[ 陳沖 ]——(2005-10-4) / 已閱11933次
走向公正和諧之路
─以ADR視角審視訴訟調(diào)解與人民調(diào)解的銜接
陳沖
有社會(huì)便有糾紛，糾紛的解決是社會(huì)的內(nèi)在需要。糾紛的解決有多種方式，有當(dāng)事人之間的自行協(xié)商、交涉、和解，也有外力介入的調(diào)解、仲裁、行政決定直至審判。在中國傳統(tǒng)社會(huì)，受儒家“禮治”“無訟”思想的影響，人們對(duì)一般的民事糾紛采取的解決途徑更多的是調(diào)解而非訴訟。發(fā)源于革命根據(jù)地時(shí)期、成型于20世紀(jì)50年代的人民調(diào)解制度，迎合了這種歷史傳統(tǒng)，在建國后解決了大量的民間糾紛。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，人民調(diào)解出現(xiàn)了逐漸萎縮的趨勢(shì)，被西方法學(xué)家譽(yù)為“東方之花”的人民調(diào)解制度似乎已蛻變成了“昨日黃花”。而有意思的是，在過去的20年中，當(dāng)代西方社會(huì)對(duì)調(diào)解作為糾紛解決途徑卻表現(xiàn)出了空前的關(guān)注，儼然已視調(diào)解為最重要的“替代性糾紛解決方式”（ADR）。隨著理論探討的深入，尤其是在中共中央、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《最高人民法院、司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期人民調(diào)解工作的意見》后，完善人民調(diào)解制度，加強(qiáng)人民調(diào)解在我國糾紛解決機(jī)制中的作用，使人民調(diào)解與訴訟制度相銜接，已成為一重要理論和實(shí)踐問題。據(jù)筆者掌握的有限資料，對(duì)于兩調(diào)銜接，理論界和實(shí)務(wù)界目前更多關(guān)注的是微觀操作層面的問題，如法院加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解工作的指導(dǎo)、提高調(diào)解人員的素質(zhì)、擴(kuò)大人民調(diào)解的范圍、賦予人民調(diào)解協(xié)議的效力等。本文愿從整個(gè)民事糾紛解決機(jī)制的宏觀角度，借助ADR理論，來審視訴訟調(diào)解與人民調(diào)解的各自功能及關(guān)系，探討兩調(diào)的銜接方式及程序。
ADR乃Alternative Dispute Resolution 的縮寫，可漢譯為“替代性糾紛解決方式”，也可根據(jù)其實(shí)質(zhì)意義譯為“審判外糾紛解決方式”或“非訴訟糾紛解決方式”，是各種訴訟外糾紛解決方式的總稱。它既包括當(dāng)事人自行達(dá)成的和解，也包括各種專門設(shè)立的糾紛解決機(jī)構(gòu)的裁決、決定，既包括傳統(tǒng)意義上的調(diào)解，也包括各類行政機(jī)關(guān)所作出的裁定。西方國家推行ADR，主要緣由于應(yīng)對(duì)“訴訟爆炸”而引起的司法危機(jī)，但其深層次的價(jià)值和社會(huì)需求在于：“現(xiàn)代社會(huì)和當(dāng)事人在利益、價(jià)值觀、偏好和各種實(shí)際需要等方面的多元化，本質(zhì)上需要多元化的糾紛解決方式，需要更多選擇權(quán)”。
根據(jù)主持糾紛解決主體的不同，ADR主要可分為：（1）民間團(tuán)體或組織的ADR，如各國仲裁機(jī)構(gòu)的仲裁、我國的人民調(diào)解、日本的交通事故紛爭處理中心、美國的鄰里司法中心等；（2）國家行政機(jī)關(guān)所設(shè)或附設(shè)的ADR，如勞動(dòng)爭議仲裁、消費(fèi)者協(xié)會(huì)調(diào)解等；（3）司法ADR（又稱法院附設(shè)ADR），即雖不同于審判，但與訴訟程序相關(guān)聯(lián)，或在法院主持下的糾紛解決制度。按上述分類，人民調(diào)解應(yīng)當(dāng)歸為民間團(tuán)體ADR，而訴訟調(diào)解可類歸為司法ADR（我國的訴訟調(diào)解嚴(yán)格意義上而言，尚不能稱之為司法ADR，下文將專門論及）。
一、人民調(diào)解與訴訟的各自功能及關(guān)系
從多元化的糾紛解決機(jī)制角度來審視，人民調(diào)解與訴訟最大共同點(diǎn)在于均是中立的第三者介入下的一種糾紛解決方式，根本目的都是保障社會(huì)秩序的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。但兩者間也存在明顯的區(qū)別。體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：
1、是否具備強(qiáng)制性不同。人民調(diào)解最大的特征是群眾性和自治性，而訴訟的顯著特征是國家的強(qiáng)制性，體現(xiàn)的是國家公權(quán)力對(duì)私人糾紛的干涉。
2、是否具有終局性不同。作為人民調(diào)解結(jié)果的調(diào)解協(xié)議不具備法定的強(qiáng)制執(zhí)行力，而訴訟的裁決結(jié)果則具有最終性，即一個(gè)糾紛經(jīng)過訴訟解決以后再也不可以采取其他方式來解決。
3、受案范圍不同。人民調(diào)解與訴訟在糾紛解決范圍方面存在諸多重合，但也有諸多不同。根據(jù)司法部《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第二十條的規(guī)定：“人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解的民間糾紛，包括發(fā)生在公民與公民之間、公民與法人和其他組織之間涉及民事權(quán)利義務(wù)爭議的各種糾紛。”由此我們看出，人民調(diào)解委員會(huì)處理的民間糾紛，有相當(dāng)部分如發(fā)生在家庭成員、鄰里、同事、村民間的婚姻糾紛、財(cái)產(chǎn)糾紛、損害賠償糾紛，與人民法院受案范圍是重合的。但兩者受案范圍也有諸多不同。相當(dāng)一部分人民調(diào)解受理糾紛，不具備訴的要件，不能納入訴訟范圍。而相當(dāng)一部分技術(shù)性、專業(yè)性糾紛，則不宜納入人民調(diào)解范圍。
4、程序的便利性、糾紛解決成本存在不同。一般而言，訴訟具有的正式性和規(guī)范性，加上“程序正義”的要求，都使得訴訟程序都比較復(fù)雜、嚴(yán)格，甚至很繁瑣，因而訴訟活動(dòng)耗時(shí)、費(fèi)力，成本較大。而相較而言，人民調(diào)解則沒有強(qiáng)制性規(guī)定，比較靈活自由，強(qiáng)調(diào)糾紛當(dāng)事人的自主性，程序上簡單、快捷，省時(shí)、省心、省力。
人民調(diào)解與訴訟調(diào)解雖有諸多區(qū)別，但因兩者受案范圍存在諸多重合，從ADR理論角度審視，兩者又存在聯(lián)系。人民調(diào)解作為諸多ADR中的重要方式之一，系糾紛解決的“第一道防線”，而訴訟則是糾紛解決的“最后一道防線”。加強(qiáng)人民調(diào)解工作，將能有效減輕訴訟的負(fù)荷。人民調(diào)解等ADR的成功運(yùn)作，將能滿足多元化的社會(huì)對(duì)于糾紛解決途徑和方式的多元化需求。人民調(diào)解等ADR形式為人們的協(xié)商、溝通和對(duì)話創(chuàng)造了良好的條件和氛圍，能夠使當(dāng)事人通過法律的、道德的、習(xí)慣的手段，簡便、迅速、高效地解決他們之間的糾紛，實(shí)現(xiàn)利益與效率的雙贏。訴訟并非是一種完美的糾紛解決機(jī)制，而是一種高成本的糾紛解決機(jī)制。加強(qiáng)人民調(diào)解等ADR制度，不僅僅是形勢(shì)的需要，更是一種理性的回歸。
二、人民調(diào)解與訴訟的正確定位
人民調(diào)解作為我國一重要的ADR方式，如何正確定位其在多元化糾紛解決機(jī)制中的位置，使其與訴訟能有效銜接，訴訟作為最終的糾紛解決方式，如何正確看待人民調(diào)解的訴訟替代作用，使其與人民調(diào)解等ADR能正確銜接，是當(dāng)前一重要理論課題。從不同的角度審視，可能會(huì)得出不同的結(jié)論。本文以為，運(yùn)用ADR理論，從多元化的糾紛解決機(jī)制角度，來審視這一命題，得出的結(jié)論可能有助于從宏觀角度把握這一命題，目前兩者銜接上存在的困惑和問題也能迎刃而解。
人民調(diào)解的正確定位是社會(huì)矛盾糾紛的“第一道防線”，人民調(diào)解只能加強(qiáng)而不能削弱。要充分發(fā)揮人民調(diào)解的訴訟替代作用，使大量婚姻、家庭、侵權(quán)糾紛解決在基層，通過溝通和說服，促進(jìn)人際關(guān)系的和諧，維護(hù)社會(huì)關(guān)系的穩(wěn)定和融洽。人民法院應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮訴訟職能，支持和指導(dǎo)人民調(diào)解發(fā)揮自身職能。但人民調(diào)解的自治性、群眾性等民間調(diào)解特性，決定了人民調(diào)解不是一種萬能的糾紛解決方式，它不能替代仲裁、行政裁決等有效的ADR形式，更不能以犧牲、剝奪當(dāng)事人訴權(quán)為代價(jià)，讓人民調(diào)解成為法院訴訟的前置程序。
訴訟的正確定位是糾紛解決的“最后一道防線”，而不應(yīng)成為第一道防線或唯一一道防線。首先應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，訴諸法院的權(quán)利對(duì)公民而言系一種憲法權(quán)利，這種權(quán)利不得以任何形式剝奪。但這并不意味著法院壟斷糾紛解決，相反我們應(yīng)在保障司法成為最后救濟(jì)手段的同時(shí)，要讓當(dāng)事人知道訴訟不是唯一的解決糾紛的手段，而且也不一定是最圓滿的救濟(jì)手段，法院應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人提供替代訴訟的糾紛解決機(jī)制的信息，并鼓勵(lì)當(dāng)事人利用ADR機(jī)制來解決糾紛。
目前，訴訟與人民調(diào)解等ADR在銜接上存在一些問題，其成因有制度層面上的（典型如道交法將原行之有效的行政調(diào)解程序弱化），也有操作層面上的（典型如勞動(dòng)仲裁的運(yùn)行現(xiàn)狀）。人民法院在當(dāng)前應(yīng)按肖揚(yáng)院長在全國人民調(diào)解工作座談會(huì)上的“不缺位、不錯(cuò)位、不越位”的精神，支持和指導(dǎo)人民調(diào)解工作，使人民調(diào)解在解決社會(huì)矛盾糾紛中發(fā)揮重要作用。在銜接上應(yīng)注意避免兩個(gè)傾向。一是避免將人民調(diào)解作為強(qiáng)制性訴訟前置程序的傾向。法院立案部門在訴前向當(dāng)事人提供替代訴訟的糾紛解決機(jī)制的信息，并鼓勵(lì)當(dāng)事人利用ADR機(jī)制來解決糾紛是必要的，但是否采用取決于當(dāng)事人的合意，不能強(qiáng)制當(dāng)事人采用。二是避免將人民調(diào)解協(xié)議效力絕對(duì)化傾向。有學(xué)者建議賦予人民調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力，這種建議是絕對(duì)有害的。人民法院對(duì)人民調(diào)解協(xié)議依法負(fù)有審查監(jiān)督之責(zé)，在審查中應(yīng)注意維護(hù)人民調(diào)解的威信，但不等于人民調(diào)解協(xié)議全盤有效，對(duì)于確存在司法解釋所規(guī)定無效情形的，應(yīng)當(dāng)否定其效力。
三、訴訟調(diào)解與人民調(diào)解的有效銜接形式—司法ADR
司法ADR是ADR的一種形式，是在ADR的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。司法ADR也稱為法院附設(shè)ADR（Court Annexed ADR），是指以法院為主持機(jī)構(gòu)，或者在法院的指導(dǎo)下，所采取的與訴訟程序不同的非訴訟糾紛解決程序。司法ADR的設(shè)置理念與ADR理念是一樣的，“如果糾紛能以替代性方式在訴前得以化解，則訴訟則是多余的。如果糾紛在進(jìn)入訴訟后，能以某種方式在審前得以化解，則審判則是多余的”，訴訟程序被細(xì)分為審判程序與非審判程序。司法ADR的種類有很多，但最普遍的司法ADR形式為法院附設(shè)調(diào)解制度。法院附設(shè)調(diào)解制度在英、美、德、加拿大、澳大利亞、新西蘭被普遍地采納。我國訴訟程序中也有類似的ADR形式，即訴訟調(diào)解制度。
我國的訴訟調(diào)解制度嚴(yán)格意義而言尚不能稱之為司法ADR，它僅是區(qū)別于判決的一結(jié)案方式，尚未從程序上確定其非訴程序地位。調(diào)審合一的現(xiàn)狀、法院的考核機(jī)制、法官的調(diào)解偏好，強(qiáng)制調(diào)解、以判壓調(diào)、以拖促調(diào)等違反當(dāng)事人合意現(xiàn)象的發(fā)生，曾使調(diào)解制度一時(shí)備受責(zé)難。事實(shí)上，調(diào)解制度有其存在的合理性，從法院近年來較高的調(diào)解率也可見一斑，不過應(yīng)對(duì)其運(yùn)行中的弊端進(jìn)行合理改造。理想的模式是將調(diào)解設(shè)置為與審判程序并行的非訴程序，將傳統(tǒng)調(diào)解向司法ADR轉(zhuǎn)型。調(diào)解程序存在于一審程序的準(zhǔn)備階段，糾紛被提交訴訟后，可根據(jù)當(dāng)事人的合意或強(qiáng)制進(jìn)入調(diào)解程序，調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，由人民法院制作調(diào)解書予以確認(rèn)，調(diào)解不成的則進(jìn)入審判程序，調(diào)解程序不能對(duì)不接受調(diào)解的當(dāng)事人作出實(shí)體上的不利處理。
西方國家主持法院附設(shè)調(diào)解的主體通常有退休法官、相關(guān)行業(yè)專家或法院的輔助人員。就我國而言，大部分案件只能由審前法官或法官助理主持調(diào)解程序，但就利用社會(huì)力量主持調(diào)解程序而言，最理想的主體莫過于現(xiàn)有的人民調(diào)解員。人民調(diào)解員與來自社會(huì)其他階層的人士相比，具有獨(dú)特的組織優(yōu)勢(shì)和社會(huì)資源優(yōu)勢(shì)，對(duì)人民調(diào)解工作的管理和調(diào)解協(xié)議的效力認(rèn)識(shí)上具有法律上的依據(jù)和保障，這是邀請(qǐng)其他社會(huì)人士參與訴訟調(diào)解替代工作所無法具備的。
讓人民調(diào)解員參與訴訟調(diào)解，實(shí)現(xiàn)在法官主導(dǎo)下訴訟調(diào)解適度社會(huì)化，國內(nèi)已有法院付諸實(shí)踐，如上海長寧區(qū)法院將人民調(diào)解員任命為人民陪審員參與訴訟調(diào)解模式，還有如江蘇響水法院將人民調(diào)解員聘任為特邀調(diào)解員參與訴訟調(diào)解模式，都取得了較好的經(jīng)驗(yàn)和成果。這樣做有以下幾個(gè)好處：1、選聘人民調(diào)解員參與訴訟調(diào)解，實(shí)現(xiàn)訴訟調(diào)解的適度社會(huì)化替代，一定程度上可減輕法院民事法官的工作壓力，法院可以騰出力量指定專人負(fù)責(zé)人民調(diào)解的指導(dǎo)工作；2、人民調(diào)解員參與訴訟調(diào)解，使人民調(diào)解員在法院接受了扎實(shí)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和鍛煉，可形成對(duì)人民調(diào)解員的長期輪訓(xùn)新機(jī)制；3、人民調(diào)解員在司法ADR程序中參與訴訟調(diào)解，實(shí)現(xiàn)了人民調(diào)解訴訟替代工作與訴訟活動(dòng)銜接的零距離，消除了中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，打破了信息交流與工作銜接的時(shí)間與空間障礙，使得人民調(diào)解工作與訴訟活動(dòng)的銜接更具有操作性；4、人民調(diào)解員來自基層，熟悉社會(huì)，了解民情民意，人民調(diào)解員參與訴訟調(diào)解，更注重從社會(huì)道德標(biāo)準(zhǔn)的角度對(duì)案件進(jìn)行評(píng)判，將社會(huì)公眾的良心和善惡標(biāo)準(zhǔn)、是非觀念融入調(diào)解過程中，能有效克服法官因職業(yè)習(xí)慣所形成的不良思維定勢(shì)，使調(diào)解結(jié)果更加貼近民眾，更能反映社會(huì)的價(jià)值觀念和道德準(zhǔn)則，更能為社會(huì)所接受。
在今天，人們已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到訴訟審判所能處理解決的糾紛其實(shí)是極其有限的，而且在高度專門化、技術(shù)性的訴訟程序中真正妥善的糾紛解決往往不易獲得。因此，必須加強(qiáng)訴訟外替代性糾紛解決機(jī)制（ADR）的構(gòu)建，即使進(jìn)入訴訟后，程序的設(shè)計(jì)也應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆至鳎瑧?yīng)進(jìn)行司法ADR的構(gòu)建。兩調(diào)銜接，也不應(yīng)僅僅局限于從微觀角度探討銜接的具體途徑和方法，如能從整個(gè)多元化糾紛解決機(jī)制的角度來審視，兩調(diào)銜接的視野顯然將更加開闊，意義也將更為重大。
