[ 張建同 ]——(2005-11-1) / 已閱11886次
實施人民監督員制度是完善檢察制度實現司法公正的有效途徑
山東省泰安市岱岳區人民檢察院 王治朝
眾所周知，任何權力不受制約必然產生腐敗，人民監督員制度在檢察機關的實施，不僅直接體現了刑事訴訟程序中的民主監督，在程序上制約檢察權，有效防止司法腐敗，而且有助于公眾與檢察機關、檢察官的溝通，樹立檢察機關的司法權威，實現司法獨立，促進和提高檢察機關查辦職務犯罪案件的質量和水平，是完善檢察制度，實現司法公正的新途徑，
一、人民監督員制約司法權的重要作用
我國刑訴法規定，檢察機關是國家的法律監督機關，保障國家刑事法律的統一正確實施，維護社會主義法制，負有對公安機關、人民法院的刑事訴訟活動的監督。在監督其他機關正確執法的情況下，檢察機關又是如何自我監督呢？任何公權力主體單一的“自我監督”是難以讓人信服，也難以真正達到監督目的的。2003年，最高人民檢察院制定和頒布了《關于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監督員制度的規定（試行）》（以下簡稱《規定》），并在部分地區試點，取得了顯著效果，有學者認為，檢察機關主動試行人民監督員制度，且“跳出了通過其他國家機構來尋求監督的舊有模式，轉而把目光投向最廣大的人民群眾，不但為民主監督另辟蹊徑，也使人民的監督權力形諸制度”①，肯定了人民監督員制度的正確性、必要性和重要性。檢察機關直接受理偵查的職務犯罪案件，就是查清事實和適用法律的過程，在通常情況下，認定事實和適用法律兩者往往統一于同一個司法主體，即檢察官手中。對于案情比較簡單的非重大自偵案件，采用主辦檢察官制度，獨任辦理，可以提高司法效率，節約司法資源。對于重大自偵案件和涉及上級，其他部門利益廣，干涉多的復雜案件，實行人民監督員制度模式，使得此類案件中檢察機關偵查與公訴兩部門的距離拉大，平衡了該類案件中原來追訴力量過于強大，控辯力量對比懸殊的結構。人民監督員在自偵案件辦理中的職責就是通過對檢察官辦理案件的全部過程，運用自己的經驗對案件事實、檢察機關的刑事案件偵查活動以及犯罪嫌疑人對逮捕決定不服、擬予撤銷和擬予不起訴等都置于監督之下，建立起有效的外部監督機制。從人民監督員在制約檢察機關辦理的自偵案件中發揮的作用來看，其監督權被分為兩個部分，一是事實監督的權力，二是法律監督的權力，在某種意義上看，人民監督員利用監督權力，分享了檢察權，由人民監督員參與自偵案件辦理過程，有利于制約司法權。原因主要有以下幾點：
（1）有利于在司法程序上建立民主監督制約機制。司法權作為國家權力的重要組成部分，雖然在我國社會生活中的權威還沒有完全建立起來，但必須加強和完善。我國現今司法權的矛盾是，一方面司法機關沒有建立起權威，司法權受行政權鉗制太多，另一方面，司法權又存在嚴重的腐敗問題，因而，樹立司法權威與打擊司法腐敗應該是并重的。就目前而言，司法權的監督行使主要有人大監督、新聞輿論監督、社會監督等外部機制上的監督制約，相對于這些外部監督機制來說，人民監督員制度是一種程序內的民主監督制約機制。人民監督員自始至終參與自偵案件辦理的全過程，并依據自己的知識和來自民眾的經驗，同檢察官一起對案件進行辦理，這與人大監督、新聞監督等外部形式相比，更能反映民眾的呼聲，能直接將民眾的意見反映到案件的始終，從而在程序上填補了自偵案件在檢察環節上的監督空白，使得進入審判程序前的案件處理已受到外部的有效監督，增強了檢察機關行使職權的正當性，實現了對檢察權的必要制約，也提高了自偵案件的質量。
（2）可以監督檢察官的司法行為
在不違背憲法和法律的框架下，人民監督員制度的建立，打破了檢察機關自偵刑事案件的偵查活動和批捕、撤銷案件、起訴、不起訴決定權的封閉運行狀態，檢察官和人民監督員同時介入案件共同完成審判前的刑事訴訟過程，加之檢察官和人民監督員的地位平等，在法律地位上不依附于檢察官，使得他能夠敢于監督檢察官的司法行為，有效避免了檢察官在權力行使中可能出現的怠慢和恣意。
（3）最大程度地實現了司法公開。檢察機關直接受理偵查的刑事案件的偵查，被逮捕犯罪嫌疑人不服逮捕決定，擬撤銷的和擬不起訴等環節的公開、公正是實現司法公正的必要環節，這些環節的公開使職務違法犯罪行為為暴露無遺。人民監督員的參與不僅僅是一般程序意義上的監督，他們從頭到尾參與案件辦理，對案件了解的最清楚，而他們都是由機關、團體、企事業單位推薦的，并嚴格按照最高人民檢察院制度和頒布的《規定》嚴格遴選的，大多數來自普通民眾，而普通民眾參與司法活動正標志著司法公開的程度，由此可見，人民監督員制度的實施最大程度地實現了司法公開。
（4）人民監督員全程參與案件辦理，可以有效防止司法腐敗
人民監督員和檢察官在辦理自偵案件時形成了一個臨時工作小組，其目的是一致的，即公正地處理案件，但兩者之間的具體利益又不相同。對于人民監督員來說，是為了協助和監督檢察機關辦理案件而與檢察官一起工作的。對于檢察官來說，在某種程度上更愿意獨立辦案，不受任何人的監督制約。依照《規定》，“人民監督員由機關、團體、企事業單位推薦，征得本人同意，由檢察長頒發證書”。《規定》第5條“人民監督員任期同本屆檢察長的任期相同”，由此可見，人民監督員的職責比較固定，也有任期限制，同檢察官之間的關系，不同于檢察官與檢察官之間的長期、穩定的同事關系，對于檢察官的受賄、徇私舞弊等司法腐敗行為，不會礙于情面予以庇護。他們同檢察官之間利害關系小，沒必要對檢察官趨炎附勢，因而能起到實質的監督，有效起到防止司法腐敗的作用。
二、人民監督員制度的法律依據與實施意義
人民監督員制度的創設是檢察機關依照憲法和法律規定，不斷改革和完善檢察制度的重大突破，是檢察制度改革邁出的實質性一步，對完善我國檢察制度有著重要而深遠的意義。
1、我國的國家性質為人民監督員監督檢察機關自偵案件的辦理提供了憲法保障。憲法規定，我國是社會主義國家，人民是國家的主人，一切權利屬于人民，人民可以通過各種途徑和形式，依法管理國家事務和社會事務，并有權對法律的實施包括司法活動實行監督。《人民檢察院組織法》也規定檢察機關由權力機關產生，受權力機關的監督，向權力機關負責。人民監督員制度就是憲法和法律賦予人民群眾的法定監督權利的具體化、經常化②。人民監督員制度的實施就是將司法權保持其應有的人民性具體到司法實踐中，是保障檢察機關公正辦理自偵刑事案件的有效措施。
通過人民監督員制度的落實，使民眾享有參與和監督檢察機關的刑事訴訟活動，是司法民主的重要體現。完善人民監督員制度，也為人民行使民主權利，監督制約司法權的行使提供了一個更有效途徑。
2、檢察機關內部領導體制的改革賦予了人民監督員更多的發展機遇。針對檢察官職業素質，獨立辦理案件能力相對有限的情況，檢察機關內部長期實行科室負責人，分管檢察長、檢察長層層審批的辦案制度，重大案件還需要經過檢察委員會集體討論決定。這種民主集中制的工作方式雖然有集思廣益的優勢，但是集體領導集體負責，辦案檢察官個人責任制不明確，也不利于對檢察官獨立承擔辦案進行監督。檢察機關推行以主辦檢察官制度為試點的內部領導體制的改革，目的就是加強檢察官獨立辦案的權力，解決層報，拖拉的弊端，由此可見，檢察官辦案的獨立性加強了，作為隨案監督的人民監督員就有了更大的發展空間。
三、人民監督員制度及其配套制度的健全與完善
人民監督員制度的實施是檢察機關加強自身建設的重大舉措，但也應看到，新事物的出現既要經過實踐的不斷檢驗，又要在實踐中不斷調整，充實和完善。在目前我國司法運行現狀來看，實行人民監督員制度的重點就是避免在實行過程中的有名無實，走過場問題，由于客觀存在著司法整體水平落后和與人民監督員制度相配套的其他制度，措施明顯欠缺的客觀現狀。因而，我國人民監督員制度應該堅持立足國情，在司法實踐中不斷發展、充實和提高，逐步建立健全各項配套制度，以期達到完善檢察制度的終極目的。在實踐中，我們應當注意：
第一，是否采用人民監督員參與案件應按照自愿的原則。如果被告人提出由主辦檢察官獨自辦理的要求，檢察機關可以不采用人民監督員制度，也允許當事人在不經檢察官同意的情況下，排除原定人員，選擇自己認為合適的人民監督員。第二，細化《規定》，保證選定的人民監督員來自社會各個階層，具有一定的代表性。對于那些可能引起程序性紛爭的案件適用人民監督員制度必須細化其規定，這樣才有效且必要地在維持逮捕決定，撤銷案件決定不起訴等極易引發犯罪嫌疑人不滿的程序中建立公開而透明的監督，避免逢案必用，防止訴訟資源的浪費。第三，防止人民監督員的專職化。人民監督員專職化顯然與上述人民監督員制度的設立初衷相違背，一方面人民監督員專職化的直接結果是脫離人民群眾，在人民群眾心目中，專職化的人民監督員等同于“檢察官”，另一個結果是專職化必然導致專業化，這使得人民監督員迅速向法律職業者演變，日益擺脫“人民性”，使之無法用社會道德的標準對案件進行監督，與檢察官的思維難以形成互補，這也正是人民監督員制度要克服的不足和缺陷。第四，人民監督員無論是在任期內還是在任期外都不得從檢察機關領取薪水和補貼，否則，無論在形式上還是實質上都是把人民監督員與檢察機關、檢察官的利益捆綁在了一起，導致人民監督員成為檢察機關的依附品，造成實質量意義上“協同作戰”“親密無間”的戰友關系，必然導致其監督職能的弱化甚至消亡。同時人民監督員全日制在檢察機關工作，無法起到對社會和周圍人的法制宣傳和教育作用，必然會逐步疏遠其與人民群眾之間的關系，造成實質上的走過場、完任務，背離了人民監督員制度的根本宗旨。
除此之外，還應繼續完善人民監督員的工作程序。第一，人民監督員在參與案件辦理時也應有嚴格的紀律約束，應避免與犯罪嫌疑人及其關系人的單獨接觸，防止先入為入的思想和防止人民監督員的腐敗導致對案件的公正性判別。第二，人民監督員介入檢察機關自偵案件，無疑有利于促進檢察機關相關部門依法辦理該類案件，提高質量，但也要防止人民監督員越權辦案，司法專橫情況的出現。
參考：1、卞建林《人民才是法律監督的源頭活水》
2、丁啟明《人民監督員是完善檢察制度的有益嘗試》
3、最高人民檢察院 《關于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監督員制度的規定（試行）》
