社會進步，民事法律與刑事法律相比較，更具有普遍的和重要的意義。商品經濟社會中民事法律應當受到最為普遍的尊重，刑事法律在某種意義上說是民事法律的延伸和補充。要使民事法律受到最普遍的新生，制定民事執行制裁法，其意義不僅是現實的，更是長遠的。
我國歷史上民事執行法律經驗是很少的。社會經濟發展在新的世紀要融入世界經濟發展體系中，法律上需要借鑒學習發達社會的先進法律經驗。在西方一些發達國家，一個人如果被民事法律裁決缺乏誠實信用，違背交易規則或者不履行法律義務，除了依法拍賣財產，給予制裁外，他將會失去經濟交往的基礎而難于生存。德國民事訴訟法規定，如果債務人不能交付判定的財產或財產不足清償時，債權人可申請法院命債務人到法院宣誓，開列全部財產明細。若債務人不到庭宣誓或拒絕宣誓，法院須收押債務人，收押期間為六個月以內。香港法律規定，如果債務人未能按照法院作出的付款命令對債權人如數按期付款，債權人可申請法院發出“判決傳票”，命令債務人出庭并在宣誓后接受有關其經濟能力的訊問，交出財產簿冊和文件，如果債務人拒不到庭或者雖然到庭卻沒有提出不履行義務的合理理由，法官可作出將該債務人交付羈押的命令，直至其愿意償還債務并作出實際行為之時。臺灣強制執行法規定，法院受理債權人申請后，應確定訊問期日，債務人受合法傳喚無正當理由不到庭者，執行法院得拘提之。債務人傳喚到庭后拒不提供財產下落或者報告者，法院予以管收。對顯有履行能力而拒不履行者，故意躲避(遷移外地)的，法院予以拘提管收。在管收前，法院可以要債務人提供擔保，不提供擔保的予以拘提管收。管收指將債務人送進管收所剝奪其自由，管收期間為三個月以內，有另外理由可以再管收一次。對上述立法經驗，我們在制定民事執行制裁法時可以借鑒過來。
綜上所述，在解決執行難問題的過程中，民事執行的問題和出路都在于強化民事制裁。應當對已有不完善的法律制度進行修改，并在此基礎上制定民事執行制裁法，使制裁措施能夠發揮其“護法”效應。這不僅對改變執行難的現狀有現實意義，對建立法治國家必將產生深遠的影響。
(作者單位：廣東省深圳市中級人民法院)
