[ 翟偉 ]——(2005-12-4) / 已閱61974次
當前警察執(zhí)法存在的問題及對策
翟偉
[ 內容摘要 ] 當前，在警察執(zhí)法過程中存在許多問題，如不履行法定職責，違反程序辦案，濫用職權，粗暴執(zhí)法等。這些問題嚴重影響了我國法治建設的進程，其主要原因是：執(zhí)法指導思想不正確，警察隊伍整體素質不高，公安體制的弊端及公安法規(guī)的不統(tǒng)一，不規(guī)范。解決的方法有:樹立“人性化，以人為本”的執(zhí)法理念，加強并提高警察隊伍的整體素質，推進公安體制改革，建設規(guī)范的公安法規(guī)體系等。
[ 關鍵詞 ] 警察 警察執(zhí)法 法治 體制改革
隨著法治社會構建的一步步深入，對執(zhí)法環(huán)節(jié)的關注也日漸增多，執(zhí)法過程的好壞是法制建設的體現(xiàn)，執(zhí)法水平的高低，質量的好壞，凸現(xiàn)了我國法治的建設程度及文明程度。警察是構建和諧社會，維護社會穩(wěn)定的專門力量，又是執(zhí)法的主體之一，警察執(zhí)法是現(xiàn)階段我國執(zhí)法的重要內容。現(xiàn)階段的警察執(zhí)法，已經(jīng)有了很大的改善，但距離法治的目標人民群眾的要求，還有很大差距，存在較多問題，如濫用職權，粗暴執(zhí)法等，這些問題是制約我國法制建設的瓶頸，解決這些問題，對于我國法治的建設，具有重要意義。
一 當前警察執(zhí)法存在的問題
（一）執(zhí)法理念，指導思想錯誤
隨著改革開放的深入，我國民主法制建設的步伐也不斷加快，然而在部分警察身上，一些不合時宜的傳統(tǒng)執(zhí)法觀念沒有得到及時的清理，特別是法治意識和人權保障意識沒有很好確立，在執(zhí)法過程中，還有很多問題存在，具體表現(xiàn)在：1 不重視理論學習及“以人為本，人性化”執(zhí)法理念的培養(yǎng)，表現(xiàn)在現(xiàn)實中，理論修養(yǎng)不深，法律知識匱乏，執(zhí)法方式簡單，粗暴，接待群眾缺乏耐心等。2 不履行或不認真履行法定職責，《人民警察法》第六條規(guī)定了公安機關及其人民警察的十四項法定職責，在現(xiàn)實中一些公安機關及其人民警察沒有很好的履行這些職責，這在當前一些基層公安機關中表現(xiàn)得尤為明顯，首先是不及時處理群眾的報警，不及時立案及調查，其次是對群眾保護人身，財產(chǎn)權利的求助，不理不睬或拒絕履行，再就是對公民依法申領證件，執(zhí)照，故意刁難，無故拖延等。比如辦理傷害案件，一些派出所接到報案后，不管案件大小，先叫治保會或協(xié)警處理，而這些人無專業(yè)警察素質，往往延誤時機，最終導致加害人逃避制裁，受害人合法權益得不到保護。
（二）違反法定程序辦案
1 執(zhí)法主體不合法：在基層派出所，協(xié)警，保安參與辦案，制作筆錄，有的派出所，甚至讓見習生參與辦案，筆者暑期在派出所見習時，就“有幸”單獨進行訊問并制作筆錄。2 違反地域管轄，部門管轄規(guī)定執(zhí)法辦案，如派出所跨轄區(qū)查賭，抓嫖，派出所上路查處交通違章行為等3 違反程序辦案，在基層派出所，先調查后立案，先處罰后裁決等執(zhí)法現(xiàn)象大量存在，當場處罰不出示證件，處罰決定書不及時送達等問題也時有發(fā)生4 超越職權審批，如派出所所長審批刑事案件。
（三）濫用職權
1.濫用罰沒權：表現(xiàn)最明顯的就是自由裁量權的濫用，同類案件違法情節(jié)相似，罰款數(shù)額卻相差懸殊，原因在于當事人態(tài)度的好壞或有無重要“關系”。其次是亂罰款現(xiàn)象大量存在，在辦理賭博、賣淫嫖娼等案件中，以罰代刑、以罰代教的現(xiàn)象還很多。2.濫用強制性措施：首先適用強制性措施的隨意性大。比如對嫌疑對象的強制傳喚，超過24小時還進行非法關押。其次隨意扣押處置涉案財物，如不按規(guī)定審批登記后就扣押，久不處置等。
（四）粗暴執(zhí)法的存在
1.辦案中的變相體罰，刑詢逼供仍然存在。2.對待來訪群眾不耐煩，不愿意接待。如派出所民警對某個屢次上訪的群眾“討厭”之至，以致于該人每次來派出所都沒有民警接待。3.處理治安糾紛案件，多采用強制手段，不重視引導及思想教育。這種現(xiàn)象是導致警民關系不和諧的主要原因。筆者粗略統(tǒng)計，大部分公民對警察粗暴的形象不滿，希望有所改善。
二.存在問題的原因分析
產(chǎn)生上述問題的原因是多方面的，既有體制不完備，不適應，法規(guī)不統(tǒng)一等客觀原因，又有部分民警綜合素質不高，執(zhí)法觀念保守、落后等主觀原因，最主要的有以下幾個方面：
（一）缺乏正確的執(zhí)法理念
改革開放以來，我們的經(jīng)濟、政治不斷發(fā)展，但一部分警察并沒有樹立相應的執(zhí)法理念，指導思想，最根本的表現(xiàn)是指導思想偏差，執(zhí)法觀念不適應，１．科學發(fā)展觀，以人為本的人性化意識，沒有很好確立、表現(xiàn)為執(zhí)法手段的簡單、粗暴，以及違悖法治精神，前期吵的沸沸揚揚的“杜寶良違法現(xiàn)象”中執(zhí)法部門就違背了人性化的執(zhí)法理念，使執(zhí)法本應有的教育、警示及制裁三種功能，只剩下了制裁的功能。達不到警示教育的目的，顯然違背了法治精神，也造成了公安機關相當尷尬的局面。2.缺乏法制理念與執(zhí)法為民的理念，以 言代法，以權代法，唯長官意志和權力執(zhí)法，這是目前執(zhí)法中最大的問題，也是產(chǎn)生一系列執(zhí)法問題的根源。
（二）警察整體素質不高，隊伍不規(guī)范
有一調查統(tǒng)計表明，目前我國警察隊伍具有大專以上學歷的占總數(shù)的52.3％，這較之上世紀90年代的3.9％，已有了長足的進步，但調查結果又表明，57.3％的高學歷警察，多在辦公室，在基層的很少，目前我國警察的整體素質狀況令人擔憂。1.部分民警缺乏應有的法律業(yè)務知識，導致業(yè)務不精，對新形勢下執(zhí)法辦案的要求不了解，導致粗暴執(zhí)法，違法辦案，比如這幾年，從地方和部隊轉業(yè)軍人中錄用的新民警，只進行了短期的培訓，沒有系統(tǒng)地學習法律業(yè)務知識，不能適應崗位執(zhí)法的要求，2．一些民警職業(yè)道德水平不高，缺乏應有的工作責任心，一方面是拜金主義，享樂主義思想嚴重，比如對沒有經(jīng)濟利益的案件能推則推，而對有經(jīng)濟利益的案件的案件則爭著辦理，借辦案之機，吃拿卡要，有的甚至索賄受賄、貪贓枉法，筆者在基層實習時就發(fā)現(xiàn)，對打架糾紛等治安案件，民警互相推諉，不愿辦理，而很多民警卻忙于辦理抓嫖、抓賭案件，個中緣由，我們大家都很清楚？抓嫖抓賭案件油水“多”，而打架、吵架等糾紛案件則既“浪費”時間，又無油水可撈。
（三）公安管理體制存在弊端
隨著市場經(jīng)濟的不斷推進，現(xiàn)行的公安管理體制弊端日益顯現(xiàn)，人事管理體制、財政保障體制，執(zhí)法監(jiān)督體制都不能適應當前的執(zhí)法活動，表現(xiàn)在：1.人事管理體制不適應，目前，公安機關列入地有政府機構編制序列，實行公務員人事管理；地方組織人事部門的制約，內部人事管理，缺乏自主權，2.財政保障機制不適應，現(xiàn)行公安辦案經(jīng)費重要靠財政拔款，這取決于地方經(jīng)濟發(fā)展水平，財政狀況及有關領導的重視程度，各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，導致一些經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的公安經(jīng)費，難以達到基本保障，資料顯示，發(fā)展中國家維護治安的經(jīng)費占財政收入的9．9％，我國僅占2.8％，是少數(shù)低經(jīng)費國家之一。因而產(chǎn)生某些“創(chuàng)收”權錢交易等腐敗行為，如警察與妓女聯(lián)手罰款創(chuàng)收，以罰代刑，以錢代罰等，并且經(jīng)費過低，嚴重影響了警察執(zhí)法能力和質量的提高，在執(zhí)法過程中發(fā)生的某些徇私枉法、濫用權力、以權謀私、瀆職違法等直接、間接侵犯人權的行為，與之有密切關系，3.執(zhí)法監(jiān)督體制不力，（1）監(jiān)督與被監(jiān)督意識薄弱，表現(xiàn)在：一方面將權力與監(jiān)督對立起來，另一方面主要是對執(zhí)法監(jiān)督畏難，部分民警認為監(jiān)督就是干擾辦案，監(jiān)督就是故意找茬，對監(jiān)督持抵觸心理。（2）有關監(jiān)督的制度不健全。《人民警察法》第六章專門對執(zhí)法監(jiān)督的有關問題進行了規(guī)定，但太過原則，《公安機關督察條例》等相關法律、法規(guī)的頒布，同樣存在上述問題，太過原則、僵化，沒有考慮到變化的現(xiàn)實。（3）監(jiān)督的視野不夠寬敞，只強調了內部監(jiān)督，而外部監(jiān)督往往流于形式，群眾監(jiān)督渠道不暢。
（四）公安法規(guī)的不統(tǒng)一，不完善
這主要表現(xiàn)為立法滯后、法律法規(guī)不完善，我國現(xiàn)行法律不完備，尤其是相關行政處罰方面沒有統(tǒng)一的程序法，多而是分散于各實體法律法規(guī)中，如公安機關常用的《治安管理處罰條例》，剛頒布尚未實施行的《治安處罰法》同《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》等法律不配套，常發(fā)生矛盾，互相抵觸，如對賣淫嫖娼的處罰規(guī)定中就出現(xiàn)罰則相同，量罰尺度不同，這些給民警執(zhí)法帶來了困難。其次法律還存在“空白地帶”，比如對取得證據(jù)的法律程序方面，我國刑訴法沒有禁止以非法取得的證據(jù)可以作為定案的證據(jù)，在法律上為警察以刑訊逼供取證留下了漏洞，雖然最高法院以司法解釋規(guī)定各級人民法院判決案件時，不得采取非法取得的證據(jù)為證據(jù)，但這對于警察的行為并沒有直接的強制性約束力，因為警察屬于行政機關而非司法機關，此外，我國對刑訊逼供的法律規(guī)定又太過原則，缺乏可操作性，導致了在現(xiàn)階段警察執(zhí)法辦案時，存在大量的刑訊逼供現(xiàn)象。
三、解決問題的途徑
（一）樹立以人為本，人性化的執(zhí)法理念
1.確立良好的法治意識，人權保障意識，在改革不斷深入的情況下，要使民警執(zhí)法的思想和理念跟得上我國民主，法制建設的步伐，就必須確立良好的法治意識和人權保障意識，首先是在處理法律與權力的關系上，摒棄以往根深蒂固的權力至上思想，改變部分民警習慣按領導意志辦事的陋習，重視法律的要求，做到法律面前人人平等，切實從保障人權、維護公民合法權益出發(fā)來執(zhí)法，杜絕取權合法，以權代法的現(xiàn)象，其次是對執(zhí)法的認識程度上，要認識到保護公民的合法權利才是執(zhí)法的最終目的，那些漠視公民權利，認為只要是打擊犯罪，就可以不顧違法嫌疑人和其他公民的合法權益，為了穩(wěn)定大局，侵犯一些人的權利也在所難免的想法和行為都是錯誤的，要做到“權為民所用，利為民所謀”，樹立執(zhí)法為民的思想，把實現(xiàn)好，維護好，發(fā)展好廣大人民群眾根本利益作為執(zhí)法工作的出發(fā)點和落腳點，把人民群眾滿意作為公安執(zhí)法工作的最高標準。
2.建設和諧的警民關系，牢記執(zhí)法為民，人民群眾是公安執(zhí)法工作的基礎，而人民警察的宗旨是：全心全意為人民服務，人民群眾是公安工作的基礎，和諧的警民關系對于公安工作的開展具重要意義，是構建和諧社會的重要內容，也是我國民主法治建設的要求，和諧的警工關系，要求人民警察嚴格執(zhí)法，熱情服務群眾，警民間形成一種相互支持，相互理解的良性的互動，有利于執(zhí)法工作的改善。
（二）加強教育培訓，全面提高警察素質
1.應通過修改國家公務員條例和有關警察人事管理的法律、法規(guī)的內容，進一步改革和完善警察的考試、錄用、培訓、考核、獎懲等管理制度，使我國警察的包括文化水平道德素養(yǎng)，法律知識，人權知識等在內的整體素質及以明顯提高。
2.突出警察法律業(yè)務素質的培養(yǎng)提高，這是確保公安執(zhí)法質量的核心問題，也是目前影響執(zhí)法質量的主要問題，提高警察的法律，業(yè)務素質，關鍵是加強民警對執(zhí)法相關法律的學習及對業(yè)務知識的熟練掌握，中央政法委剛出臺了規(guī)范警察執(zhí)法行為專項整改活動及開展培訓考核工作的意見，意見規(guī)定：對重點崗位的執(zhí)法警察要定期考核，以作為評定警察執(zhí)法資格的重要依據(jù)，培訓考核的重要內容是警察工作的基本法律，執(zhí)法程序和工作規(guī)范，培訓考核不合格的，取消執(zhí)法資格，調離執(zhí)法崗位，筆者認為此舉甚好，一方面提高了執(zhí)法民警的業(yè)務素質，另一方面從心理上使執(zhí)法民警重視法律業(yè)務素質的提高。從而有行于民警整體素質的提高。
（三）建立規(guī)范統(tǒng)一的警察法規(guī)體系
要使公安工作和隊伍建設有法可依，有章可循，把各項公安工作和隊伍建設全國納入法制化軌道，公安立法就要從實際出發(fā)，遵循立法之規(guī)定，并貫徹公開公正，便民利民的原則，統(tǒng)一規(guī)范，這樣對執(zhí)法工作的開展進行亦有現(xiàn)實意義。1.從實際出發(fā)，進一步完善從刑訴法到警察辦案具體規(guī)定的各項程序，嚴格規(guī)范警察及公安機關的行政行為，切實防止警察濫用職權，侵犯人權。
2.對不同部門規(guī)章之間，部門規(guī)章與地方法規(guī)間有沖突，不協(xié)調的條款進行修改，進一步明晰職責權限。
3.統(tǒng)一公安機關處罰方面的法律，新出臺的《治安處罰法》還存在很多問題，與《行政處罰法》、《行政復議法》還存在矛盾規(guī)定，多頭執(zhí)法等規(guī)定，應進一步統(tǒng)一相關規(guī)定，以明確其職責，節(jié)約警力，并“減負”于民。
（四）推進警察體制改革
1.首先是建立：條塊結合，以條為主，特殊情況下公安內部垂直領導的領導管理體制，撤消重復建設的公安派出機構，整合統(tǒng)一，將組織人事業(yè)務統(tǒng)一領導，最大限度的發(fā)揮公安機關整體作戰(zhàn)效能，減少其他地方部門的干擾，減少非警務活動，比如，依據(jù)地方（轄區(qū)）治安狀況設立公安派出所，而不是“一刀切”，原則性的凡地方都要設立派出所，確立能夠合并的就要整合，依據(jù)實際情況建立警署，既有利于節(jié)約警力，又有利于改善縣級公安機關經(jīng)費保障。其次建立符合公安職業(yè)特點的人民警察職務序列，在國家公務員序列中單列出來，同時優(yōu)化重新整合警力資源，最大限度地將警力沉列到一線，實行小機關，大基層，切實解決頭重腳輕、機關化嚴重的問題及職能交叉，人浮于事問題，警力的配置，從實際出發(fā)。
2.改變由地方政府提供維護治安經(jīng)費的機制
（1）逐步提高維護治安經(jīng)費，占國家財政收入的比重。（2）改由中央統(tǒng)一從國家財政中撥款，充分保證警察維護治安所需的經(jīng)費和設備。
3.深化執(zhí)法責任制，加強執(zhí)法過程監(jiān)督，提高執(zhí)法質量，強化執(zhí)法監(jiān)督，要做到個延伸，遵循“廣泛監(jiān)督、深入現(xiàn)場、內外聯(lián)支、超前控制”的原則：實現(xiàn)監(jiān)督工作的主動性、前瞻性、深層性。（1）由事處置向事前預防延伸，一方面加強監(jiān)督部門的信息保障，加強信息交流、協(xié)作，建立全方位的監(jiān)督體系，另一方面隨警察執(zhí)法的過程，同步監(jiān)督，隨程控制。（2）監(jiān)督工作由監(jiān)督執(zhí)法查糾向服務保障延伸，具體表現(xiàn)在兩個方面，一是監(jiān)督機關要反饋信息，輔助決策，二是保護執(zhí)法，加強執(zhí)法者的心理疏導，這樣做，一方面加強了監(jiān)督工作的力度，另一方面又使監(jiān)督工作由被動到主動，既改變了監(jiān)督工作的被動局面，又有利于執(zhí)法決策的完善。
警察執(zhí)法的改善是一項長期而艱巨的任務，對公安體制的改革也需不斷推進、完善和鞏固，只有這樣，才能實現(xiàn)我們建設法治和諧社會的宏大目標。
[參考文獻]
[1]李林． “中國警察的組織與權力”，《人權與司法》中國法制出版社1999年三月第一版。
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