[ 陳思旺 ]——(2005-10-14) / 已閱17831次
淺析監視居住的法律缺陷及其立法完善
陳思旺
監視居住是公安機關、人民檢察院和人民法院責令犯罪嫌疑人、被告人在訴訟過程中，未經批準不得離開住處或指定的居所，并對其行動加以監視，并保證隨傳隨到的一種刑事強制措施。該制度設立的目的是防止犯罪嫌疑人、被告人逃避或妨礙刑事訴訟，以保證刑事訴訟的順利進行。其手段是將犯罪嫌疑人、被告人的活動區域適當限制。它是一種強制強度界于取保候審和刑事拘留之間的強制措施。這項強制措施在打擊犯罪、維護犯罪嫌疑人與被告人合法權益方面發揮了應有的作用。然而，由于立法上的不完善以及執法上的偏差，監視居住在適用中出現了一些不容忽視的問題，已在一定程度上影響和阻礙了這項措施的順利實施，。當前,隨著監視居住措施的普遍使用,如何完善監視居住制度確實值得我們關注和解決。
監視居住在立法上主要存在以下問題：
一、適用對象不統一
目前，有關監視居住適用對象的法律、法規主要有《刑事訴訟法》、最高人民法院關于執行《中華人民共和國刑事訴訟法》若干問題的解釋及《公安機關辦理刑事案件程序規定》，但三者對關于監視居住的適用對象卻不盡相同，這勢必影響法律的嚴肅性。
《刑事訴訟法》關于監視居住適用對象有二：（一）可能判處管制、拘役或者獨立適用附加刑的；（二）可能判處有期徒刑以上刑罰，采取取保候審、監視居住不致發生社會危險性的。
最高人民法院關于執行《中華人民共和國刑事訴訟法》若干問題的解釋（法釋〔１９９８〕２３號 １９９８年６月２９日）關于監視居住的適用對象有三：（一）可能判處管制、拘役或者獨立適用附加刑的；（二）可能判處有期徒刑以上刑罰，采取取保候審、監視居住不致發生社會危險的；（三）應當逮捕但患有嚴重疾病的，或者是正在懷孕、哺乳自己嬰兒的婦女。
《公安機關辦理刑事案件程序規定》（1998年5月14日第35號公安部令）關于監視居住的適用對象則有七：（一）可能判處管制、拘役或者獨立適用附加刑的；（二）可能判處有期徒刑以上刑罰，采取監視居住，不致發生社會危險性的；（三）應當逮捕的犯罪嫌疑人患有嚴重疾病，或者是正在懷孕、哺乳自己未滿一周歲的嬰兒的婦女；（四）對拘留的犯罪嫌疑人，證據不符合逮捕條件的；（五）提請逮捕后，檢察機關不批準逮捕，需要復議、復核的；（六）犯罪嫌疑人被羈押的案件，不能在法定期限內辦結，需要繼續偵查的；（七）移送起訴后，檢察機關決定不起訴，需要復議、復核的。
從上述法律、司法解釋、規章我們可以看出，作為法律的《刑事訴訟法》對監視居住的適用對象規定僅有二種情形，而與法律具有同等效力的司法解釋增加了第三種適用對象，這也無可厚非，但《公安機關辦理刑事案件程序規定》作為部門規章卻把監視適用對象擴寬為
七種情形，這與《立法法》第八條第五項規定相違背，對公民政治權利的剝削，限制人身自由的強制措施和處罰只能由法律作出相應的規定。所以《公安機關辦理刑事案件程序規定》關于監視居住的適用對象規定顯然有不妥之處。
二、規定內容前后矛盾
其一、關于監視居住的期限問題。刑事訴訟法規定監視居住的期限最長為六個月，這六個月是指公、檢、法三機關監視居住的期限總和，并不是每一個執法機關的最長期限。但目前公安部、最高檢察院、最高人民法院的解釋和規定，卻有指每一個機關各自有權使用最長期限之嫌，這樣監視居住的最長期限則為十八個月。如<最高人民法院關于執行《中華人民共和國刑事訴訟法》若干問題的解釋>第七十五條：人民檢察院、公安機關已對犯罪嫌疑人取保候審、監視居住，案件起訴到人民法院后，人民法院對于符合取保候審、監視居住條件的，應當依法對被告人重新辦理取保候審、監視居住手續。取保候審、監視居住的期限重新計算。這樣規定明顯與刑事訴訟法規定監視居住的期限最長為六個月前后矛盾，這樣使司法實踐者陷入執法尷尬，也極易侵害犯罪嫌疑人、被告人的合法權益。
其二、關于被監視居住對象脫逃轉捕的問題。最為明顯的就是《公安機關辦理刑事案件程序規定》的第九十四條與第九十九條的前后矛盾。第九十四條 公安機關對拘留的犯罪嫌疑人，證據不符合逮捕條件的；提請逮捕后，檢察機關不批準逮捕，需要復議、復核的；移送起訴后，檢察機關決定不起訴，需要復議、復核的犯罪嫌疑人可以監視居住。而第九十九條卻規定被監視居住的犯罪嫌疑人在監視居住期間逃跑的公安機關應當提請批準逮捕。而目前我國刑法尚未規定在被監視居住期間脫逃的應負刑事責任，當上述三種情形的被監視居住的犯罪嫌疑人在監視居住期間逃跑的，公安機關提請逮捕的條件是什么，檢察院以又憑什么批準逮捕呢？這是很明顯的羅輯錯誤。另外，刑事訴訟法的第五十七條第二款“被監視居住的犯罪嫌疑人、被告人違反前款規定，情節嚴重的，予以逮捕”中“情節嚴重”也另人費解。
三、適用范圍與取保候審沒有嚴格區分
《刑事訴訟法》、最高人民法院關于執行《中華人民共和國刑事訴訟法》若干問題的解釋及《公安機關辦理刑事案件程序規定》關于監視居住的適用范圍均是相同的，《刑事訴訟法》第五十一條 人民法院、人民檢察院和公安機關對于有下列情形之一的犯罪嫌疑人、被告人，可以取保候審或者監視居住；最高人民法院關于執行《中華人民共和國刑事訴訟法》若干問題的解釋第六十六條 被告人具有下列情形之一的，人民法院可以決定取保候審或者監視居住。由于立法沒有明確固定監視居住和取保候審各自的適用范圍，在實際操作中必然會出現混亂，同樣的情況有的適用了取保候審，有的則適用了監視居住。然而，監視居住在強制強度、監控措施等方面均與取保候審有較大的區別，要是在同樣的情況下隨意選擇不同的強制措施則會造成對被監視居住對象人身自由權利的侵害。在辦理刑事案件中，采取何種強制措施本應與犯罪的輕重及行為人的社會危害性相適應，但正是因為立法上沒有明確固定監視居住和取保候審各自的適用范圍，出現辦案單位在辦理刑事案件中隨意選擇這兩種不同的強制措施，往往是在犯罪嫌疑人、被告人既沒有保證金，又無法提供保證人時才免為其難地使用監視居住。
四、缺乏相應保障條款
監視居住作為一種強制強度界于取保候審和刑事拘留之間的強制措施，是使犯罪嫌疑人、被告人在審前處于不被羈押狀態，但人身自由受到一定限制，以保證其隨傳隨到的強制手段，但綜觀現行的法律、法規、規章，卻沒有就如何何使用這一強制措施制定相應的條款，或者說條款過于簡陋，無法保障該強制措施有效實施。具體表現在以下幾個方面：一、對被監視居住的犯罪嫌疑人、被告人違反《刑事訴訟法》第五十七條；《公安機關辦理刑事案件程序規定》第九十七條應當遵守的規定時，沒有追究其法律責任的相關法律條款。這先天性的不足，易使被監視居住的犯罪嫌疑人、被告人在監視居住期間肆意脫逃而不受法律懲處，無疑現行法律、法規、規章則成了其規避法律的“幫兇”。二、辦案機關在對被監視居住的犯罪嫌疑人、被告人違反《刑事訴訟法》第五十七條；《公安機關辦理刑事案件程序規定》第九十七條應當遵守的規定時，如何采取有效措施約束相對人沒有作出相應的規定，僅作了可逮捕法辦的規定，但在實踐中常有以上所述的情形而無法呈捕卻不知如何去解決，也無法解決。當使被監視居住的犯罪嫌疑人、被告人在監視居住期間肆意脫逃時，只能感慨自己監控不力，特別是對經刑拘后因逮捕證據不足轉監視居住而脫逃的流竄作案嫌疑人，根本無法開展繼續偵查，就算花大力氣把人重新抓回，也只限于重新監控而不能變更強制措施。基于此因，辦案單位往往不愿做無用之功，到監視居住期滿時寫一“辦案說明”解除監視居住而了事。正是由于監視居住的適用性差，導致一些辦案單位不愿意使用，甚至對暴力犯罪或其他嚴重犯罪的犯罪嫌疑人也違反規定采用了取保候審的強制措施。三、沒有對被監視居住的犯罪嫌疑人、被告人的人身權利受到侵害時如何維權的法律規定。如辦案機關超期或違反違指定執行場所進行監視居住的，對被監視居住的犯罪嫌疑人、被告人可向哪個機關申訴維護自己的合法機益？違法辦案人員又該負何法律責任？現行法律、法規均無具體規定。且1991年5月25日最高人民法院行政審判庭關于對公安機關采取監視居住行為不服提起訴訟法院應否受理問題的電話答復 ， 已明確監視居住不屬行政訴訟法受案范圍所列行為，公民對此不服堅持起訴，法院應裁定不予受理。至于公安機關違反相關規定進行監視居住的，可向上級公安部門及有關單位反映。這種只能“反映”的渠道不利于保護被監視居住對象的人身自由權利。
五、關于監視居住實施的法律條文簡陋，可操性差
一是關于執行場所問題：刑事訴訟法第五十七條第二款規定的“未經執行機關批準不得離開住處，無固定住處的，未經批準不得離開指定的居所”中“住處”和“居所”的外延界定到底是理解為犯罪嫌疑人、被告人所居住的“市縣”，還是將其僅理解為居住的庭院或居住的房屋，因現行的法律、法規尚未作出嚴格規定，致使在司法實踐中很難把握。若按《公安機關辦理刑事案件程序規定》第九十八條對“固定住處”“居所”的定義執行的話，那監視居住則成了變相的刑事拘留。另外，對犯罪嫌疑人指定居所的問題也值得我們關注，《公安機關辦理刑事案件程序規定》第九十八條有作規定，但忽視了犯罪嫌疑人通常都是流竄人員，有的被抓時已是身無分文，這樣“指定”就成了“沒定”，且辦案單位也不大愿意把流竄的犯罪嫌疑人留在本轄區，一些辦案單位索性來個“沒有監視居住條件”而直接放人，這極不利于刑事案件的偵破。
二是《公安機關辦理刑事案件程序規定》第九十四條第五、七項，只規定對檢察院不捕、不訴需要復議、復核可對犯罪嫌疑人、被告人進行監視居住，卻沒有規定若檢察院作出了最終決定后公安機關是否繼續還是解除監視居住，致使有的辦案單位對檢察院認定為不構成犯罪不捕或罪行輕微不訴的，也自認為有繼續偵查的必要而不及時解除監視居住，消極地等到期限屆滿才解除。
三是具體執行問題：1、沒有就監控措施作出具體規定，對被監視居住對象進行監控的程度如何，負有執行職責的公安機關在監視居住期間，到底可以做那些具體工作，是否可以以使用一些秘密偵查手段，如監聽如何使用，使用對其同住人自由權造成侵害又怎么解決等。又如監視居住對象不得會見同住人及其騁請的律師以外的人，執行機關又該如何監控？現行的法律、法規均未祥細的規定。目前《公安機關辦理刑事案件程序規定》第九十六條規定“公安機關根據案情需要可以暫扣其身份證、機動車（船）駕駛證件”。我們姑且不論該規定是否有擴大解釋之嫌，但在中國身份證件使用率低的情況下，扣押了身份證也難起真正的監控作用。2、執行機關的責任不明確。作出監視居住決定后，辦案單位把法律文書送給執行派出所就基本完事，導致監而不審，監而不偵問題普遍存在，最多每個月只例行公事的做一份訊問筆錄，對被監視居住對象的行為及表現不撐握，而派出所對被監視居住人的案情不了解，往往只限于知道本轄區有其人，由于事務繁忙而疏于監控。這樣既不利于對案件的偵查，而且一旦出現脫逃或其他違規行為，就不知追究何人的責任。
六、沒有對特別對象作出特別規定
當前，我國實踐中出現以“雙規雙指”替代偵查行為的怪現象。可以說這是變相的監視居住， 其實質是非偵查機關在行使偵查機關的權力，有時甚至作為法律監督機關的檢察院也參與其中，究其原因目前我國刑事訴訟法所規定的五種措施是滿足不了對職務犯罪的偵查。對一些位高權重的高官進行職務犯罪的在刑事強制措施上沒有作出相應的規定。在法制社會中出現這種黨政行為代替司法行為的現象亟待解決。
監視居住立法完善的建議
正因為監視居住立法的滯后，導致監視居住這一強制措施適用性極差，對被監視居住犯罪嫌疑人、被告人的打擊處理率低。為了正確適用這項強制措施，更好地發揮其在刑事訴訟中的作用，筆者認為必須對癥下藥，完善立法。
一、從立法上統一監視居住的適用對象。
為了避免監視居住對象隨意擴大，保障法律的嚴肅性，我們應該修訂《刑事訴訟法》，祥細列明監視居住的適用范圍，排除立法前后矛盾的羅輯錯誤，并建議明確監視居住與取保候審兩種強制措施的適用對象和適用條件， 不能把監視居住視為取保候審的一種特殊形式，以免在實際操作中出現同樣的情況有的適用了取保候審，有的則適用了監視居住。 這樣才能更好地發揮監視居住的作用。
二、在立法上規定被監視居住人在監視居住期間違規行為相應的法律責任。針對監視居住措施對犯罪嫌疑人、被告人缺乏足夠的法律約束力的情況，建議參照外國的保釋制度，英國《1976年保釋法》規定：被保釋期間，被保釋人無正當理由不按時到庭，除沒收保釋金以外，還可以逮捕被保釋人，以潛逃罪論。修訂《刑法》，規定被監視居住人在監視居住期間在傳訊的時候及時到案；干擾證人作證；毀滅、偽造證據或者串供等違反規定行為相應的刑事責任。增強監視居住的法律約束力，使被監視居住人自覺遵守有關的規定，變被動為主動。
三、在立法上完善實施監視居住的保障制度。
針對我國現有法律、法規關于具體實施監視居住的條款簡陋，可操性差的情況，建議由公、檢、法三機關聯合制定《關于適用監視居住措施的若于規定》，就監視居住執行中的具體細節作出祥細的規定。一要明確規定執行單位、辦案單位在監視居住期間的職責權限和相應的法律責任，在派出所內設立專職的強勢執行監控組，配備專人負責監視居住、取保候審、管制、拘役、監外執行等工作。二要明確規定可使用的監控手段有哪些；三要明確界定“住處”“居所”的空間范圍，特別明確規定指定居所的具體做法。
四、在立法上規定對職務犯罪嫌疑人適用特別的監視居住程序。
法律明確規定“黨要在法律規定的范圍內活動”，而當前的“雙規雙指”明顯是非法制行為。針對當前偵查職務犯罪實際情況，建議改革現有監視居住措施，將其分為一般的監視居住措施和特殊的監視居住措施，對高官的職務犯罪可規定遠離特定地方實行監視居住，且監視居住的期間，一般以十五天為宜。從而使“雙規雙指”法制化。
五、在立法上明確被監視居住人的維權事項。
聯合國《公民權利和政治權利國際公約》第9條第4款規定"任何因逮捕或羈押被剝奪自由的人，有資格向法庭提起訴訟，以便法庭能不拖延地決定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法時命令予以釋放。"根據這一規定，許多國家建立了人身保護令制度，給予被羈押者提出異議、要求舉行聽證的權利，并由法院最終決定是否羈押。這是我國未來刑事訴訟的發展趨勢，意味著審前的羈押強制措施將受嚴格限制，取保候審、監視居住等非羈押的強制措施將在偵查工作中發揮更大的作用，所以，監視居住措施亟待完善。為了保障監視居住的正確實施，有學者提出要實行司法令狀主義原則，即對犯罪嫌疑人、被告人采取刑事強制措施時，必須經過司法機關或者司法官員的審查與批準。這一觀點筆者不敢敢茍同，因為令狀主義原則的實行的前提必須是司法權的完全獨立，我國現行法律制度不具有此條件，況且公、檢、法三機關均有各自的辦案范疇。我們應當從立法上完善被監視居住人的司法救濟措施，一方面強化檢察院的法律監督作用，明確檢察院為監視居住的申訴受理機關，另一方應賦予被監視居住人對指定監視居所和監視方法不當提出申訴的權，同時還要明確規定辦案責任人違法使用監視居住的法律責任。為監視居住的正確實施提供法律上的保障。
