[ 謝章瀘 ]——(2005-9-16) / 已閱19303次
對地方立法聽證運作的思考
謝章瀘* 林志和* 余啟良
摘要：立法聽證制度進入我國地方立法以來取得了良好的效果。但是地方立法聽證制度在運行中出現的若干問題，限制了該制度作用的進一步發揮。本文在分析這些問題的同時，提出了解決問題的一些設想。
關鍵詞：地方立法 立法聽證 制度運行 完善
一、立法聽證的歷史淵源及發展過程。
立法聽證（legislative hearing）是指立法機關在制定或修改涉及公眾或公民權益的法案時，聽取利益相關者、社會各方及有關專家的意見并將這種意見作為立法依據或參考的制度形式和實踐活動。立法聽證制度之精髓在于以形式正義來保證實質正義，以程序公平來保證結果公平，從而體現民主政治的基本價值。自然公正原則、正當法律程序和依法治國理論是西方國家聽證制度的法理基礎。
作為正當法律程序的一項具體形式，聽證制度創立之初僅僅適用于司法審判領域，主要用于體現司法運作的公平性和貫徹司法救濟原則。這一制度形式從英國傳入美國后，被進一步移植到立法活動和行政實踐中去，從而被用作提升立法與行政民主化程度以及廣泛獲取相關信息的有益方法。第二次世界大戰后，聽證制度日益為越來越多的國家或地區所接納并加以改進。在當今世界范圍內，受現代民主理念的漸進傳播潮流的促動，聽證制度己經發展成為眾多國家或地區的司法、立法和行政運作中的一種頗具實效和影響力的程序性民主形式。
二、地方立法聽證制度在我國的現狀
1、我國地方立法聽證制度的引入和發展。1993年深圳在全國率先實行的價格審價制度，可以看作是中國聽證制度發育的雛形。1999年9月，廣東省人大常委會就《廣東省建設工程招標投標管理條例》(修訂草案)舉行了聽證會，開創了全國立法聽證之先河。2000年頒布的《立法法》第三十四條正式把聽證制度納入立法領域，成為立法機關立法活動中聽取民意、使法律公正合理的制度保障。同年，深圳市人大就《深圳經濟特區審計監督條例(草案)》舉行了立法聽證會，這是《立法法》頒布以后全國第一次具有聽證規則的立法聽證。
此后，廣州、上海等地也相繼以條例、辦法、規定等形式制訂了本地的立法聽證規則，到2002年7月，全國已有19個省市人大常委會舉行了立法聽證活動，有17個省市的人大常委會制訂了立法聽證規則。 迄今，舉行過立法聽證活動的省市區則已達20多個。
2、地方立法聽證制度在我國的價值和作用。依據我國地方立法聽證制度通過或修改的法規規章所調整的社會關系相當廣泛。它激發了人民群眾參與立法的熱情，增強了人民群眾的參政議政意識，提高了地方立法的質量，體現了人民當家作主的社會主義民主，促進了地方所立法規的貫徹執行，取得了良好的效果和一定的社會效益。
三、地方立法聽證制度運行中的若干問題及思考
立法聽證制度可以廣義的看作是一項公共政策。按照美國著名政治學家洛伊對公共政策的分類，立法聽證制度可以被納入“構成性政策(constituent policy)”的范疇。 衡量一項公共政策是否成功的標準一般包括投入、產出、效能、結果、效率、公平等多個維度。“效能”作為關鍵的指標之一指的是政策產出與預期目標的關系——即政策在多大程度上產生了預期的變化、實現了預期的目標。因此，作為一個評價性或分析性概念，立法聽證制度的效能可以界定為它的運作是否以及在多大程度上實現了預期的目標。
要分析、判斷立法聽證制度的效能，首先必須明確人們為什么在立法過程中引入聽證會的程序，希望達成的主要目標是什么，即立法聽證會的預期目標。
有的學者把立法聽證的功能分為民主性功能和執行性功能兩大類，其中民主性功能包括擴大公民參與，加強直接民主；加大信息傳播，實現透明立法；關注利益協調、促進社會公平。執行性功能包括降低政治爭議，力求規范立法；技術專家相助，以便理性立法；加強職權行使，增進立法效率 。我們可以把實現上述功能看作是立法聽證制度的目標。
如前所述，地方立法聽證制度在運行中已經在一定程度上實現了上述目標，部分實現了立法聽證的效能。然而目前地方立法聽證制度運作也出現了一些深層次的問題。這些問題解決，對于進一步完善地方立法聽證制度，充分發揮地方立法聽證制度的作用切實提高地方立法民主，具有重要的意義。
1、聽證陳述人遴選問題。聽證陳述人的遴選包括利益代表的廣泛性和代表人數的合理比例。一項立法對各方利益的影響或大或小，或直接或間接，或暫時或長遠，所以各方對某項立法的態度和關注是不同的，同時由于維權意識和政治素質的差異，現行的聽證往往出現某一（些）利益方聲音的缺失。再者，由于涉及自身利益，各方都會想方設法盡可能的表達自身的聲音，壓制其他利益方的聲音，以達到控制聽證，以最大程度的爭取自己的利益的目的。雖然強勢利益集團操縱立法情況還沒有出現，但是從以前的幾次聽證情況來看，存在著這樣的隱患。如，深圳市人大在2003年7月的關于機動車停放管理的聽證會中，物業管理企業為了確保其所管理的停車場的既得利益，迅速聯合成人多勢眾的陳述人“集團”，發言時立場一致，而業主由于其力量分散，只是一個潛在的利益集團，很難達成集體行動，也較少有人去浪費自己的時間和精力去爭取公共性利益，因此，聽證過程中，代表業主利益的社會聲音就顯得分散。
筆者認為，本著公平公正的原則，參加聽證會的陳述人應該首先具有廣泛代表性。立法是合理配置權利義務的一種國家活動，實質是各種利益關系的分配、界定和協調。利益的多元化組合與沖突是建立立法聽證制度的外部壓力，“為了給予不同利益和力量以制度性的表白途徑，以及使利益沖突能達成某種程度的共識，現代民主國家均規定立法聽證制度，以公共和理性的溝通途徑來化解沖突，尤其賦予利害關系人參與表示意見的機會。” 立法聽證作為一種系統、有效的程序制度，為各種沖突的利益主體提供了一個表達和爭論的舞臺，使激烈的情緒冷卻下來不同的政治立場和利益關系逐步協調一致起來。
所以，聽證人（地方立法機關）應該在進一步拓寬市民獲知立法聽證信息的渠道的基礎上，注意利益不大顯現（或稱潛在利益）的群體，特別是弱勢群體的要求，吸收他們的代表作為陳述人參加聽證會，使其的意見表達能在聽證會上得到體現和被考慮。可以確立比例代表制、地區代表制、職業代表制與部門代表制相結合的代表產生方法。使立法聽證機構能夠獲取更公正、客觀的資料和信息。其次，為保障聽證陳述人的公平代表性，參加聽證會的代表的組成和人數比例也要反映利益結構，既要達到表達意見的目的，又要防止平均主義。所以可以推行“正反比例制”，以平衡不同意見持有者的參加人數，這樣可以防止強勢利益集團操縱聽證會。
2、聽證結果的法律效力問題。在實踐中很多地方立法聽證“聽而不證”，聽證結果置若罔聞，立法聽證制度流于形式。這樣大大的挫傷了群眾參與立法大熱情，損害了立法的質量和權威，也影響了聽證制度的在地方立法中的地位。
2004年7月1日正式實施的行政許可法規定了聽證應當制作筆錄，聽證筆錄應當交聽證參加人確認無誤后簽字或者蓋章。行政機關應當根據筆錄，作出行政許可決定。有人據此認為地方立法聽證結果也應賦予相同的效力，以達到立法聽證制度的效果。
筆者認為，為了避免聽證制度的形式化，對聽證結果的效力作出明確的、有約束力的規定是必要的。但是立法聽證目前只是代議制立法民主的補充，不能代替或超越代議制民主。陳述人不是人大代表，他們沒有法律賦予的立法的權利。立法就是一個利益博弈的過程，博弈場所絕對應該在代議機關而不是在代議機關之外。 立法聽證不同于行政聽證，聽證也不是立法的必經程序。如果把聽證陳述人的意見等同于人大代表的立法意見，在法律上是根本錯誤的。
因此，為保證聽證結果的效力，可以以法律法規的形式對聽證結果處理的程序和方式以及相應的法律責任作出規定，但是不能作出類似于行政許可法關于聽證的規定。
3、聽證范圍的確定問題。目前，各地聽證具有很大的隨意性，往往隨立法者的主觀意愿決定是否聽證。為了保證聽證制度的嚴肅性和規范化，明確規定聽證的范圍是十分必要的。但是從現有的情況看，《立法法》只是籠統的規定，不便操作。在地方立法實踐中，聽證范圍是一個難以確定的問題。
在《聽證程序理論與實務》中，學者楊惠基提出我國確定行政聽證范圍的三條原則:借鑒國際經驗與體現中國特色；注重公正與保證效率；立足當前與兼顧長遠。筆者認為這對確立我國的立法聽證范圍也具有借鑒意義。也有人認為，確立立法聽證范圍應遵循三條原則：利益均衡原則、成本不大于效益原則和當事人代表制原則。
筆者認為在地方立法聽證范圍的確立上，可以遵循下幾項原則:(1)體現地方特點原則。我國各地區特色各異，政治經濟民族文化等都不完全相同，統一規定一個標準是不現實的。應當允許各地根據自身情況確定聽證范圍。(2)利益均衡原則。在不同利益沖突時，應進行利益權衡以選擇取舍，受益方應由適當補償受損方的損失。 (3)經濟分析、適度超前原則。應將聽證的成本與聽證所帶來的經濟和社會利益以及長遠利益進行綜合考慮，合理決定聽證是否應該舉行，避免簡單地以成本大于目前單一利益即不舉行聽證。隨著社會經濟的發展、我國政治民主化進程的推進和人民群眾素質的提高，對立法民主的要求也會提高，所以聽證范圍適當的超前規定是必要的。
4、聽證時是否允許辯論。聽證會常常因出現多種不同乃至對立的意見難免變成實際上的辯論場所。有人認為，在聽證陳述人采取對抗式辯論時，雙方激烈和充分的辯論所做成的筆錄往往能夠幫助立法機關采集到大量不易獲取的寶貴信息和資料，而且可以通過辯論發現深層次的問題。 而相反的意見認為，利益的矛盾并不能通過辯論而得到統一，而且辯論耗時費力，經常陷于意氣的爭執。
對于是否應該鼓勵聽證辯論，各國看法不一。日本國會議事規則第70條就明確表明，“辯論不會在公開聽證會中出現”，其用意是讓聽證會主席及其它委員的注意力集中于代表們的意見而非爭論的過程。如果發言人如偏離主題或有其他不適當的言行“主席可以停止其發言或驅逐其離場”。
在立法聽證過程中，如果出現某些重大爭議，需要陳述人進行當面辯論才能澄清事實；或者出現利益沖突的雙方陳述人的立場相去甚遠難以協調，難以在立法中協調其矛盾時，立法機關可召集雙方陳述人進行辯論。但此種辯論應限于特定問題，以避免庭審式聽證造成人力耗費和時間耽擱。
5、聽證參加人能否被代理及書面聽證的合理性。在以往各地立法聽證中，出現了陳述人聘請律師或他人代為陳述或表達意見的情況。這引發了聽證參加者能否被代理的爭論。肯定者認為，代理人可以彌補陳述人能力上的不足，更好的表達陳述人的意見，維護利益方的合法權益，也使立法聽證更有效率。反對者認為，聽證的目的是為了更好的傾聽各利益方的意見，而不是辯論出一個結論或者說服他人，沒有必要委托代理人；而且陳述人的利益只有陳述人最為清楚，這種意見只有特定利益的陳述人才能擁有，代理人的意見和信息難免失真，甚至可能出現代理人與對方相串通的危險，因此不宜適用代理人制度。
不可否認，代理人在表達意見和提供信息方面會產生失真的情況；代理人不是切身利益的相關人，在有些方面可能會不夠盡責盡力。但是，公共利益代理人制度的目的就在于為如此廣泛分散的利益提供代表。 在目前我國現階段公民整體文化素質不高、法制觀念淡薄的環境下，代理人因其較高的文化水平和較為豐富的法律知識，在收集證據、遵循程序、協調溝通和對法律問題的分析等方面，代理人具有極大的優勢，這種代理在一定程度上是必要的。聽證會的陳述人不同于證人，不要求具有特定的人身屬性，因此在法律上并不禁止被代理。代理人制度的存在有其合理性。但是聽證人和陳述人都應注意加強對代理人的監督。
聽證的目的在于使立法者獲取信息以作為參考，而不在于辯論和結論。書面聽證作為聽證形式的一種，能夠滿足提供信息、表達意見的要求，而且它具有方便、快捷、低成本的特點，所以應當肯定書面聽證的價值，在特定的立法聽證中還可以鼓勵使用這種形式。但是初涉及國家機密商業機密和個人隱私外，聽證人應當公開全部的聽證書面材料。
6、聽證在地方立法其它環節的適用。聽證在地方立法中目前主要集中在征詢、聽取意見階段，這是在有關方面擬定的法規、規章草案基礎上各方提出意見和建議。法規規章草案已經基本定型，這樣一來即便經過聽證，也很難改動或只能修修補補，對地方立法的作用有限。如果在立法規劃階段采用聽證方式，對地方立法的必要性、可行性等進行論證，可以集約使用立法資源，立地方真正需要的法，避免因各種立法動機和目的促成的不當立法造成立法浪費。
此外，在地方立法聽證運行中，還要注意處理好聽證的法律依據，確定聽證人、聽證主持人、聽證陳述人的權利義務，對地方立法聽證的監督機制和法律責任制度等問題。
四、完善地方立法聽證制度，保障立法聽證的良好運行
為確保我國地方立法聽證的良好運行，使地方立法聽證完全實現其效能，針對地方立法聽證出現的問題而對之加以完善，是十分必要的。全面的看，筆者認為，它包括以下幾個方面：
1、為最大限度減少影響聽證功能發揮的因素，避免出現聽證的重復、冗長和無效益，在聽證的運作方式上應堅持以下原則:1)參與原則。確保利益各方的陳述人在聽證的每個階段都能參與到立法聽證中；2）不重復聽證原則。在法規起草或審議過程中的同一階段，不同的部門不應就相同事項重復召開聽證會；3)公開原則。除涉及國家安全或者商業秘密、個人隱私的事項外，聽證會應當公開舉行。聽證會應當允許公眾旁聽和媒體報道；4)客觀公正原則。持有不同意見的聽證陳述人應有同等機會出席聽證會，并在聽證會享有平等的權利。聽證陳述人應當如實提供情況和信息。聽證機構應當就聽證會的信息和意見提出客觀的報告。5）效率原則。在堅持程序公正的前提下，迅速的完成聽證的各個環節，杜絕不當的拖延和重復。
2、修改上位法使立法聽證獲得立法依據和法制統一。一方面對相關法律加以修改，增加立法聽證的規定，充實立法聽證的內容，從而使立法聽證具有充足的法律依據和法制支持；另一方面，地方立法機關應當在遵循以上相關法律的原則性規定的前提下，制定和完善立法聽證規則，并在條件成熟時升格為法規，逐步實現立法聽證的規范化，使地方立法聽證真正有法可依。
3、確立立法聽證的范圍并以法規或制度的形式予以固定。從我國的目前的地方立法實踐來看，我國立法聽證的范圍宜適用原則性規定、列舉性規定以及排除性規定相結合。我國立法聽證范圍的列舉性規定是:第一關于價格、稅收的立法；第二關于行政處罰設置的方法；第三關于行政機關實施行政許可、征收等的立法；第四關于企業管理的法律與行政法規等。總之，必須舉行立法聽證的事項是其所立之法關系到人民的切身利益，其立法深刻影響公民的權利義務關系。
我國立法聽證范圍的排除性規定是出于保密和迅速行動的需要；或于急迫的情形；或為公共利益顯得有必要應立即決定的不適用聽證；或不僅沒有必要，反而會造成耽擱和浪費。一般有下列事項：1）關于國防、外交方面的立法；2）關于國家機關組織、內部管理、辦事程序和手續；3）能通過如測量、觀察、實驗、計算等科技手段解決的事項；4）解釋性法律、法規涉及的事項；5）其他事項。
地方立法需要聽證具體事項的規定可參考北京大學法學院人民代表大會與議會研究中心在2001年10月28日制定的立法聽證規則(示范稿)：其中規定法律法規有下列情形之一的，應當舉行聽證會:1)法律法規案內容涉及社會普遍關注的熱點事項的；2)法律法規內容對公民、法人或其他組織的權益有較重大影響的。法律法規案有下列情形之一的，可以舉行聽證會:1)對是否制定一項法律法規有較大爭議的；2)法律法規案起草或審議中有較大爭議的事項的；3)法律法規案涉及不同利益群體，有明顯利益沖突的；4)需要進一步搜集信息、廣泛了解民意的。
4、地方立法機關在上述范圍內擬立法時，在立法規劃階段采用聽證制度。在此范圍內，立法在第一階段就把不必要或不現實的立法項目否定，避免在立項、草案擬定后被取消。這樣可以極大的防止重復聽證，杜絕立法的浪費，使地方立法具有針對性。
5、確立陳述人的遴選原則和規則。根據前述遴選原則，制定相應的規則。這主要通過陳述人的產生的方式和聽證代表結構的把握來實現。陳述人的產生一般有五種方式:由地方立法機關指定或變相指定產生；由各方利益團體自行產生；由地方立法機關與各利益團體互動產生；抽樣選擇產生；采取固定代表和臨時代表的遴選方式。可以采取多種形式的遴選方式，應當確立比例代表制、地區代表制、職業代表制與部門代表制相結合的代表產生方法。這樣可以讓盡可能大范圍的利害關系人參與其中，實現地方立法聽證的公平。
6、明確規定聽證主持人、聽證陳述人的權利義務。聽證陳述人在聽證中所享有的各項權利（包括依法出席聽證會的權利；提出建議、意見和議案的權利；維護自身利益與公益的“言論免責權”；提出質疑權；知情權；履行代表職務時享有適當的補貼和物質上的便利權；調研權；人身保障權等）和應當履行的義務（包括遵守憲法和法律；保守國家秘密和商業秘密；遵守聽證紀律；維護聽證秩序；廣泛聽取群眾意見并如實反映群眾和社會各方的意見.，查閱聽證筆錄并簽署名字等）以及法律責任（規定在聽證中代表人玩忽職守，濫用權利或不盡法律義務應當承擔的法律后果）。此規定可以參照《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》的立法結構與相關內容。
在聽證時，聽證主持人只起一個組織、協調與調控的作用，他的立場應當中立無偏頗。應當規定聽證主持人的責任制。對聽證過程中出現的違背聽證法定程序和實體規定的行為。應當給以相應的處罰與制裁，以增強聽證主持人的責任感。通過立法明確界定聽證主持人、陳述人二者的權限范圍以及責任條款，準確認定其行為的效力。
7、聽證結果的處理公開化、制度化。可以建立決策機關的回應機制。即應對聽證報告中的合理意見予以采納，并付諸實施，同時對未采納的意見給予書而答復，說明理由。立法聽證陳述人也應繼續關注聽證會的善后工作動向。總之，應給予立法聽證結果高度地重視，以達到充分發揮立法聽證效能的目的。
8、建立對地方立法聽證的監督機制和法律責任制度。聽證制度的良好運行需要一套系統而有力的監督機制。一方面，應建立健全的內部監督體系。通過立法可以規定聽證關系中各方相應的法律責任條款。法律對責任條款的規定應當是明確的。具有可操作性。同時應當加強聽證部門內的監督，通過事前的引導、事后的復查等加強對個案的聽證監督。另一方面，加強對聽證的外部監督。聽證是通過一種公正、公開、民主的方式來促進地方立法機關民主科學立法的一種制度。立法聽證應當依據立法監督制度由有關機關加以監督。立法機關還應接受人民群眾、新聞輿論等對聽證的監督。
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