[ 秦德良 ]——(2005-9-25) / 已閱26284次
論地方人大與環(huán)保監(jiān)督
秦德良
[摘要] 中國(guó)“人大”在政治實(shí)踐中作用的加強(qiáng)，說(shuō)明了我國(guó)政治制度的設(shè)計(jì)與建構(gòu)取得了較大進(jìn)步。從形式上看，地方人大的地方最高權(quán)力機(jī)關(guān)的地位源于憲法的直接規(guī)定，從實(shí)質(zhì)上看，其權(quán)力來(lái)自地方轄區(qū)內(nèi)公民的主權(quán)。環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生具有必然性，要解決地方政府在環(huán)境問(wèn)題上的不作為的問(wèn)題，需要啟動(dòng)地方人大的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，而不能盲目等待國(guó)務(wù)院的行政命令來(lái)解決。地方人大有權(quán)力也有能力去監(jiān)督地方政府解決環(huán)保問(wèn)題，但關(guān)鍵是如何依法、科學(xué)、有效地去監(jiān)督，這是擺在地方人大面前的難題。
[關(guān)鍵詞] 地方人大 地方人大權(quán)力來(lái)源 地方政府責(zé)任 環(huán)保監(jiān)督
隨著中國(guó)“跨越式”發(fā)展經(jīng)濟(jì)，向現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、法治社會(huì)邁進(jìn)，經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的矛盾日益尖銳，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略由于經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中片面追求經(jīng)濟(jì)效益的戰(zhàn)術(shù)而陷入困境。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的二律背反使得象中國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家政府很難在二者之間作出均衡發(fā)展的價(jià)值選擇。由此凸現(xiàn)了政府的產(chǎn)生者、權(quán)力來(lái)源者的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督政府保護(hù)環(huán)境的責(zé)任與作用。環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生除與中央政府決策有關(guān)外，實(shí)踐中主要還與地方政府的治理方略有關(guān)。日益突出的環(huán)境問(wèn)題要求地方人大必須在此問(wèn)題上有所作為地監(jiān)督地方政府，從而以此為契機(jī)為全國(guó)人大監(jiān)督各級(jí)政府提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。然而地方人大有成效地監(jiān)督地方政府保護(hù)環(huán)境的實(shí)踐在中國(guó)幾乎剛剛啟動(dòng)，地方人大的權(quán)力來(lái)源以及監(jiān)督地方政府治理環(huán)境問(wèn)題的必要性、可行性、合法性、合理性尚須理論論證，以確保地方人大的監(jiān)督合法、有效、有序。本文試圖對(duì)此問(wèn)題做一初步探討。
一、政治制度的設(shè)計(jì)與“人大”地位
人類社會(huì)是一種有機(jī)的組織體，從其產(chǎn)生進(jìn)入自覺(jué)的發(fā)展軌道開始，政治家就為如何治理這一組織體而絞盡腦汁地去進(jìn)行制度的設(shè)計(jì)和論證，試圖將權(quán)力運(yùn)作理性化、制度化，以便既能保證社會(huì)的穩(wěn)定，又能確保人作為人的地位。應(yīng)當(dāng)說(shuō)西方國(guó)家在這方面比東方國(guó)家成功得多。
以中國(guó)為代表的東方國(guó)家發(fā)展出了一種中央集權(quán)式的直線性的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制，權(quán)力的行政色彩濃厚，雖然這種直線性權(quán)力內(nèi)部也以分工為基礎(chǔ)簡(jiǎn)單地劃分了幾個(gè)權(quán)力部門，但它們從屬于某一特殊的真正的權(quán)力主體，且彼此之間不可能有效監(jiān)督。這種權(quán)力機(jī)制是典型的統(tǒng)治奴役型，它可能具有一定程度的高效、穩(wěn)定，但權(quán)力下的顫顫驚驚的個(gè)體無(wú)平等自由可言。它造就了中國(guó)超穩(wěn)定的封建社會(huì)，但人權(quán)在這一體制中沒(méi)有立足之地。
西方從亞里士多德開始就提出了城邦國(guó)家的權(quán)力一分為三的制度設(shè)計(jì)問(wèn)題。一直到孟德斯鳩、美國(guó)聯(lián)邦黨人那里才最終明確了“三權(quán)分立，互相制衡”的法治國(guó)憲政原理。這種權(quán)力運(yùn)作機(jī)制的設(shè)計(jì)可以說(shuō)是服務(wù)性管理型，立法、行政、司法三足鼎立，互相平衡牽制。它或許沒(méi)有統(tǒng)治奴役型權(quán)力機(jī)制高效，但在法益保護(hù)、人權(quán)保障方面作用顯著。
近代中國(guó)社會(huì)在轉(zhuǎn)型過(guò)程中，開始吸取西方的三權(quán)分立制度，借以重新整合中國(guó)數(shù)千年來(lái)的政治制度。直到今天，我國(guó)經(jīng)重新整合而建構(gòu)的政治制度有別于上述兩類，可以說(shuō)確有中國(guó)特色。作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的“人大”是立法機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院是最高行政機(jī)關(guān)，最高人民法院、最高人民檢察院是最高司法機(jī)關(guān)，“政協(xié)”是統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的參政、議政機(jī)關(guān)，但目前尚無(wú)憲法性法律對(duì)“政協(xié)”的法律地位作出規(guī)定。表面看來(lái)，好象是三權(quán)分立，但又不是，因?yàn)榱⒎ā⑿姓⑺痉ㄈ龣C(jī)關(guān)均受中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。雖然如此，但又與近代中國(guó)社會(huì)以前的中央集權(quán)式的直線性的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制有明顯區(qū)別。首先，立法、行政、司法三機(jī)關(guān)都有較大的相對(duì)獨(dú)立性；其次,行政、司法二機(jī)關(guān)必須在立法機(jī)關(guān)所制定的憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)；最后，中國(guó)憲法司法化機(jī)制似乎已經(jīng)開始啟動(dòng)[1]，違憲審查機(jī)制也在議論之中，三機(jī)關(guān)在逐漸具有可訴性和操作性的憲法規(guī)范指引下，在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)之下，能夠?qū)崿F(xiàn)一定程度的互相監(jiān)督。
三機(jī)關(guān)中，昔日被戲稱為“橡皮圖章”的“人大”的作用近年來(lái)有較大變化。其作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的法律地位已經(jīng)較明顯地顯示了出來(lái)。這一變化的原因或許有以下幾個(gè)方面。首先，中國(guó)比較成功的經(jīng)濟(jì)改革促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)主體的市場(chǎng)意識(shí)、主體意識(shí)覺(jué)醒；其次，法治化進(jìn)程促進(jìn)了國(guó)民的法律主體意識(shí)、人權(quán)意識(shí)、有限政府意識(shí)、契約觀念、“以權(quán)利制約權(quán)力”觀念的加強(qiáng)；再次，自由、科學(xué)、民主的理性主義啟蒙精神隨文化的繁榮而大大深入人們的頭腦；最后，執(zhí)政黨“依法治國(guó)”的實(shí)踐從制度上，實(shí)踐上逐漸保證了“人大”的最高權(quán)力機(jī)關(guān)地位。當(dāng)然，從技術(shù)措施角度看，“人大”的最高權(quán)力機(jī)關(guān)地位的增強(qiáng)往往與地方人大在地方三機(jī)關(guān)中地位的加強(qiáng)有直接的關(guān)系。“人大”在政治實(shí)踐中作用的加強(qiáng)，說(shuō)明了我國(guó)政治制度的設(shè)計(jì)與建構(gòu)取得了較大進(jìn)步。
二、地方人大權(quán)力來(lái)源
地方人大、地方法院、檢察院、地方政府三大國(guó)家機(jī)關(guān)是一個(gè)地方的公共權(quán)力機(jī)關(guān)，擔(dān)負(fù)地方事務(wù)管理的任務(wù)，具體負(fù)責(zé)地方立法、司法與地方行政。三機(jī)關(guān)統(tǒng)一受中國(guó)共產(chǎn)黨地方黨委領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)，在三機(jī)關(guān)中，地方人大是地方最高權(quán)力機(jī)關(guān)，省（包括部分市）級(jí)地方人大往往有地方立法權(quán)，并且由它產(chǎn)生地方政府與地方法院、檢察院，后者向前者負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，接受監(jiān)督。這就是我國(guó)目前地方權(quán)力機(jī)構(gòu)配置及運(yùn)作機(jī)制。
人們不禁要問(wèn)，地方政府與地方法院、檢察院的權(quán)力源于地方人大，那么地方人大的權(quán)力又源自何處？
從形式上看，地方人大的地方最高權(quán)力機(jī)關(guān)的地位源于憲法的直接規(guī)定。
憲法第九十六條“地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。”第一百零五條“地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)。地方各級(jí)人民政府實(shí)行省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。”第一百一十條“地方各級(jí)人民政府對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。”第一百二十八條 “地方各級(jí)人民法院對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。”第一百三十三條“地方各級(jí)人民檢察院對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)人民檢察院負(fù)責(zé)。”
然而，憲法為什么要如此規(guī)定？這就涉及到地方人大權(quán)力的實(shí)質(zhì)來(lái)源問(wèn)題。
從憲政視角透視，地方人大權(quán)力來(lái)源于地方行政區(qū)域內(nèi)享有政治權(quán)利的公民的授權(quán)。地方人大的法律行為是地方行政區(qū)域內(nèi)享有政治權(quán)利的公民“眾意”與“公意”的表達(dá)。正如我國(guó)憲法第二條規(guī)定“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。” 憲法的這一規(guī)定體現(xiàn)了“主權(quán)在民”的憲政理念。
“主權(quán)在民”的憲政理念在我國(guó)純屬外來(lái)品，中國(guó)法律傳統(tǒng)中從來(lái)沒(méi)有這個(gè)思想。這一思想之所以產(chǎn)生于西方，與歐洲資產(chǎn)階級(jí)革命有很大關(guān)系。歐洲從古希臘開始就確立了正義理念和法治傳統(tǒng)，到近代資產(chǎn)階級(jí)思想啟蒙運(yùn)動(dòng)時(shí)期，古典自然法學(xué)派的政治思想家們?cè)跒橘Y本主義設(shè)計(jì)制度時(shí)，幾乎不約而同地提出憲政制度。但對(duì)這一制度的論證卻是建立在自然法與社會(huì)契約論的基礎(chǔ)上。
17C—18C古典自然法學(xué)派是整個(gè)歐洲近代資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)期各種自然法哲學(xué)的總稱，都從自然法理論角度論證資產(chǎn)階級(jí)革命的必要性及其結(jié)果形式，是西方自然法思潮發(fā)展的頂峰。其最根本的特征在于理性主義，以理性萬(wàn)能摧毀上帝萬(wàn)能。認(rèn)為法現(xiàn)象不是植根于自然和神，而是植根于人的理性意識(shí)，自然法就是理性法。自然狀態(tài)、自然法和自然權(quán)利、社會(huì)契約論以及法治主義是古典自然法思想的基本精神。建立在“主權(quán)在民”基礎(chǔ)上的社會(huì)契約論認(rèn)為人們訂立契約，建立社會(huì)共同體時(shí)委托憲政國(guó)家行使管理社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力，但自己的基本權(quán)利依然在自己手中，憲政國(guó)家的社會(huì)公共管理權(quán)力必須服從“眾意”“公意”。這是一種人民主權(quán)、公意決定一切的民主理論。
“眾意”“公意”在具體的制度建構(gòu)中只能表現(xiàn)為公民代表大會(huì)——代議機(jī)關(guān)。代議機(jī)關(guān)的運(yùn)作表現(xiàn)為產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、從事立法以及監(jiān)督活動(dòng)。從這里我們可以看出，代議機(jī)關(guān)是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，其權(quán)力來(lái)自社會(huì)公民。
今天我們一般認(rèn)為“自然狀態(tài)、自然法和自然權(quán)利、社會(huì)契約論”僅僅是一種假說(shuō)，與歷史的真實(shí)情況不符，但奇怪的是，建立在如此假說(shuō)基礎(chǔ)之上的結(jié)論——憲政制度卻發(fā)展勢(shì)頭良好。或許社會(huì)契約論作為論證憲政制度顯得是一個(gè)過(guò)于理想化的理論模型，但今天看來(lái)，還是有一定價(jià)值的，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)就是一個(gè)契約化的社會(huì)，在這種社會(huì)中，公民個(gè)體是微觀經(jīng)濟(jì)主體，是經(jīng)濟(jì)人，理性人，他們不僅作出“生產(chǎn)什么，如何生產(chǎn)，為誰(shuí)生產(chǎn)”的自主選擇，而且選擇他們的服務(wù)性管理者。因而社會(huì)公共管理機(jī)關(guān)的權(quán)力來(lái)源于轄區(qū)內(nèi)公民的授權(quán)。公民的授權(quán)通過(guò)代議機(jī)關(guān)的形式表現(xiàn)出來(lái)。
所以，就一個(gè)地方轄區(qū)而言，我們認(rèn)為，地方人大是“眾意”“公意”機(jī)關(guān)，因而在憲政視野下，是地方最高權(quán)力機(jī)關(guān)，其最高權(quán)力來(lái)自地方轄區(qū)內(nèi)公民的主權(quán)。由于“眾意”僅僅是多數(shù)人的意見(jiàn)，“公意”則是符合正義與自由觀念的多數(shù)人的意見(jiàn)，因此作為地方人大也可能出現(xiàn)僅代表“眾意”而不代表“公意”的問(wèn)題，這種情況下，地方人大應(yīng)從社會(huì)公共利益出發(fā)，服從全國(guó)人大，因?yàn)楹笳叽砣珖?guó)享有政治權(quán)利的公民的“公意”。當(dāng)然，全國(guó)人大也會(huì)出現(xiàn)類似情況，如制定“惡法”，這或許是憲政的代價(jià)。
三、環(huán)保問(wèn)題與政府責(zé)任
人類在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，也發(fā)展了破壞自然環(huán)境的巨大能力和欲望。實(shí)際上，人類對(duì)自然界的每一次勝利都遭到了自然界的報(bào)復(fù)。在較短歷史時(shí)間內(nèi)看到的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人類進(jìn)步，在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)付出的卻是環(huán)境破壞和環(huán)境質(zhì)量惡化以及因此使人類生存質(zhì)量下降的巨大代價(jià)。
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