[ 李云峰 ]——(2000-9-1) / 已閱16389次
論我國行政強制執行權的定位
李云峰
行政強制執行權的配置，即如何劃分行政機關和人民法院間的行政強制執行權限，是行政強制執行立法的重點和難點。筆者認為，在我國民主法制建設時期，對此不能照搬外國模式，既不能擴大行政機關現有的行政強制執行權，也不能削弱或取消人民法院的行政強制執行權，而宜定位于現行法律規定的在一般情況下申請人民法院強制執行，法律特別授權的則由行政機關強制執行的格局。
一、我國現行行政強制執行制度，是在總結我國民主法制建設經驗的基礎上，根據我國實際情況形成的，有其自身的特點。
“法律是特定民族的歷史、文化、社會的價值和一般意識與觀念的集中反映。任何兩國的法律制度都不能完全一樣。法律是一種文化的表現形式。如果不經過某種本土化的過程，它便不可輕易地從一種文化移植到另一種文化。”1在我國，既沒有“司法權優先”的法律傳統，也沒有“行政權專斷”的現實基礎。因此，不可能象早期的大陸法系國家那樣統一將行政強制執行權交給行政機關，或象英美法系國家那樣原則上交由司法機關實施，而必須根據民主法制建設的進展，在兩類機關之間進行權限上的劃分。
“法制是一種不斷發展歷史過程，是一種實踐，是一種傳統”。2從我國行政強制執行的長期實踐看，八十年代末，特別是九十年代以來，隨著國家民主法制建設的深入，廣大公民的權利意識不斷增強，司法體制不斷完善，“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”逐步形成我國社會主義法制的統一整體。一方面是人民法院在維護和監督行政機關依法行政，保護相對人合法權益的職能日顯突出；另一方面是行政機關的管理事項不斷增加，日趨繁雜，而自身的條件又受到諸多限制，逐漸認識到依靠人民法院實現其管理職能至關重要。如主動要求人民法院到其單位設立執行室等，這雖然在形式上欠妥，但卻反映了行政機關渴求司法服務的意愿。正是在這種現實背景下，我國繼《行政訴訟法》六十六條作出“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行”的規定之后，在《行政處罰法》的第五十一條又進一步規定，當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關可以申請人民法院強制執行。這就是說，人民法院應行政機關申請，不但可以執行行政機關無強制執行權的非訴行政案件，而且有權執行行政機關享有強制執行權的非訴行政案件。
綜上，我國的這一現行執行制度相對于外國是不同的。一是在主體上，定位于在一般情況下為人民法院，法律特別授權的情況下為行政機關。這既有力地監督了非訴行政案件的強制執行，又避免了不切實際地加重法院工作量。它與英美國家只能是司法機關顯然不同。在英美法系國家，將行政強制執行權作為司法權的一部分，原則上全部權力歸司法機關。除法定的特殊情況，行政機關在相對人不履行義務時，只能向法院提起民事訴訟，請求法院以命令促使其履行。它與大陸法系早期的德奧國家相比也不同。在這些國家，實行行政命令權與強制執行權合一，原則上行政強制執行權交由行政機關實施。二是在程序上，我國以行政機關的申請啟動執行程序，而不是“訴訟”。這既能夠對行政決定作必要的審查，及時制止行政違法，防止行政專橫，保護相對人合法權益，又簡化了程序，及時執結行政決定，有利于提高行政效率，從而克服了外國執行制度的弊端。其具體優越性，本文第四部分另作詳述。
二、限制行政機關自行強制執行非訴行政案件的權限，強化人民法院在行政強制執行中的地位，這是保障行政強制執行制度健康發展的必由之路。
現代法治的核心問題是權力與權利的兩權分配與制衡。科學地調整、配置國家權力，保障經濟發展，是民主法制建設的基點；規范國家權力，保護公民的人身權、財產權是民主法制建設的重心；依法行政，制約、控制行政權力的擴張，防止行政權的濫用，則是推進民主法制建設持續不斷深入開展的關鍵。“盡管國家行政機關依法代表國家行使行政管理權，但它畢竟是行政法律關系的一方當事人，不應該過多地擁有另一方當事人所沒有的權力，否則必然造成權力的濫用。”3
依法治國，建立社會主義法治國家，必須加大民主法制建設的力度，必須堅持推進依法行政，將國家各級政府的行政機關的公權力，牢牢置于“法治”的監督和制約之下。這種“法治”的監督，應該是對其執法活動全方位的、自始至終的監督。不僅要監督其作出的行政決定，而且要重視其執行的監督。列寧告誡人們：“究竟用什么來保證法令的執行呢?第一，對法令的執行加以監督。第二，對不執行法令加以懲罰。”4實踐證明，司法監督無疑是對執行行政決定最有力的監督。
再從行政強制執行的特征來說，它是實現行政決定的手段，是行政權的延伸。它雖在行政管理中發揮著重要作用，但其自身在客觀上又具有擴張性、易腐性以及侵犯相對人合法權益的侵權性。尤其是失去司法監督、制約的行政決定權與執行權合一的強制執行，一旦造成社會危害，其后果往往難以彌補，必須對此慎之又慎。因而我國現行的單行法律根據《行政訴訟法》、《行政處罰法》的原則規定，在強制執行權的具體配置上，“對一些專業性、技術性較強的需要強制執行的情況，法律一般規定由各主管行政機關自行執行，但此類規定只限于少數行政機關，其他都申請人民法院強制執行；個別對個人、組織的權益關系特別重大的，法律規定也要申請人民法院強制執行；凡是行政機關沒有得到強制執行授權的，一律申請人民法院強制執行。”5這些規定，既注意發揮行政機關自身的優勢和能動作用，又立足于強化司法監督，保護相對人的合法權益。其權力的配置是符合現代法治精神的，符合民主法制建設發展趨勢的，當然也是符合依法治國戰略方針的。
三、行政機關的自我完善跟不上民主法制建設的步伐，其執法活動大多存在較為嚴重的濫、亂、差，不宜擴大其強制執行權限。
所謂濫，是說行政機關濫用強制執行權，利益驅動、部門保護主義嚴重，侵犯公民的人身權、財產權的現象時有發生，把人民賦予的公權力變成為單位、為個人謀利的特權；所謂亂，是說某些行政機關隨意設定執行權，嚴重破壞法制的統一、法律的尊嚴；所謂差，是說有些行政機關執法人員素質較差，辦案質量差。長期以來，行政機關習慣于行政手段管理社會，法制觀念淡薄，缺乏嚴肅的法律意識。除公安、稅務、工商、交通等部分行政機關外，有些至今還沒建立起一支執法隊伍。一些臨時配備的工作人員不但缺乏必要的專業知識，甚至不懂執法的基本程序。例如，自1989年至1999年10年間全國各級法院“在各類一審審結的行政案件中，原告勝訴率達40％。”6如果連同被告改變具體行政行為、原告撤訴計算在內，被告敗訴率達50％以上。因此在當前行政執法人員素質較低的情況下，不宜擴大行政機關的強制執行權。否則，不利于保護相對人的合法權益，不利于維護社會秩序。非但不能發揮行政強制執行的作用，反而為行政專橫、腐敗提供了手段，當然更談不上提高行政效率。這是因為行政效率的提高，是以確保辦案質量為前提的，否則就失去了效率的基礎。
有人提出，當今世界各國，多以行政機關行使行政強制權為主，這是與外國接軌的需要。筆者認為，在立法過程中，借鑒外國經驗要符合我國國情，不能籠統地談“接軌”。“‘接軌’的主要應是國際公約和國際關系中共同遵守的準則。借鑒應是外國法律中符合我國國情的部分。”7“洋為中用，古為今用”同樣適用于立法工作，外國的東西不一定都是好的，都是可用的。他們自己制定的法律也不見得成熟、完美無缺。如對美國司法制度里著名的“米蘭達警告”，至今還在爭論不休。盡管美國最高法院今年6月重新對這一自1966年確立的證據制度作出維持的裁決，“法學界人士、警察團體及眾多執法官員卻對這一裁決表示失望”。“它不但會鼓勵罪犯使受害者利益受到損害，而且還將使法院無法采納有關真實的證據，從而動搖人們對美國刑事司法制度的尊重。”8
其實，僅就行政強制執行權的配置來說，當今世界一些國家也都根據現代法治精神，順應歷史發展之潮流，力求控制行政機關執行權限，擴大法院的介入力度，鑒于篇幅所限，不作贅述。
四、在此人民法院實施行政強制執行權，既保障行政決定在任何執行過程中遇到曲解或阻力時能得到有效制止和糾正，充分發揮行政職能的作用；又保障相對人權利免受不法執行行為的侵害，并能得到有效救濟。
自1989年至今，全國各級人民法院積累了十余年的行政審判和非訴行政強制執行經驗，造就了一支政治、業務素質較高的干部隊伍，建立了較為完備的執行程序。1996年4月29日最高人民法院下發了《關于處理行政機關申請人民法院強制執行案件分工問題的通知》，即法發12號文；同年9月2日最高人民法院行政庭又下發了《關于貫徹執行最高人民法院法發[1996]12號文件，做好非訴行政執行案件的審查工作的通知》，即[1996]法行字第12號文；2000年3月10日最高人民法院在公布實施的《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中，除適當放寬了行政機關申請強制執行的條件外，對這類案件審查的程序、適用的法律、執行的時限等都作了明確嚴格的規定，還增加了申請執行前的財產保全條款。這對確保審查質量和實現具體行政行為的效力，保護權利人的合法權益，都提供了有力保障。另外，最高人民法院于2000年1月14日又進一步制定實施了《關于高級人民法院統一管理執行工作若干問題的規定》，強調了高級人民法院應當根據最高人民法院的統一部署或者轄區具體情況適時組織集中執行和專項執行活動，統一調度、使用下級人民法院的執行力量。地方各級人民法院還根據最高人民法院的部署，加強了執行機構建設，充實了執行人員和司法警察以及執行裝備。以山東省各級法院為例，到1999年底，全省法院專職執行員(不含司法警察)達2672名，占全省法院干警總數的13％。9
事實是最好的說明。通過上述努力，執行工作一年勝過一年，出現了前所未有的大好局面。對于申請執行的非訴行政案，各級法院行政審判人員嚴把審查關。對明顯缺乏事實根據、法律依據和其他明顯違法并損害被執行人合法權益的，裁定不予執行。對應予執行的，及時作出準予執行的裁定后，開展社會宣傳和法治教育，促使被執行人自動履行。1994年8月至1999年8月，山東省各級法院五年共審查、執行非訴行政案75663件，執行標的達36547.73萬元。其中80％以上是公民經說服教育自動履行的。10對需要采取強制措施的，由行政庭移交執行庭嚴格按照法定程序采取有力措施予以執行，大大提高了執結率。1999年全國各級法院連同民事、經濟等共依法執行了各類強制執行案件264.5萬件，執結標的金額2497億元，比去年同期增長23.9％和37.8％。中國這一特有的非訴行政強制執行制度收到了明顯的社會效果。一是通過司法監督，保障了被執行人的合法權益。二是經過宣傳教育使絕大多數非訴行政案得以自動執行，減少了執行阻力，維護了社會穩定。三是強有力的司法保障和法律的威懾，使案件得到及時執行。這不但無須行政機關建立專門的機構，精兵簡政，省時省力，而且確保了行政行為效力的實現。四是法院的審查執行推動了非訴行政執行工作的健康發展，執行又促進了法院行政審判工作的開展。嚴格執法、熱情服務的工作，得到了行政機關的支持和廣大群眾的贊譽，增強了行政機關執法人員的司法觀念，提高了廣大公民的訴訟意識，改善了行政審判的工作環境，為我國民主法制建設作出了應有的貢獻。
但是有人提出，目前應改變行政強制執行權由人民法院和行政機關共同實施的狀況，將非訴行政案件完全交由行政機關自行執行。其主要理由是，法院對非訴行政案的審查和執行，使行政執法過程缺乏連貫性。管理相對方的違法行為有日益增多的趨勢，而行政機關作出的處罰決定或賦予的義務不一定能實現，相對人不履行是司空見慣的。遇到此種情形即申請司法機關執行，就會中斷行政過程。筆者認為這種觀點是不能支持的，其理由是不能成立的。
行政執法的連貫性是指行政主體在執法活動中應嚴格按照法定的時間、順序、步驟進行，不能隨意中斷、跳躍，一個階段與另一個階段應保持承繼關系。它強調的是嚴格按照法定程序進行執法活動。而行政強制執行權與行政決定權或者說與行政處罰權，是各自獨立的兩個權能，二者遵循的程序不同。行政強制執行雖需要以行政決定(行政處罰)為依據，但行政決定(行政處罰)能否進入執行程序以及由什么機關執行都需法律另行作出規定。從這個意義上說，兩者是分離的，不存在包容關系。更何況行政機關所作決定(行政處罰)，并非能夠全部進入執行程序，相對人有可能提起復議或訴訟，有可能因其違法而被撤銷。這能說是中斷行政過程嗎?能說是缺乏連貫性嗎?再者，從依法行政的角度說，處罰與執行相分離，是行政處罰法的明確規定。行政機關有行政決定權并非意味著有以強制手段實現其行政決定的權力，非以法律授權而不可為之。否則，行政機關作出決定(處罰)之后，如果相對人不自愿履行，只有兩種選擇，一是根據法律特別授權自行強制執行或依法移交法定的其他行政機關、組織強制執行。二是依法申請人民法院強制執行。唯有如此，才符合行政法的基本法則——依法行政原則。這與中斷行政過程是兩個不同的概念，不可相提并論。
此外，這種行政決定(行政處罰)與行政強制執行的“連貫性”、“不可中斷”論，早在二戰前德、日行政法學家就持有此論。但二戰后，隨著民主的發展，這種觀點日益受到批評。德國和日本的學者一般都認為應把行政命令與實現命令的強制執行權視為各自獨立、互不牽連的行政行為。若需執行行政強制則非有法律上之根據不可。“在當今日本，并不是所有的行政行為都可以自行強制。以田中二郎為代表的大多數日本行政法學者認為，在這種情況下，只能回到一般市民法原則上，請求法院的幫助。”
總之，行政強制執行的立法，應使人民法院在非訴行政強制執行中的主體地位得以明確和加強；應該明確規定嚴格控制增加行政機關新的行政強制執行權；其具體權限配置，應該遵從《行政訴訟法》、《行政處罰法》和單行法律的規定，保持法制的統一。誠如是，建立在中國客觀現實基礎上的行政強制執行制度，將得到完善和發展，在具有中國特色的社會主義民主法制建設中發揮更大作用。
注：
1(美)格倫頓·戈登、奧薩魁著，朱鍵、賀衛方、高鴻鈞譯：《比較法律傳統》，中國政法大學出版社，1991年版，第7頁。
2張春生、阿喜：《準確把握“法治”的含義》，載《中國法學》1986年第5期，第5頁。
3應松年主編：《行政行為法》，人民出版社，1993年版，第543頁。
4《列寧全集》第2卷，人民出版社，1986年版，第358頁。
5羅豪才主編：《行政法學》，中國政法大學出版社，1996年版，第206頁。
6《行政審判十年》，載《人民法院報》，2000年4月13日，第3版。
7邢同舟：《加快立法步伐提高立法質量》，載《法制日報》1997年7月11日，第2版。
8楊磊：《“米蘭達裁決”有人喜有人憂》，載《法制日報》2000年6月29日，第4版。
9山東省高級人民法院院長尹忠顯2000年1月11日在全省法院院長工作會議上的講話：《以改革總攬全局》。
10山東省高級人民法院副院長郝明金《在全省法院第三次行政審判工作會議上的講話》，1999年8月20日。
肖揚：《最高人民法院工作報告——在2000年3月10日第九屆全國人民代表大會第三次會議上》，《法制日報》2000年3月20日，第1版。
應松年：《論行政強制執行》，載《中國法學》1998年第3期，第10頁。
楊建順著：《日本行政法通論》，中國法制出版社，1998年版，第488頁。
(作者單位：山東省濱州地區中級人民法院)
