[ 歐陽昆侖 ]——(2005-12-11) / 已閱39659次
1、行政成本與農民的負擔
一個社會行政成本與民眾負擔的高低，可以從財政供養的公共事務管理人員人數與相應轄區總人口數之比（即所謂官民比例）得到比較有效的反映。據《工人日報》1997年12月17日之專文研究，我國歷史上的官民比例為：西漢時為1：7945，唐高宗時為1：3927，元成宗時為1：2613，清康熙時為1：911，新中國成立之初為1：294。到了1978年我國“官民比例”則變為48：1，到1999年則更下降為1：30人，其中，陜西為1：34；河北為1：40；河南為1：41；山西為1：27；寧夏為1：24；青海為1：22（馬曉玲，2002）。比較明顯的統計特征是“經濟越是落后，財政供養人口越多”（當然，我們或許可以把個現象解釋為“二者互為原因和結果的惡性循環強化”的結果）：在山西32個發不出基本工資的縣中，有8個縣官民比例在1：20以下，大寧縣為1：13。更有甚者，陜西省黃龍縣是9個農民供養1個干部。
從國際橫向比較看：日本1983年政府官員為50萬，人口1.7788億，官民比例為１：236；美國1987年每1000人中有政府官員12人，官民比例為1：83；中國的官民比例若按１：30計算，是日本的近８倍，為美國的近３倍。近在1999年，印尼官民比例為1：98，日本是1：150，法國是1：164人，美國是1：187人，我國是1：30人。
2、鄉鎮財政危機重重
由于鄉鎮政府機構吃財政飯的人員隊伍龐大，目前我國鄉鎮政府產生了巨大負債。1999年，鄉村基層債務總額大約在3000億~6000億元，而2004年，鄉村債務總額上升到了6000億~10000億元，負債最高的鄉鎮債務額超過1億元。
牛竹梅教授說，鄉村過度負債會影響鄉村正常工作的進行，影響全面建設小康社會的目標實現，削弱了農村集體經濟的實力，影響了黨群關系、干群關系以及基層政權的鞏固，同時，呆賬壞賬的增多，以及債券向個人和非金融機構的轉移，也會增加金融風險，產生很大的負面影響。
財政部財政科學研究所副所長劉尚希研究員向記者表示，這種現象的根源在于“風險大鍋飯”。“鄉鎮政府的領導借債的時候，也不會想到還不上會帶來什么后果，這就是風險大鍋飯。”
此外，有關研究也表明農村稅費改革后，鄉鎮財政危機程度加劇主要表現在2個方面：一是財政收支缺口無法彌補；二是到期的債務無力清償，導致的結果是鄉鎮難以正常運轉 。業稅取消后，使縣鄉兩級政府既有的財政困境和債務問題更加凸顯，而這些問題能否順利盡快解決又直接牽涉到鄉鎮機構改革等一攬子農村改革問題。
由此看來，我國行政成本與民眾負擔總體偏高，農村尤甚。因此，大幅度降低“官民比例”（尤其是農村），當成為未來政府機構改革的重要制度取向。
3、鄉鎮內部結構存在弊端
黨政不分，權力結構不合理。當前多數鄉鎮政權的權力結構是一種黨一元化領導、鄉鎮長負責制有名無實、鄉鎮人大職能嚴重虛化的以黨代政、不合理的基層政權體制。
（1）鄉鎮機構臃腫，人浮于事。目前全國大部份鄉鎮基本屬于“吃飯型財政”甚至“要飯型財政”，負債現象普遍。相應的亂攤派、亂收費現象時有發生。仿效上級政府建立起自己的垂直控制系統,在各村設置了不少派出人員（駐村干部）,肢解了村委會的職能,造成了鄉村之間的矛盾和摩擦。
（2）鄉鎮領導唯上不唯民。在現行干部體制下，鄉鎮領導干部的任免實際上均為上級所決定，怎樣迎合上級、做出政績就當然是鄉鎮領導的優先考慮的問題，因此也就不難理解在大多數地方出現“政績工程”、“形象工程”，甚至“欺上瞞下”“虛報數字”，“上有政策，下有對策”等現象了。由此造成干群關系緊張、國家的威信受損、鄉鎮政權存在潛在危機。
從對鄉鎮現狀的分析，我們不難理解在村民自治中鄉鎮政府、黨委要對村民委員會眾多干預。社會基層自治，尤其是村民自治，在現實生活中之所以面臨著種種不理解、不支持甚至阻力，一個十分重要的原因，就是它涉及到基層自治組織與基層黨政機關之間關系的調整與轉變，觸及到基層黨政機關及其公職人員的既得利益和工作方式。鄉鎮政權是我國農村的基層政權,在國家政權體系中居于基礎和末梢地位。國家在農村的各項方針、計劃和任務，都要由鄉鎮政府加以貫徹落實。但鄉鎮政府本身擁有的公共權力很小,掌握的公共資源也很少，在壓力型體制下,鄉鎮為了完成上級指派的超出其本身能力范圍的任務,就只好通過各種手段向上要權,向下要錢(資/源),甚至瞞上欺下。這可以說是國家行政權力對鄉村社會事務介入過深的必然結果。當前的鄉鎮政治組織制度是在計劃經濟時代和高度集權的體制下形成的，在當時強調的是行政干預至上，因此形成了機構龐大、無所不能的政府（計劃思維）。而在市場經濟已基本建立（市場時代）、民主法制建設迅速發展的今天，原有體制已不能適應形勢發展的需要。在現階段，要確保市場經濟的有效運行、社會的良性發展，適應民主法制化潮流，要求的是服務性的弱政府結構，亦即強調政府職能和角色的轉變，應該變微觀管理為宏觀管理，變管理者轉為服務者。
三、村民自治對鄉鎮機構改革提供方向
在我國農村實行村民自治的現行村民自治制度是必由之選擇，合宜之選擇。村民自治是我國“村民委員會”制度的宗旨和目的。村民自治的目的是在保證政府對農村的行政目標和行政效率的前提下，降低行政成本，增進村民福利和權益。如何完善和優化村民自治，并使之得到切實、有效的實施。通過以上的分析我們發現村民委員會與村黨支部的關系問題和村民委員會與鄉（鎮）政府的關系問題，最終還是村民委員會與鄉（鎮）政府的關系問題，是當今村民自治完善和優化過程中面臨的最重要問題。村民自治對鄉鎮機構改革的影響是非常廣泛的，因為村民自治要進一步發展，就必須理清村民委員會與鄉（鎮）政府的關系問題，就必須對鄉鎮機構進行改革，也只有鄉鎮機構改革了，才能有力地促進村民自治的發展。村民自治如何對鄉鎮機構改革進行影響的呢？我認為以上的分析說明了村民自治為鄉鎮機構改革提供方向。
1、鄉鎮黨委的民主化改革
中國共產黨是執政黨，黨委在鄉鎮制度實施上起了很大作用。當前必須扭轉當前鄉鎮黨政不分、以黨代政的格局，推動黨內民主化和法制化。黨的十五大確立了依法治國的方略，十六大又確立了我國推進政治體制改革,促進民主政治建設,必須把“堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來”的根本方針，由此可見黨中央明確的要將黨的活動切實納入法治的軌道，尊重法律和倚靠法律，以更好的加強和改善黨的領導。我認為鄉鎮黨委書記、村支書的產生可以采用鄉鎮村民黨外評選加在黨員中的直選，兩票選舉產生，使其具有廣泛的民意。推進黨內的民主以及執政黨法法制化建設以實現改革目的。同時在條件成熟時，可以制定《黨政關系法》進一步規范黨的領導。
在我國黨的領導與人民民主是一致的。在現實生活中，人民分布在社會的各個領域，只有在共產黨的領導和組織下，才能萬眾一心地凝聚在一起，向著共同的目標前進。黨要遵循法律，黨根據人民的利益制定的路線、方針、政策，只有經過法定程序由人民代表大會審議通過，才能變成國家意志。因此，可以考慮讓鄉鎮黨委書記任職鎮人大主席，轉變黨委領導方式。
2、鄉鎮人大的改革
鄉鎮人大作為鄉鎮國家權力機關也是民意機構，確立鄉鎮人大作為當地決策的實體議決中心。從目前的情況來看，雖然我國《地方組織法》第四條規定“地方各級人民代表大會是地方的國家權力機關”，但實際上鄉鎮人大的職能嚴重虛化，幾成擺設。加強鄉鎮人大建設增強人大職能，進一步提高基層人大的領導和監督力度。在我國一切國家權力機關都受人大領導和監督，在實際生活中由于人大的領導乏力，人大的監督形式的非經常性、非具體性和非同步性，極易導致行政權和司法權的專斷和膨脹。特別是現在鄉鎮由于機構的不建全，鄉鎮人大的領導和監督更流于形式，更容易導致行政權和審判權的專斷和膨脹。因此必須規范黨與人大的關系，切實提高人大權威，使得鄉鎮人大成為鄉鎮的政治中心舞臺。
3、鄉鎮長直選，實行“兩票制”
目前村民自治實行的政務公開、村委會的“海選”，使公民權利意識得到提高為鄉鎮長直選創造了較為充足的條件。同時它對于調動廣大群眾的民主參與熱情，推動我國的民主政治進程將起重要作用。近年來在四川、廣東、上海等部分省市的鄉鎮，在不同程度上進行了鄉鎮長選舉方式的改革，為鄉鎮長直選積累了不少經驗，提供了借鑒的意義。我認為可以實行“兩票制”選鎮長，選舉可以揉合直接選舉與間接選舉，即正式候選人由本轄區所有選民直接選舉產生，而正式選舉則在鄉鎮人大舉行，由人大代表投票產生。這樣可保證鄉鎮長受人民的監督，增強選舉的民主性與透明性；而鄉鎮長最終由鄉鎮人大選舉產生，既沒有違背人民代表大會制度是我國的根本政治制度的立法宗旨，同時也確保了鄉鎮長及政府對人大負責。
4、鄉鎮精簡機構，裁減冗員
隨著社會主義市場經濟建設的日益完善，村民自治下的村民對鄉鎮政府的職能要求起了變化，要求鄉鎮政府變管理者轉為服務者，再者鄉鎮政府由于職能轉變的滯后，實際上很大一部分實行的是村委會的職能，民自治可以幫助基層黨政機關從冗繁的事務性工作中擺脫出來。由于一級的行政成本實際主要是由農村村民負擔，因此，降低行政成本與減輕農民負擔，在很大程度上是一回事。黨政機關的龐大隊伍與捉襟見肘的財政撥款之間的矛盾，長期以來是靠各種不合理的收費來轉嫁到農民頭上予以緩解的情景，很可能因實行村民自治而告終。鄉鎮機構龐大，政府除了行使本行政區內的行政權外，還管理公安、司法行政、民政、計劃生育等“行政”工作。我認為應該把公安的權力還給公安；把司法的權力還給人民法院；把檢察權還給人民檢察院；把社會法律工作交給以律師為主體的社會；把計劃生育的工作交給村（居）民委員會；把民政中大部分的權力交給社會慈善機構一類的社會公益事業單位等。從而使鄉鎮的機構的人員得以極大的精簡，職能得到更大地明析。只有明析了鄉鎮政府的職能，才能有效地防止由鄉鎮政府“獨家經營”滋生暗長起來的腐敗，從而使“有求不應”的行事作風得到有效地控制。也使人們對鄉鎮政府監督提供了方便之門。
或如有的學者提出：改鄉政府為縣級政府的派出機構，即改鄉政府為鄉公所。鄉公所不是一級政權,也沒有獨立的財政權,而是縣級政府為解決行政事務而在鄉鎮一級設置的派出機構。其主要職能一是完成政府任務，二是指導村民自治活動。
5、實行村民“自治”（村民有限自治）
村委會在現實生活中扮演的多重身份，注定了它與鄉鎮的關系是“打斷骨頭連著筋”的關系。實行法律分權制，（所謂法律分權制，在形式上是通過法律來規定中央和地方的關系，明確地方的法律地位、事權和權限范圍；在內容上要擴大地方的自主權，同時加強國家對地方的控制；在保障機制上要確立法院作為最后的保障機關 。）要推行村民有限自治制度，首先就必須從法律上確立村委會的相對獨立的法律地位，某種程度上與鄉鎮政府平等的法律地位，否則難免又陷入控制依賴關系。接著的一個重要問題就是必須解決村委會與上級政府（包括鄉鎮政府）之間的權力劃分問題，只有明確了國家與村委會各自的事權、財權，才能在實質上推行村民有限自治制度。然而，權力劃分的標準是什么？如何確保雙方均能自覺遵守，特別是上級政府不違規？還有如何實現權利救濟？等等問題有待探索。當然，同時壓縮鄉鎮專有事務的范圍，精簡機構，裁減冗員。
黨的十六屆四中全會就加強黨的執政能力建設做出了全面部署，我以為執政能力建設應該包括機構建設和制度創新，一個法制社會的形成，除了立法上的完善，還要有執行機構的完善，因為一個建全的機構重要性并不亞于制度的本身。眾所周知一個社會需要一定的控制體系來維護和鞏固其自身的發展，一個法制社會控制體系最主要的標志是法律體系，然而徒有法不能自行，它的執行組織是很重要的，執行組織的結構如何，都會影響到法的效能地發揮。以上只是個人不成熟的觀點，希望它為我國解決鄉鎮機構改革提供思路與方法，從而間接的解決了鄉鎮財政危機問題，推動村民自治的發展。相信隨著我國經濟的發展，村民自治制度會得到更加的完善，我國的民主建設會取得更新的成功。
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