[ 王小衛(wèi) ]——(2005-10-26) / 已閱17745次
關(guān)于農(nóng)村土地承包糾紛案件的調(diào)研報告
作者：王小衛(wèi)
根據(jù)對某基層人民法院2003年和2004年度的受理的農(nóng)村土地承包糾紛案件的統(tǒng)計，2004年較之2003年總收案數(shù)增長1.2倍，其中承包者相互之間發(fā)生糾紛的案件增長1倍，而承包方與發(fā)包方之間發(fā)生糾紛的案件則激增6倍之多。由此可見，隨著我國政府對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度的加大，在廣大農(nóng)民獲得實(shí)惠的同時，也使一些以前被掩蓋起來的農(nóng)村土地承包中存在的深層次的矛盾逐漸暴露出來。從而也使人民法院受理的涉及農(nóng)村土地承包糾紛的案件呈現(xiàn)出快速增長的趨勢。對從這些案件中體現(xiàn)出的農(nóng)村土地承包中所存在的法律性、制度性、政策性等深層次的問題，應(yīng)當(dāng)引起我們的重視。通過調(diào)查研究，采取相應(yīng)措施，以最大程度地保持農(nóng)村地區(qū)的社會穩(wěn)定，切實(shí)維護(hù)廣大農(nóng)民的根本利益。
一、農(nóng)村土地承包糾紛案件中體現(xiàn)出來的目前我國農(nóng)村土地承包中所存在的問題。
1．發(fā)包方與農(nóng)村土地承包糾紛案件中被告的關(guān)系問題。
《中華人民共和國土地管理法》第十條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地……已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營管理……”。《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》）第十二條第一款規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地……已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體多有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的或者村民小組發(fā)包”。由此可知村內(nèi)兩個以上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組對屬具管理的土地享有發(fā)包權(quán)。同時根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第十八條，第十九條，第二十七條等條款的規(guī)定，村內(nèi)兩個以上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組還享有確定承包方案，組織實(shí)施承包活動和調(diào)整承包地的權(quán)力。而根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條的規(guī)定，農(nóng)村基層的群眾性自治組織則是村民委員會。也就是說若承包方起訴發(fā)包方，坐上被告席的將是村委會。如此就導(dǎo)致產(chǎn)生這樣一個問題：在農(nóng)村土地承包中，村內(nèi)兩個以上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組作為發(fā)包方，其在農(nóng)村土地承包合同中處于主導(dǎo)地位而在起與農(nóng)戶簽訂土地承包合同產(chǎn)生糾紛被承包方起訴的卻是村委會。而根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，村委會對村內(nèi)兩個以上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組發(fā)包土地與農(nóng)戶簽訂承包合同的行為無權(quán)干涉。即作為發(fā)包方的村內(nèi)兩個以上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組在承包合同中只享有權(quán)利，卻不能作為訴訟主體在訴訟程序中承擔(dān)其應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任。相反村委會沒有參與村內(nèi)兩個農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組發(fā)包土地與農(nóng)戶簽訂承包合同的活動卻依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定不得不坐上被告席。如此，在農(nóng)村土地承包中權(quán)責(zé)不統(tǒng)一或者說權(quán)利與義務(wù)相分離，則必然導(dǎo)致此類由村內(nèi)兩個以上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組作為發(fā)包方的農(nóng)村土地承包糾紛案件中，若承包方勝訴，其實(shí)際被侵害的合法權(quán)益仍難得到應(yīng)有的救濟(jì)。
2．對“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”成員的認(rèn)定問題。
1999年憲法修正案第十五條規(guī)定“農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)”。除此之外，憲法及其它法律對什么是“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”均未作出明確的定義，故“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的成員也不易確認(rèn)。在多數(shù)案件的法庭審理中，作為被告的發(fā)包方一般都主張：農(nóng)戶是否屬于“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的成員主要是看其在人民公社及生產(chǎn)隊解散時，農(nóng)戶有無參與分割生產(chǎn)隊的財產(chǎn)和承擔(dān)生產(chǎn)隊的債務(wù)。若有，則其屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，無權(quán)承包土地。對這種答辯觀點(diǎn)能否成立，因沒有相應(yīng)法律依據(jù)而難以認(rèn)定。而人民法院在審理這類案件時就更難以作出判決了。
3．關(guān)于承包主體問題。
《農(nóng)村土地承包法》第三條規(guī)定：“農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式”。即在農(nóng)村土地承包中承包方應(yīng)以家庭為單位。而據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第六條，第七條，第三十條等條款的規(guī)定，村民個人亦享有土地承包權(quán)。也就是說農(nóng)戶的家庭成員都有土地承包權(quán)，但若要簽訂承包合同則必須以農(nóng)戶家庭的形式才行。這就存在一個承包合同中作為承包方的家庭的權(quán)利義務(wù)與家庭成員的承包權(quán)的協(xié)調(diào)問題。例如農(nóng)戶甲，共有A、B、C三位家庭成員，甲與發(fā)包方丙簽訂合同共承包了兩畝地。而農(nóng)戶乙也有a、b、c三位家庭成員，乙與發(fā)包方丙簽訂合同共承包了三畝耕地。比較農(nóng)戶甲、乙的家庭成員及承包土地的數(shù)量，明顯農(nóng)戶甲中有一位家庭成員的土地承包權(quán)被剝奪。那么若甲起訴丙要求變更（增加）承包合同中的土地數(shù)量應(yīng)不應(yīng)該得到法院的支持？A、B、C三人能否以個人的土地承包權(quán)被侵害為由提起訴訟？筆者以為根據(jù)我國現(xiàn)行法律的有關(guān)規(guī)定，甲起訴丙不能勝訴。因?yàn)榧住⒈窃谧栽傅那闆r下簽訂承包合同的，且在訂立合同時不存在欺詐、脅迫等可變更合同內(nèi)容的理由。另外，若給甲增加承包地，勢必要丙部分調(diào)整承包地。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第二十七條之規(guī)定“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整土地”，故丙不能變更合同給甲增加承包地。A、B、C三人亦不能向法院提起訴訟。因?yàn)楦鶕?jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，與丙簽訂承包合同的只能是甲而不能是A、B、C當(dāng)中的一人，合同中約定的權(quán)利義務(wù)應(yīng)由甲來享有和承擔(dān)。A、B、C不屬合同的一方當(dāng)事人，故無權(quán)起訴合同另一方違約。甲的訴訟不能獲得支持，A、B、C又沒有訴權(quán)，在這種情形下，其土地承包權(quán)被剝奪的村民的合法權(quán)益就難以通過訴訟途徑獲得救濟(jì)，從而不利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定和發(fā)展。筆者分析導(dǎo)致這種情況的發(fā)生是由于從法律層面而言承包方是“家庭”這一社會單元，而從目的上講農(nóng)村土地分配采取農(nóng)戶承包的方式是為了更好地保護(hù)廣大農(nóng)民的根本利益，其中前者注重形式而后者強(qiáng)調(diào)本質(zhì)。由于形式與內(nèi)在本質(zhì)不相協(xié)調(diào)，則問題的出現(xiàn)就是不可避免的了。
4．農(nóng)村土地承包合同中存在的問題.
通過對多起農(nóng)村土地承包合同糾紛案件的分析，筆者有發(fā)現(xiàn)，作為發(fā)包方的村委會或村民小組在發(fā)包土地的過程中存在的許多不規(guī)范的行為是導(dǎo)致農(nóng)村土地承包糾紛不斷擴(kuò)大的原因之一。其主要表現(xiàn)在以下四個方面。其一，把土地?fù)芨掇r(nóng)戶耕種卻不與農(nóng)戶簽訂農(nóng)村土地承包合同，使農(nóng)戶的承包權(quán)利和承包利益的不到有效的保障。其二，與農(nóng)戶簽訂農(nóng)村土地承包合同，實(shí)際上卻無法撥付農(nóng)戶土地，原因是全部土地已被其他農(nóng)戶承包完畢，而此無地農(nóng)戶依法律規(guī)定又享有相應(yīng)的承包權(quán)，發(fā)包方不得不在沒有土地可供發(fā)包的情況下與農(nóng)戶簽訂承包合同。其三，既不與農(nóng)戶簽訂承包合同又不撥付其土地，發(fā)包方認(rèn)為這類農(nóng)戶不屬于按其自行定義的“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”成員的范圍，故不享有土地承包權(quán)。其四，由村內(nèi)的兩個以上的村民小組發(fā)包土地，而由村委會出面與農(nóng)戶簽訂土地承包合同。若出現(xiàn)糾紛，則村民小組把責(zé)任推向村委會，村委會又把責(zé)任推向村民小組，形成扯皮推諉的狀況。以上歸納的這些發(fā)包方不規(guī)范的行為，嚴(yán)重侵害了部分農(nóng)戶的土地承包權(quán)。對此，負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的各級人民政府及其職能部門應(yīng)更多地深入實(shí)際，加強(qiáng)對村組發(fā)包土地行為的監(jiān)管力度，以保護(hù)廣大農(nóng)民的切身利益。
5．農(nóng)村土地承包合同中發(fā)包方的權(quán)利與義務(wù)存在失衡現(xiàn)象。
《農(nóng)村土地承包法》第十三條，第十四條，第十六條，第十七條分別規(guī)定了發(fā)包方和承包方在承包合同中各自所享有的權(quán)利和應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。從表面上看，農(nóng)村土地承包合同中的甲乙雙方權(quán)利義務(wù)平等，其實(shí)則不然。由于作為發(fā)包方的村委會或村民小組多數(shù)在現(xiàn)實(shí)社會中并不是一個真實(shí)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體（僅僅是種存在于觀念中的集體經(jīng)濟(jì)組織），其所唯一擁有的有較高經(jīng)濟(jì)價值利益的生產(chǎn)資料只有土地，而土地又被以承包的方式移交給農(nóng)戶使用。故對大多數(shù)的發(fā)包方來說，它并沒有違約責(zé)任的承擔(dān)能力。比如發(fā)包方違法收回、調(diào)整承包地的，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第五十四條規(guī)定，其應(yīng)承擔(dān)返還原物、恢復(fù)原狀、排除妨害、賠償損失等民事責(zé)任。但若其收回或調(diào)整的承包地被以后合同形式承包給其他農(nóng)戶，而發(fā)包方手中又沒有其它土地可供其發(fā)包，那么即使人民法院判令發(fā)包方承擔(dān)賠償責(zé)任，因其缺少經(jīng)濟(jì)能力而終仍無法救濟(jì)被侵權(quán)的農(nóng)戶。
二、解決以上問題的辦法與策略
綜觀上文所述的存在于農(nóng)村土地承包中的諸多問題，筆者以為產(chǎn)生上述問題的最根本的原因在于《農(nóng)村土地承包法》法理性、制度性條款的設(shè)置和表述中所存在的缺陷和漏洞。要解決這些法律層面的問題，我們當(dāng)然應(yīng)首先從健全和完善相關(guān)法律規(guī)定入手。故筆者建議及時啟動法律的修改程序時，對《農(nóng)村土地承包法》作出相應(yīng)的修改或?qū)ζ渲械牟糠忠?guī)定作出司法解釋。具體如對“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”成員的構(gòu)成。對發(fā)包方為村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組的承包合同中的發(fā)包方在訴訟程序中的法律地位作出明確的規(guī)定，使發(fā)包方不論是誰都能在訴訟中承擔(dān)其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。另外，應(yīng)作出規(guī)定，要求把村民個人的承包權(quán)寫入承包合同，作為農(nóng)村土地承包合同中的必要條款，以確保每個家庭成員的土地承包權(quán)都能實(shí)現(xiàn)。在《農(nóng)村土地承包法》中應(yīng)增加發(fā)包方的承擔(dān)行政責(zé)任的內(nèi)容，以確保在發(fā)包方違法或違約導(dǎo)致承包方的合法權(quán)益被侵害而無法得到救濟(jì)時能受到行政處罰的制度，以加強(qiáng)政府對發(fā)包方的監(jiān)督力度，制約發(fā)包方過于強(qiáng)大的權(quán)力，等等。
其次從農(nóng)村土地承包的制度層面進(jìn)行更徹底的改革，在解決前問諸多難題的同時提高農(nóng)村土地的利用效益，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。1.改變承包主體的單一化實(shí)現(xiàn)承包者的多樣化。把土地承包的形式由以農(nóng)戶家庭為單位的單一制，革新為更具靈活性和多樣性的自由選擇制。即由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)民自由組合，以個人、家庭、不同家庭的成員相互組成的聯(lián)合體或者兩個以上的家庭間組成的聯(lián)合體作為承包主體與發(fā)包方簽訂農(nóng)村土地承包合同。如此則可以為我國農(nóng)業(yè)的條約化發(fā)展創(chuàng)造法律上的依據(jù)和條件，使農(nóng)村的各種經(jīng)濟(jì)力量在經(jīng)過自愿、調(diào)整、搭配后形成合力和規(guī)模，促使農(nóng)戶間的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)后，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資金、人力、物力、土地等有限資源的合理配置，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化、現(xiàn)代化和市場競爭力，向規(guī)模要效益，向現(xiàn)代化要效益，更向市場要效益。使耕田種地不再是農(nóng)民的生存需要，而成為發(fā)展致富的一條捷徑。2.把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)的發(fā)包制革新為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員的公開招標(biāo)制。結(jié)合前文中提到的農(nóng)民根據(jù)各自的條件，選擇最有利的組合，以最合理的條件承包到最合理的土地。對部分無力或不愿承包土地的農(nóng)民還可以通過集體經(jīng)濟(jì)組織所獲得的承包收益給予其相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償（公開招標(biāo)可有效增加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)收益），把部分農(nóng)民從土地中徹底解放出來，而從事商業(yè)、服務(wù)等其它行業(yè)，從而使各種不同情形的農(nóng)民各盡其能各得其所，為農(nóng)村地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展繁榮作出各自的貢獻(xiàn)。
