[ 張文忠 ]——(2023-8-18) / 已閱4216次
論城鎮集體企業財產的終極所有權問題
————張文忠
近年來集體企業的數量不斷減少，集體企業由2004年末的34.3 萬個（占企業法人數量比重10.5%）降至2013年末的13.1萬個（占企業法人數量比重1.6%）。集體企業包括城鎮集體企業和鄉村集體企業等，城鎮集體企業占集體企業總量的大部分。集體企業總量的大量減少說明城鎮集體企業也在大量減少，減少的原因是城鎮集體企業無法適應市場經濟的環境。本文從城鎮集體企業財產終極所有權的角度分析其存在的問題。
一、城鎮集體企業財產終極所有權的規定
1.1986年4月12日通過的《中華人民共和國民法通則》第七十四條規定：勞動群眾集體組織的財產屬于勞動群眾集體所有。從這一表述來看，勞動群眾集體與勞動群眾集體組織系相互區別的概念，勞動群眾集體組織財產的終極所有權主體是勞動群眾集體。
2.1991年６月《中華人民共和國城鎮集體所有制企業條例》發布，該條例第四條規定：城鎮集體所有制企業是財產屬于勞動群眾集體所有、實行共同勞動、在分配方式上以按勞分配為主體的社會主義經濟組織。從這一表述來看，城鎮集體企業財產的終極所有權主體是勞動群眾集體。
3.2007年3月16日通過的《中華人民共和國物權法》第六十一條規定：城鎮集體所有的不動產和動產，依照法律、行政法規的規定由本集體享有占有、使用、收益和處分的權利。從這一表述來看，城鎮集體財產的終極所有權主體是本集體，本集體也就是勞動群眾集體。
二、城鎮集體企業財產運營存在的終極所有權問題
（一）作為城鎮集體企業財產終極所有權主體的勞動群眾集體已不存在
1.作為城鎮集體企業財產終極所有權主體的勞動群眾集體概念
由上世紀50年代小手工業者聯合組成的生產合作社轉化而來的城鎮集體企業，勞動群眾集體成為城鎮集體企業財產的終極所有權主體，那么，勞動群眾集體具體指什么呢？
生產合作社成立之初，小手工業者聯合組成生產合作社，生產合作社的資本來源于小手工業者的社員股金，生產合作社的勞動者是入社的小手工業者本人。從合作社的勞動者角度看，原來的小手工業者成了合作社的勞動者，這一勞動者群體也叫勞動群眾集體。從合作社的資本角度看，原來的小手工業者個人財產投入生產合作社，就認為個人財產所有權歸合作社勞動群眾集體了。存在這一認識誤區的原因有兩個方面：一方面是由于理論認識上分不清財產終極所有權與法人所有權。按現在的認識來看，小手工業者個人財產投入生產合作社，合作社財產的終極所有權仍歸投資者，但合作社對投資到本企業的財產擁有法人所有權。另一方面，合作社對本企業財產擁有法人所有權，合作社的財產由企業權力機構與決策機構進行運作，由于作為合作社出資者的人員同時又是合作社勞動者，出資者與勞動者是同一主體，這一主體集雙重身份于一身，客觀上沒有區分企業投資者和勞動者不同身份的必要。可見，最初意義上的勞動群眾集體不是單純的勞動者集體，而是勞動者群體與出資者群體的二位一體。
2.作為城鎮集體企業財產終極所有權主體的勞動群眾集體已不存在
生產合作社經過幾十年的發展變化，出資者與勞動者經歷了從二位一體到逐漸分離的過程。入社社員或退休或脫離了合作社，不再是合作社的勞動者，這時的投資者、勞動者已是不同的主體，不再是一身二任，二位一體，而是由雙重身份（投資者、勞動者）變化為單一身份（投資者）。這一階段的勞動群眾集體是勞動者群體，已不是出資者群體，但由于未能正確認識投資者的地位，投資者的權益被忽視。最初意義上的勞動者群體與出資者群體二位一體的勞動群眾集體已不存在，企業名稱也由生產合作社變為城鎮集體企業。再后來，企業又進一步采取了取消分紅、停發股息、直至退還股金的辦法，最初的投資者的權益己經得不到任何體現，以至于完全失去了投資者身份。最初意義上的勞動者群體與出資者群體二位一體的勞動群眾集體已不存在，意味著作為城鎮集體企業財產終極所有權主體的勞動群眾集體已不存在。
（二）現在的職工集體不是作為城鎮集體企業財產終極所有權主體的勞動群眾集體
《中華人民共和國城鎮集體所有制企業條例》第九條規定：“集體企業依照法律規定實行民主管理。職工（代表）大會是集體企業的權力機構，由其選舉和罷免企業管理人員，決定經營管理的重大問題”。從這一表述來看，城鎮集體企業的權力機構是職工（代表）大會，權力機構由職工（代表）組成。由生產合作社轉化而來的城鎮集體企業，目前的企業職工僅僅是勞動者，不是投資者。作為城鎮集體企業財產終極所有權主體的勞動群眾集體已不存在，現在的職工集體不是當初意義上的作為城鎮集體企業財產終極所有權主體的勞動群眾集體，城鎮集體企業權力機構由職工（代表）組成的現行規定，明顯不合理。
（三）職工（代表）組成的企業權力機構無法形成治理機制
1.由職工（代表）組成的企業權力機構無法形成財產利益機制
在企業資產運營過程中，如企業權力機構決策正確，企業資產增值；如企業權力機構決策失誤，企業資產損失。正常的企業利益機制要求，當資產增值時能為權力機構的組成人員帶來利益，當資產損失時也要能減少權力機構組成人員的利益，從而形成利益機制。按照現行規定，城鎮集體企業權力機構由職工（代表）組成，在企業運營過程中，無論企業權力機構決策正確與否，企業財產的增減變化只會引起勞動群眾集體財產增減變化，但不會引起作為權力機構組成人員的職工（代表）個體財產發生變化。無論企業權力機構決策正確與否，并不與職工（代表）個人財產相關。可見，企業權力機構由職工（代表）組成，權力的行使與自身財產利益相脫節，決策者享有決策權，但決策結果卻與自身財產利益無關，無法形成財產利益機制。
2.職工（代表）大會與廠長（經理）之間無法形成法人治理機制
按照所有權與現代產權原理，企業財產的終極所有權屬于投資者，企業作為獨立法人，對本企業資產擁有法人所有權。企業法人的權力機構由投資者組成，權力機構授權并約束企業法人決策機構，權力機構與決策機構之間形成企業法人治理機制。
《中華人民共和國城鎮集體所有制企業條例》第三十一條規定：“集體企業實行廠長（經理）負責制，廠長（經理）對企業職工（代表）大會負責，是集體企業的法定代表人。”從上述表述來看，城鎮集體企業的決策機構是廠長（經理）。廠長（經理）與作為權力機構的職工（代表）大會之間本應形成法人治理機制。但現實情況企業法人治理機制無法形成：一方面由于職工集體不是當初意義上的作為城鎮集體企業財產終極所有權主體的勞動群眾集體，職工（代表）大會不會真正約束企業廠長（經理）對法人財產運營重大事項的決策。另一方面作為城鎮集體企業財產終極所有權主體的勞動群眾集體已不存在，企業廠長（經理）對法人財產運營重大事項的決策、操辦缺失所有者主體的真正約束，不會真正關心企業財產的保值增值。從城鎮集體企業的實際運營活動看，由于企業無法開展業務經營活動，絕大部分城鎮集體企業只是進行財產出租發包或投資。但既便是這種簡單的經濟活動，一旦承包承租人違約，企業的法定代表人并不追究承包承租人違約責任，反而為之說情開脫。職工個體也并不從自身財產利益上關心企業法定代表人對承包承租人追責。可見，由企業職工組成的權力機構不會真正約束決策機構，權力機構與決策機構之間無法形成企業法人治理機制。
三、改革城鎮集體企業財產終極所有權運作的辦法
（一）明確政府的一個機構作為城鎮集體所有財產的終極所有權代表
由上世紀50年代小手工業者聯合組成的生產合作社轉化而來的城鎮集體企業，作為城鎮集體企業財產終極所有權主體的勞動群眾集體已不存在。在無法界定當初投資者，城鎮集體所有財產主體無法明確的情況下，明確政府的一個機構作為城鎮集體所有財產的終極所有權代表，由這一機構代表城鎮集體所有財產的終極所有權人行使出資人職責，負責城鎮集體所有財產的監督管理，但這一機構一定要是常設的法人實體機構。
（二）將有發展前景的城鎮集體企業改制為公司制企業
城鎮集體企業法人財產運營存在的問題，說明企業的法人制度不適應現階段生產力水平,浪費了企業的要素資源。要重新利用企業的要素資源，就要改變企業財產運營模式。近年來，全國范圍內的城鎮集體企業改制，最核心的就是解決企業財產運營問題。
將有發展前景的城鎮集體企業改制為公司制企業。在明確政府的一個機構作為城鎮集體所有財產的終極所有權代表的基礎上，將城鎮集體企業改制為公司制企業，轉換企業形式，落實由投資者組成企業權力機構，盡早完成城鎮集體所有制企業改制。
改制后的企業不再是城鎮集體企業，而是轉換成了公司制企業，城鎮集體企業將逐步消亡，近年來城鎮集體企業的數量不斷減少說明了這一趨勢。
（三）將發展無望的城鎮集體企業進行出售、關閉，收回城鎮集體所有財產
通過出售、關閉等方式，由行使城鎮集體所有財產出資人職責的機構將城鎮集體所有財產從企業收回。也可以將收回的財產重新投到公司運營，以確保城鎮集體所有財產的保值增殖。
