[ 張軍 ]——(2005-9-17) / 已閱18573次
本案不屬行政訴訟范圍
張 軍
（華南師范大學南海學院法政系，廣東 佛山 528225）
摘 要：本文通過實證分析 我國《村民委員會組織法》的職權和《行政訴訟法》的受案范圍，論證了以黨委名義作出的決定與以行政機關工作人員名義作出的具體行政行為不具有等同性，前者不屬行政訴訟的范圍。當政府和黨委聯合實施了具體行政行為，黨委也不會因與行政主體共同作出具體行政行為而轉變為行政主體，仍是非行政主體。既不是行政主體，也就不能成為行政訴訟的被告。
關鍵詞：行政訴訟；受理；范圍
This Case is not in the Category of Administrative Lawsuit
Zhang Jun
(Nanhai College , South China Normal University, Foshan 528225, Guangdong )
Abstract: With case demonstration, this thesis analyzes the authority of our Organizational Law of Villager Committee and effective scope of Administrative Procedural Law, and proves that the decision made in the name of party committee is different from the specific administrative act made in the name of staff of administrative department. Even if the specific administrative act is made by the government and party committee jointly, party committee still will not change its role and will not be the principal part of administration. The committee is not the principal part of administration, so it can not be the accused in the administrative lawsuit.
Key Words: administrative lawsuit; accept the case; scope
一、案情簡介
據《楚天都市報》報道：湖北省京山縣永隆鎮盧相臺村村民倪中清于1999年9月當選為該村村委員主任。在他任職一年多后，被永隆鎮黨委以黨委文件形式做出的“免職”決定罷免，罷免理由是“工作不力”。倪中清不服，多次向鎮黨委、鎮政府申訴，沒有什么結果。倪又向京山縣人大常委會、縣政府、縣民政局書面申訴，亦未得到什么答復。在此種情況下，倪中清以永隆鎮政府為被告，以永隆鎮政府行為“違法”為由向京山縣人民法院提起行政訴訟，要求鎮政府撤銷原來的“免職”決定，恢復其村委會主任的職務。京山縣法院受理了該案。后因永隆鎮黨委以“免職”決定違反《村民委員會組織法》為由撤銷先前作出的免職決定，同時亦決定恢復倪的村委會主任職務。在法院的勸說下，倪中清亦隨之撤訴。（詳情見《楚天都市報》2001年6月11日第11版）。
二、“免職”決定不具有可訴性
案件并不是很復雜，民選村官被罷免，多方尋求“說法”未果的情況下，向法院提起行政訴訟，采取法律手段維護自己的合法權益，最終被恢復了村委會主任職務，這似乎是一個令人感到欣慰的喜劇。但筆者認為：以文件形式做出“免職”決定的是鎮黨委，倪中清訴的卻是鎮政府，這合適嗎？這合法嗎？倪中清的官司還未開始審理，問題便解決了，但引發的問題卻依然還在，黨委的決定是否具有可訴性，不具有可訴性又怎么辦？政府又依什么法律規定成為被告，難道黨委做出決定，讓政府出當被告，來頂缸，行嗎？
首先，可以肯定的是黨委的“免職”決定違法。我國《村民委員會組織法》第十一條有規定：“……任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員……”該規定中的“一切組織”，毫無疑問應包括黨的組織。故而依該法規定，永隆鎮黨委的“免職”決定是違法的，這一點無可置疑。
再者，黨委的“免職”決定不屬行政訴訟法的范圍。據我國《行政訴訟法》第2條規定：公民、法人或其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權向法院提起訴訟，在第11條又列舉了若干可訴性具體行政行為，且補充規定了例外，即人民法院受理法律法規可以提起訴訟的其他行政案件。黨的組織不是行政機關，又不是法律法規授權的組織中經授權的社會團體，一般也不認為這種社會團體包括黨的各級分支機構。事實上眾多行政法學和行政訴訟法學著作中對黨的組織鮮有論及，這亦是例證。故而黨委做出的免職決定不具有可訴性。本案不屬行政訴訟范圍，不能通過行政訴訟途徑解決。
實際上，黨委與政府在人員上組成極有可能具有重合性，黨組成員也是政府官員，這在我國各級政府中很常見。在人員具有重合性的情況下，這些人員作出的具體決定是否成為行政訴訟范圍則看其以什么名義作出，以黨委名義作出的決定與以行政機關工作人員名義作出的具體行政行為不具有等同性，前者不屬行政訴訟的范圍。當政府和黨委聯合實施了具體行政行為，黨委也不會因與行政主體共同作出具體行政行為而轉變為行政主體，仍是非行政主體。既不是行政主體，也就不能成為行政訴訟的被告。
根據憲法確定的中國共產黨在全國的領導地位以及黨政分工原則，黨組織不具體實施行政行為，也不應具體實施行政行為。由于長時期的黨政不分帶來的影響，其層的黨組織仍直接作出具有行政性質的決定，本案中亦是如此。一般認為黨組織不是行政主體，也不會因其實施了某種行政行為而可成為行政訴訟被告。故而本案中倪中清針對黨委的“免職”決定提起的行政訴訟，法院不能受理。本案只能通過其他途徑解決。
三、鎮政府當被告不適法
在對該案進行剖析的過程中，有人認為，鎮政府可以成為被告，但不是原告所提出的訴因，即原告的訴求有誤。據《行政訴訟法》第11條規定：人民法院受理公民、法人知其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟……（五）申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關機拒絕履行或者不予答復的……倪中清可以永隆鎮政府有保護本鎮全體公民的法定職責而未履行職責為由將鎮政府告上法庭。單純從法條上分析，倪中清被撤銷村主任，視為較特殊的身份權被侵犯，倪向鎮政府申訴，鎮政府未予以答復，即未履行法定職責，從表面上看鎮政府似乎理應成為被告，這種看法似乎是可行的。但從可能發生的結果來看，則是不可行的。因為鎮政府在本案中存在著履行法定職責不能，以鎮政府為被告進行訴訟達不到目的。據《行政訴訟法》第五十四條規定：人民法院判決“被告不履行法定職責或者拖行法定職責的，判決其在定期限內履行。本案若進行下去最有可能的結果是法院判決鎮政府在一定期限內履行法定職責。限于領導與被領導的關系，處于被領導地位的鎮政府怎能撤銷鎮黨委的決定？故以前述訴因起訴鎮政府，會導致法院判決履行不能。況且，該條對行政機關未做任何限定，永隆鎮政府、京山縣政府，以及其他上級行政機關，直至國務院都因具有保護公民人身權、財產權的法定職責，都可以被列為被告。所以依該理由起訴行政機關，不但存在被告不確定的問題，且都存在行政機關不能撤銷執政黨的分支機構的具體決定問題。故而以《行政訴訟法》第11條第（五）款起訴鎮政府也是不合適的。”
四、結語
依我國憲法及黨的黨章規定，中國共產黨必須在憲法和法律范圍內活動。永隆鎮黨委以文件形式決定免去倪中清村委會主任職委，不但是違反《村民委員會組織法》法律的行為，也是違憲的行為，由于我國未確立違憲訴訟制度，目前也不允許公民依法控告侵犯公民基本權利的行為，即在憲法監督制度中未引進司法確認權，故而本案中不能通過訴訟途徑解決。
故而本案中適宜的處理方式是非訴訟處理方式，倪中清采取的是向鎮黨委申訴的方式。實際上改變黨的分支機構的具體決定，只能是向該分支機構或分支機構的上級機構提出，由黨的組織機構自己改變錯誤決定，或上級黨委撤銷其錯誤決定。實際上本案中也是鎮黨委認識到自己的決定違法，自行撤銷決定。問題是黨的分支機構拒不撤銷其錯誤決定時，被害者會救濟無門。故只有確立違憲訴訟制度，這種情形才能得以改觀。
參考書目:
1、《行政法與行政訴訟法學》，方世榮主編，人民法院出版社出版；
2、《證明責任論》（德）萊奧.羅森貝克著，莊敬華譯，中國法制出版社出版；
3、《外國行政訴訟制度》，王名揚主編，人民法院出版社出版；
4、《行政訴訟法學基本文獻資料選編（教學參考書）》，司法部法學教材編輯部編審，法律出版社出版；
5、《行政違法論綱》，楊解君著，東南大學出版社出版；
6、《行政行為的效力研究》，葉必豐著，中國人民大學出版社出版；
7、《行政訴訟原理及名案解析》，劉善春著，中國法制出版社出版；
作者簡介: 張軍（1969-）,男,漢族,湖北省武漢市人,華南師范大學南海校區(學院)法政系 講師,法律碩士。
通訊地址：廣東省佛山市南海區獅山南海軟件科技園華南師范大學南海學院法政系
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