[ 宋保衛(wèi) ]——(2005-10-31) / 已閱15588次
如何判定行政法規(guī)的效力
宋保衛(wèi)
改革開放以來，我國行政法學研究從無到有，取得了長足的進步和可觀的成績，行政法律越來越健全。隨著改革開放的進一步深化，對行政工作的要求越來越高，行政法制的健全與否直接關(guān)系著這一要求。我門不僅要健全行政法律，還要健全各種法規(guī)、規(guī)章，從而建立一個層次分明、效力清晰的行政法律制度。
一、行政法規(guī)與行政法律體系
正如英國學者指出的：“規(guī)則制定被視為現(xiàn)代官僚主義社會的一個基本特征，政府過程的結(jié)構(gòu)已為與規(guī)則名詞有關(guān)的名詞來定義，如規(guī)則制定、規(guī)則適用、規(guī)則決定（裁決）和裁量。”而在中國，行政法規(guī)是什么？這不僅是一個看似簡單卻十分復(fù)雜的理論問題，也兼具相當?shù)膶嵺`意義。
如何看待其他法治發(fā)達國家的行政規(guī)范體系，能否以中國式的層級化的思維去分析國外的行政規(guī)范體系呢？作者首先對國外的行政規(guī)范體系作了簡明精當?shù)氖崂砗驮u述。其中對美國行政規(guī)范體系的把握，尤為客觀準確。在美國行政法規(guī)可以分為實體性法規(guī)、解釋性法規(guī)和程序性法規(guī)。“實體性法規(guī)”又稱“立法性法規(guī)”，是指行政機關(guān)根據(jù)法律授權(quán)，調(diào)整私人權(quán)利義務(wù)的規(guī)則，具有法律的效力和效果；“解釋性法規(guī)”是澄清或者說明現(xiàn)有法律或?qū)嶓w性規(guī)則的規(guī)則，不能為人們設(shè)定新的權(quán)利和義務(wù)；“程序性規(guī)則”則是行政機關(guān)頒布的規(guī)定機關(guān)履行其職責的內(nèi)部程序規(guī)則和具體操作的實踐準則。制定程序性法規(guī)是行政機構(gòu)的“固有權(quán)力”，不需法律的授權(quán)。應(yīng)該看到，中國行政法學所討論的“法規(guī)”，與美國法中的“實體性法規(guī)”更為接近。
我國2000年頒布的《立法法》中，規(guī)定法律的效力高于行政法規(guī)，行政法規(guī)的效力高于規(guī)章。但現(xiàn)實行政法規(guī)卻呈現(xiàn)了多種面相。而我國目前對行政法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件的區(qū)分，背后則是由相應(yīng)行政職權(quán)的等級高低所決定的。中國是一個典型的行政等級國家，我國之所以將行政法規(guī)與行政規(guī)章以及其他規(guī)范性文件隔離開來，也正是這種權(quán)力文化傳統(tǒng)的作用。歐美國家的行政法治要求法規(guī)必須秉承授權(quán)立法的要求，而我國的行政規(guī)范體系更多是行政主導(dǎo)的產(chǎn)物，雖然有“不得違反憲法和法律“的強制性規(guī)定，也難免受行政機關(guān)自身規(guī)則和原則的約束。
二、行政法規(guī)的法理學依據(jù)與適用
（一）行政規(guī)則的外部化
在現(xiàn)代行政國家下，“行政規(guī)則的外部化現(xiàn)象”日益受到關(guān)注。發(fā)布行政規(guī)則的依據(jù)是上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的指揮監(jiān)督權(quán)。在日本，行政規(guī)則被分為組織規(guī)則、解釋基準、裁量基準、給付規(guī)則、指導(dǎo)綱要等類型。行政規(guī)則被認為沒有規(guī)范上的約束力，但在實務(wù)中具有事實上的約束力。而美國學者也指出，盡管解釋性規(guī)則、政策說明等都不具有法律拘束效果，但當機關(guān)將其作為確立影響私人權(quán)利義務(wù)的標準時，它們就有了實踐上的拘束力。
（二）現(xiàn)代管制國家中的行政標準
正如中國臺灣學者葉俊榮指出的，管制標準的制定是行政過程中的一個重要環(huán)節(jié)。藥品標準、環(huán)境標準、醫(yī)療事故鑒定標準、互聯(lián)網(wǎng)標準等，在中國現(xiàn)實中發(fā)揮著重要的作用。以藥品標準為例，它不僅構(gòu)成了判斷相對人是否違反藥品管理法律法規(guī)的重要準則，而且還對判斷生產(chǎn)銷售假劣藥品罪的構(gòu)成要件成立與否發(fā)揮很大作用，還可能成為核發(fā)生產(chǎn)藥品許可證的基準，以及藥品檢驗機構(gòu)進行藥品檢驗的依據(jù)。因此，行政標準盡管不直接規(guī)定相對人的權(quán)利義務(wù)，形式意義上看它不是“法”，但它作為管制過程中的重要基準，對公民的生活和工作可能有著比形式意義上的法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章更密切的關(guān)聯(lián)。
（三）行政法規(guī)與裁量
誠如國外學者所說的“行政法被裁量術(shù)語統(tǒng)治著”。而規(guī)則制定也與裁量有著密切的聯(lián)系。我國對行政法規(guī)裁量權(quán)模式缺乏嚴格的立法監(jiān)控，并非有了上位法律文件，下位行政機關(guān)就可以自主制定“實施細則”或辦法。我國《立法法》首次確立了法律保留制度，承認了人民代表大會在基本人權(quán)領(lǐng)域的專屬立法權(quán)，這可以從根源上遏制“行政即法”觀念的滋生與蔓延，約束行政法規(guī)對公民權(quán)利的侵犯。
（四）行政法規(guī)在民事領(lǐng)域的適用
對于公私法之間的界別，在大陸法系國家已有充分的探討。例如德國學者毛雷爾就認為，私法以個人意思自治為出發(fā)點，旨在調(diào)整私人之間潛在的或者已經(jīng)發(fā)生的利益沖突。而公法，特別是行政法，作用在于確定國家權(quán)力的基礎(chǔ)和界限。
我國的民法學者更多的對行政法懷有某種程度的誤讀，例如有學者就倡導(dǎo)以民法典劃定市民社會與政治國家的范圍，控制公權(quán)力的濫用；還有學者將行政規(guī)范介入民事領(lǐng)域視為公法對私法“地盤”的侵蝕，乃至稱為“財產(chǎn)權(quán)利不正當?shù)墓ɑ薄?br>
三、行政法規(guī)的效力與適用的協(xié)調(diào)
本來一些只要法律法規(guī)相統(tǒng)一就不會發(fā)生的問題，現(xiàn)在由于法律法規(guī)相沖突而出現(xiàn)了。法律法規(guī)的不協(xié)調(diào)是依法治國的“大敵”。客觀地講，法律和部門法規(guī)、地方性法規(guī)沖突的怪現(xiàn)象時有發(fā)生，媒體對這類問題的報道也不少。同一項行政事務(wù)，在不同的地區(qū)因適用不同的規(guī)定而出現(xiàn)相異的結(jié)果。甚至于，還出現(xiàn)個別惡意違法者在不同地區(qū)開展“制度游擊”的奇聞。一般情況下，此類現(xiàn)象多數(shù)表現(xiàn)為地方法規(guī)與國家法律的沖突。如果說地方性法規(guī)的內(nèi)容超越法律的規(guī)定只是涉及部分地區(qū)公民權(quán)益的話，那么，國務(wù)院的部門法規(guī)與國家的法律相沖突，它則關(guān)系到全體公民的權(quán)益，更關(guān)系到國家的制度和法律的權(quán)威。
國家法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)在本質(zhì)上應(yīng)該是一致的。法律和行政法規(guī)發(fā)生矛盾的現(xiàn)象反映了法制建設(shè)的不足和缺陷，這是大家所不愿意看到的。一方面，它將增加公眾運用法律的難度。公眾不僅要掌握同一問題涉及的所有法律法規(guī)，而且還須防止落入法律法規(guī)沖突造成的“制度陷阱”；另一方面，它還可能給某些人帶來“尋租”的機會，因為法律的不統(tǒng)一必然擴大執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)，給執(zhí)法犯法帶來一定空間。本來一些只要法律法規(guī)相統(tǒng)一就不會發(fā)生的問題，現(xiàn)在由于法律法規(guī)沖突而出現(xiàn)了。難怪有關(guān)專家說，法律法規(guī)的不協(xié)調(diào)是依法治國的“大敵”。
法律和部門法規(guī)相沖突，或者用部門行政法規(guī)、地方性法規(guī)隨意解釋法律，這類現(xiàn)象之所以出現(xiàn)，當然有立法技術(shù)和法規(guī)審查、備案制度不完善的原因，但同時也還有更深刻的原因。不可否認，長期以來我國立法權(quán)分層次行使的客觀現(xiàn)狀，導(dǎo)致一些行政法規(guī)、部門規(guī)章與法律不銜接甚至其中一些內(nèi)容相互沖突。我們知道，國家法律多為原則性規(guī)定，在執(zhí)行時往往需要制定相應(yīng)的行政法規(guī)或者地方性法規(guī)進行細化。而個別部門法規(guī)和地方性法規(guī)的出臺過程由于存在某種利益動機，便可能放大法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)沖突的程度和范圍，甚至出現(xiàn)極個別行政法規(guī)架空國家法律的不正常情形。這些問題的存在，損害了法律和執(zhí)行機關(guān)的威信，許多時候，也使一些人的合法權(quán)益難以得到充分保障。
以上現(xiàn)象客觀上造成了法律運用成本的增加，對此，需要從立法、執(zhí)法層面來加以解決。首先，各級立法機關(guān)要嚴格按照《立法法》規(guī)定的立法權(quán)力和程序進行立法。必須加大對部門法規(guī)和地方性法規(guī)的備案審查，防止出現(xiàn)新的法律法規(guī)沖突。其次，應(yīng)組織人員對已頒布施行的法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)進行整理，廢止和修改有沖突的內(nèi)容。此外，各級人民法院在判案時應(yīng)當嚴格遵循法律的效力位階，對不正當執(zhí)法行為予以司法糾正。
（作者單位：墾利縣人民法院）
