[ 王明水 ]——(2005-9-30) / 已閱37093次
關于農村征地補償款分配糾紛問題的探討
王明水
【內容摘要】隨著工業化和城鎮化的加快，農村集體土地被征用呈逐年上升趨勢，因征地補償款分配引發的糾紛逐年增加，由于我國立法滯后和執法無明確標準，農村土地征地款分配糾紛已成為突出的社會問題。法律規定土地補償費歸農村集體經濟組織所有，從法律上講，對來源于農村集體所有的土地等自然資源的收益，依法屬于全體集體經濟組織成員，如果法律沒有特別規定全體集體經濟組織成員應共同享有，每個成員的權利是平等的，對集體土地等的收益享有可分割的特定份額，但不少鄉村在土地分配款等問題中村民的分配權被限制或剝奪的情況時有發生。本文提出了解決農村土地征地款分配糾紛的途徑；認定集體經濟組織成員的方法；處理原則；同時對提出了解決農村土地征用補償款分配糾紛的法律建議。
【關鍵詞】 土地補償款分配 收益主體 處理原則 法律建議
隨著工業化和城鎮化的加快，農村集體土地被征用呈逐年上升趨勢，因征地補償款分配引發的糾紛逐年增加，有愈演愈烈的趨勢。近年來，不斷有權益受到侵害的村民與村委會或村民小組引發分配糾紛，或直接向法院起訴、或上訪，甚至鬧事，已成為影響農村社會穩定的重要原因之一。為此，正確運用法律手段解決農村征地補償款分配糾紛，對于公平、公正的保護每一個村民的合法權益，促進社會主義和諧社會建設有著十分重要的意義。本文試圖對農村征地補償款分配糾紛問題作一些膚淺的探討，以求教于同仁。
一、關于農村征地補償款分配糾紛是否屬于民事訴訟范圍問題
農村征地補償款分配糾紛，是指村民委員會或由村民小組在分配土地征用補償費用時，在村民中實行不平等分配，不分或少分給一部分村民土地征用補償費用而引發的糾紛。農村征地補償款分配糾紛，是否屬于民事訴訟范圍，尚存在爭議。有人認為，土地征用補償費用的分配，是集體經濟組織內部事務的處理，不是平等主體之間的民事行為。土地征用補償費用的分配糾紛，屬國家建設征用土地中出現的糾紛，只能有有關行政部門協調解決。且《中華人民共和國土地管理法實施條例》第26條明確規定：“市、縣和鄉（鎮）人民政府應當加強對安置補助費使用情況的監督。”村民委員會組織法第4條規定：“鄉、鎮人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。”故當村民與村委會或村民小組因征地補償費問題發生爭議時，市、縣、鄉（鎮）政府應當解決，責無旁貸。所以，土地征用補償費用分配糾紛不屬于人民法院管轄。也有人認為，依照《土地管理法》第十條的規定，農村集體土地所有權的性質屬于村農民集體所有，集體經濟組織是代表農民集體對其所有的集體土地行使經營、管理、收益權的機構，與其成員之間地位平等。集體經濟組織分配土地征用補償費用的行為，是依法行使集體土地的經營、管理、收益權的具體體現，是一種民事行為。因此，此類糾紛屬民事訴訟受案范圍。
關于此類糾紛，人民法院應否作為民事案件受理，最高人民法院的有關解釋也前后不一。最高人民法院業務庭自1994年至2004年就村民征地款分配糾紛問題是否受理做了五個復函或答復。一是最高人民法院［1994］民他字第285號《關于王翠蘭等六人與廬山區十里黃土嶺村六組土地征用費糾紛一案的復函》，其主旨是不予受理；二是最高人民法院法研［2001］51號《關于人民法院對農村集體經濟所得分配是否受理問題的答復》，其主旨是受理；三是最高人民法院法研［2001］116號《關于村民因土地補償費、安置補助費與村民委員會發生糾紛人民法院應否受理問題的答復》，其主旨是受理；四是最高人民法院［2002］民立他字第4號《關于徐志君等十一人訴龍家市龍淵鎮第八村委會土地征用補償費分配糾紛一案的復函》，其主旨是不予受理；五是最高人民法院［2004］民立他字第33號《關于村民請求分配征地補償款糾紛法院應否受理的請求的答復》，其主旨是不予受理。由于最高人民法院業務庭的復函或答復內容沖突，使得下級法院對這類案件是否受理掌握不一，各取所需。
筆者認為，人民法院是國家的審判機關，司法是社會公平、正義的最后一道屏障。在市場經濟條件下，人民法院對因農村征地補償費分配引起的糾紛不作為民事案件受理缺乏依據。《土地管理法》第十條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。”這里出現了集體經濟組織與村民委員會兩個并列的概念，這兩者不是同一個組織，也不是相互交叉的組織。至今法律上對何為農村集體經濟組織還沒有明確的界定。根據字面的理解，集體經濟組織應是村民集體管理集體經濟而設立的組織，如農村經濟合作社等，它與村民委員會有很大區別。村民委員會是村民自治組織，由《中華人民共和國村民委員會組織法》調整。村內集體收入應當由村集體經濟組織進行分配，但在實踐中，很多地方沒有成立村集體經濟組織，其收入分配由村民委員會或村民小組代為行使權利。因而，當土地收益分配糾紛發生訴訟時，便發生在村民與村集體經濟組織、或村民委員會、或村民小組之間。因村民委員會、村民小組是村民自治組織，村集體經濟組織是經濟管理的組織，兩者均不是一級政府機構，所以，進行的管理、分配等活動不具有行政性。從法律上講，對來源于農村集體所有的土地等自然資源的收益，依法屬于全村村民，如果法律沒有特別規定應屬于全體村民共有，每個成員的權利是平等的，對集體土地等的收益享有可分割的特定份額。可見，對我國農村公民來說，土地征用補償費用分配權是一項法定的財產性民事權利，對該民事權利的侵害是一種侵權行為，應當依法由侵害人承擔相應的民事責任。再說，集體經濟組織分配土地征用補償費用的行為，也是依法行使集體土地的經營、管理權的具體體現，本身就是一種民事行為。因此，集體經濟組織成員（或村民）與集體經濟組織（或村、組）之間因土地征用補償費分配所引發的爭議應屬于平等主體之間的民事爭議。對此，只要符合民事訴訟法第一百零八條的規定, 人民法院應當作為民事案件予以受理。
二、如何確定農村征地補償款分配的受益主體
《中華人民共和國土地管理法》第四十七條規定：“征用耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。”根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條的規定：“土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有；需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。”實踐中，農民的土地被征用后，土地補償費、安置補助費都是支付給了農村集體經濟組織或村（組）。而由于土地資源的有限性，農村集體經濟組織或村（組）通常將土地補償費與安置補助費揉在一塊，分配給村民，后再統一調整本村（組）農業承包地。農村集體土地所有權的性質，決定了農村集體土地征地補償款是對全體集體經濟組織成員的補償，土地共有人應共同享有，土地征地補償款的分配，就應由全體集體經濟組織成員共同參與分配，這與法律規定的土地補償費歸農村集體經濟組織所有的性質是相一致的。那么，依何標準來確定集體經濟組織的成員資格呢？在實踐中，一般有以下幾種主張：①戶口說，認為只要戶口在該村（組），就享有該村征地補償費用的分配權。②事實主義說，認為只要是長期在本村（組）生活，就應當享有征地補償費用的分配權。③生活來源說，認為只要是以土地耕作收益作為個人主要生活來源，就享有征地補償費的分配權。筆者認為，對集體經濟組織成員的認定，既要反映征地補償費的本質，又要有利于對農民合法權益的保護。由于很多農村沒有成立村集體經濟組織，農民集體所有的土地和財產由村民委員會或村民小組進行管理，這種情況下，集體經濟組織的成員也就是本村（組）的村民。筆者主張，認定集體經濟組織成員的依據一般應以戶籍為原則，但戶籍又不是唯一依據，還應結合地權進行考慮。如果某人戶口在本村（組），只要他（她）的農民身份沒有改變，依附于村（組）集體土地，他（她）必然享有集體土地的地權，他（她）就是集體經濟組織或村民團體里的一分子，他（她）就和其他集體成員一起，成為集體土地所有權、使用權和他項權主體的一部分，就應該成為征地補償費的受益權主體。
三、當前農村征地補償款分配糾紛的突出表現、處理原則、解決辦法
當前，農村征地補償款分配糾紛的突出表現在于村委會或村民小組擅自決定分配事務，對出嫁女、招婿、喪偶、離異及繼子女、大中專在校生、義務兵等處理不當。筆者認為，處理此類案件時既要充分尊重村民的自治權，也不能剝奪公民的財產權，要處理好二者的關系。村民的自治權并不能對抗公民的生存權和財產權，土地是農民賴以生存的重要生產資料和生活資料，土地補償款既具有生存利益性質又具有財產權性質，該權利非法律不得剝奪。因此，村委會、村民小組在決策時必須按照村民委員會組織法第十七條所規定的程序提請村民會議討論，其無權擅自作主。村民會議作出的決策亦必須符合該法第十九條所規定的民主原則和第二十條規定的合法原則，應明確村民享有同等待遇。具體地說，應該遵守以下原則：
（1）民主議定原則和合法性原則。村民自治必須是真正的大多數村民的集體意志，而不是某個人或某些少數人的意志，且該意志不能違反法律的強制性規定。《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十條第二款規定：“村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議討論決定的事項不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容”。一些農村部分村民的土地收益權得不到保護，與人們對村民自治的模糊認識有很大的關系，其所依仗的就是村民自治制度所賦予的一些權力，其實這是對村民自治權力的濫用。在一個民主和法治的國家，任何形式的自治都不能同國家的依法行政相違抗，任何形式的自治章程都不能同國家的法律相抵觸，任何形式的社區民主決定都不能損害公民的基本權利。因此，那些同國家法律、法規和國家政策相抵觸的自治章程、村規民約以及村民民主決定都是自然無效的。村民自治必須在民主和法治的軌道上才能獲得健康發展，必須做到既要充分發揚民主又要遵守法律。
（2）平等原則。在進行征地補償款分配中，要充分保障每個集體經濟組織成員或村民享有平等的待遇，正確地處理利益關系。之所以會出現剝奪少數成員或村民征地補償款分配的收益權，主要受經濟利益驅動的影響，農村集體經濟組織每次的收益和征地款分配總量是恒定的，為了更多的分配集體收益，惟有通過減少應分款人數來實現多數村民的最大利益化，因此，公正、公平地分配征地款是保障每個成員或村民享有土地收益權的前提。
（3）權利、義務相一致原則。集體成員在享有分配利益的同時要考慮其對集體所盡義務的大小，做到權利與義務相一致，公平合理地分配征地款。
在明確了農村征地補償款分配的受益主體和農村征地補償款分配糾紛的處理原則后，對當前農村征地補償款分配中存在的突出問題應合理的予以解決：
1、關于嫁城女及所生子女的問題。與城鎮職工、居民結婚的農村婦女（嫁城姑娘），由于政策規定不能到男方落戶的，且居住地也未遷離、享有地權的，應當保證其享有村民同等待遇。其所生子女是農村戶口的，屬有地權主體，應與其母等額分配。
2、關于入贅婿的問題。對于入贅婿及其所帶的子女，只要戶口已遷入，且居住在當地，其遷出地已不享有地權的，應保證其享有村民同等待遇。
3、關于離婚或喪偶的婦女的問題。婦女離婚或喪偶后仍在原居住地生活，戶籍仍在當地，且原居住地村（組）保留其原有地權的，應與本村村民等額分配土地收益；若不在原居住地生活、其新居住地地權尚未落實的，原居住地所在村（組）應保留其地權，并與村民等額分配收益。
4、關于農村五保戶收養子女的問題。對依據《收養法》辦理了相關手續，已在當地村組落戶的養子女，也應與村民等額分配。
5、關于農業戶口入學的大、中專在校學生的問題。農業戶口入學的大、中專學生以及畢業后未就業前，因就學已將戶口從農村遷出，但從經濟來源看，家鄉地權仍是他們主要的依賴條件，為確保學生能完成學業，可當有地權看待，應與村民等額分配或適當分配。
6、關于進城打工人員的問題。進城打工人員，戶籍仍在當地，仍依附于村集體土地，而不是對地權的放棄，打工是為了掙錢彌補生產和生活所需，不能取消村民待遇，必須與本村村民等額分配。
7、關于超生子女的問題。對于違反了國家計劃生育政策生育的子女，如已接受處罰，并已執行到位、戶口已登記的，應當給予地權，與村民等額分配
8、關于服現役的義務兵的問題。凡農業戶口的服現役的義務兵，不能停止其受益分配；如在部隊一旦提干或轉志愿兵，有了固定工資，應停止其受益分配。
四、對農村集體土地征用補償款分配糾紛問題的法律建議
1、盡快制定相關司法解釋，解決司法實踐中管轄不統一的問題。
針對最高法院研究室、立案庭相佐的觀點，最高人民法院截止目前尚無權威性解釋，致使因農村征地補償費分配引起的糾紛難以下判，最高人民法院應盡快出臺相關司法解釋，統一此類案件的立案條件、受理范圍、案由確定，以指導司法實踐活動。
2、建立分配方案行政指導體制。村民委員會組織法第4條規定：“鄉、鎮人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。”因此，對涉及村民利益內容的村民會議決定的分配方案，可要求先交鄉、鎮政府指導審查。這種指導，只是審查分配方案有無違反憲法、法律、法規和政策的內容，如有違反則通過指導予以改正，如無違反，則按分配方案執行。
3、強化民間調解機制。由于這類糾紛具有矛盾尖銳、影響大、執行難的特點，應充分發揮鄉(鎮)司法所、人民調解委員會的作用，盡量通過調解解決。糾紛發生后，可由司法員、調解員深入村、組，宣講憲法、法律、法規和政策的精神，提高農民思想意識，消除錯誤思想，在此基礎上，使村民與村委會達成調解協議或和解協議。
4、建立自治章程、村規民約備案審查制度。村民會議制定自治章程、村規民約，應根據村民委員會組織法第20條規定，及時上報鄉鎮人民政府備案，并由鄉鎮人民政府行使合法性審查的職權。
作者：安徽明和律師事務所王明水
