[ liang ]——(2005-12-21) / 已閱26275次
法律援助若干問題探討
自前司法部長肖揚1994年1月3日在一份律師工作材料上第一次正式提出建立中國特色法律援助制度的設想以來，我國法律援助制度從無到有，從小到大。有關法律援助的地方性法規和規章大量出臺。2003年7月21日，國務院適時頒布了《法律援助條例》，規定經濟困難的標準由省、自治區、直轄市人民政府根據本行政區域經濟發展狀況和法律援助事業的需要規定。目前，各個地方規定的經濟困難標準都是參照當地最低生活保障線執行，這樣的標準有其不合理之處。生活在最低保障線以上、卻又尚未達到小康水平貧民階層，遇到法律糾紛但無力聘請律師的現象大量存在。為了改變法律援助在我國為“赤貧階層”所享有的“特權”這一異常現象,適當擴大法律援助受援層面，保障所有真正需要幫助的人都能順利進入訴訟程序,我國應規定更為科學的經濟困難標準，并建立相應的配套保障機制。
一、法律援助制度的起源、發展和現狀
對法律援助的定義，期刊及論著表述不盡一致。在英國，法律援助被定義為：“在免費或者收費很少的情況下，對需要專業性法律幫助的窮人所給予的幫助。”在我國，法律援助是指在國家設立的法律援助機構的指導和協調下，律師、公證、基層法律工作者等法律服務人員為經濟困難或特殊案件的當事人給予減、免收費提供法律幫助的一項法律制度。法律援助實質上是國家通過制度化的形式，對法律服務資源進行再分配，以保障包括社會弱勢群體在內的所有公民不因經濟能力、生理缺陷、文化程度、社會地位等因素所限制而平等地獲得法律服務，達到法律上的真正平等，從而實現社會公平。
法律援助在西方社會產生和發展的歷史，經歷了一個最初由律師自發地對窮人提供免費法律幫助的慈善行為，逐步演化成國家為保障其貧弱公民實現必要訴訟權利的國家行為的過程。它起源于15世紀的英國。17、18世紀以后，隨著近代資產階級律師制度的產生，一些民間組織如宗教團體、慈善機構開始有組織地向貧弱者提供法律援助。隨著19世紀末20世紀初資產階級人權觀念的確立，法律援助作為人人都享有的一項政治權利，在世界各國逐漸得到了確認。
二戰以后，法律援助已發展和演變成為以國家義務、政府職能為基礎的現代法律援助制度。
現代法律援助制度主要有以下三個特征：
（一）國家通過立法明確規定提供法律援助是國家責任，法律援助的具體實施納入了法律化、制度化的軌道。如英國的《獲得司法公正法》及其配套的十幾個單行法律援助條例等，美國的《法律援助公司法》等。香港的《法律援助條例》和《法律援助服務局條例》，就是分別對法律援助和法律援助機構做出的專門立法。
此外，法律援助的國家責任還被規定在《公民權利和政治權利國際公約》、《聯合國少年司法最低限度標準規則》、《關于律師作用的基本原則》等一系列國際文件中。
（二）法律援助機構、法律援助人員由國家出資并管理
就刑事法律援助而言，各國主要由政府專設的法律援助機構的公職律師來承擔，或者由政府專設的法律援助機構指定、委托私人律師來承擔。
刑事法律援助以外的援助活動，主要有三種模式：一是國家機關設立由專職律師組成的公共法律援助機構承擔法律援助。二是由私人組織和私人律師在國家宏觀控制下提供法律援助。三是混合型的，即前兩種模式的并行實施，法律援助機構既包括國家設立的機構，也包括私人團體，法律援助人員既包括公職律師也包括私人律師。
在組織管理法律援助的機構上，各國大體上有三種類型：一是政府機構管理。二是由非政府組織管理，管理經費主要由國家撥付。三是由政府機構和非政府組織共同管理。
（三）建立了符合本國國情的法律援助資金供給制度，使法律援助制度的實施具有較為穩定的經濟保障。世界各國的法律援助均得到了政府的撥款支持，只是程度上存在差異而已。
從現代法律援助制度以上三個特征可以看出，現代法律援助制度最主要的標志是政府通過立法，確立國家承擔提供法律援助責任，并對法律援助機構和人員進行有效的管理。
二、我國法律援助現狀及存在問題
經過近十年的努力，我國法律援助從無到有，從小到大。截至2003年6月底，全國共建立各級法律援助機構2642個，有專職法律援助人員8899人，其中，近50%有律師資格。除法律援助機構的專職人員提供一定數量的法律援助外，律師、公證員、基層法律服務工作者以及一些社會團體、法學院校的法律援助志愿者，也參與了具體的法律援助工作。據不完全統計，自1997年至2003年6月，各級法律援助機構共接待解答法律咨詢641余萬人次，辦理各類法律援助案件80余萬件，有97余萬人次通過法律援助，維護了自己的合法權益。
我國法律援助現已探索出一套符合國情的實施辦法，確立了統一受理、統一審查批準、統一指派辦案、統一監督檢查辦案情況的“四統一”原則。我國法律援助制度已基本成形。
2003年7月21日，國務院頒布了《法律援助條例》，為在全國范圍內建立健全法律援助制度提供了重要的法律依據，必將大大加快有中國特色法律援助制度建立和實施的進程。但從目前來看，由于《法律援助條例》的規定比較原則，還不足以有效解決法律援助實踐中存在的以下問題：
（一）法律援助供需矛盾十分突出
我國法律援助雖然起步比較晚，但從產生之日起就供不應求，而且隨著時間的推移，供需矛盾日益突出。我國現有城市最低生活保障對象為2000萬人，農村中的貧困人口約為3000萬人，14周歲以下的未成年人有3億多人，60歲以上的老年人有1.32億人，殘疾人6000萬人，需要法律援助的困難人員眾多。《海峽導報》2003年8月1日報道：我國每年需要法律援助的案件超過70萬件，而實際辦理的僅17萬件，得到援助的不足四分之一。可以說，在法律援助當中，供需矛盾是最突出的矛盾。
供需矛盾既使是在經濟較發達、法律援助發展得較好的廣東省也未能例外。1991年至2001年廣東省共辦理了36220件法律援助案件，其中刑事案件21683件，民事案件14537件，但是僅在2001年當年，全省大約還有2946起需要援助的案件因缺乏經費而無法辦理。
（二）法律援助受援層面很窄，大量困難群眾得不到援助。
我國一方面是對大量需要援助的當事人無法提供援助，另一方面由于目前各地經濟困難的標準都是參照當地最低生活保障線執行，公民符合法律援助“經濟困難標準”的比率很低。例如，在咸陽這樣一個經濟欠發達的地區， 2003年享受城市最低生活保障金的標準為每戶人均收入低于每月130元。又如，在南京，人均月救助標準從原來的200元提高到220元（鼓樓區自行提高到250元），其他區縣“低保”人員每人每月也將增加5-10元。經過這次提高后，預計全市享受城市居民最低生活保障的人數，將由現在占城鎮總人口的0.8%，增加為占城鎮總人口的1%以上。（2） 事實上，生活在最低生活保障線以下的困難群眾平時參與的社會關系不多，他們大多無業，有病時沒錢去醫院，平時甚至連門都很少出，所以他們遭遇屬于法律援助受案范圍的勞動爭議、醫療事故、交通事故等法律糾紛的概率較低。大量外來打工者、下崗失業人員合法權益被侵犯，但他們的收入水平略超最低生活保障線，因而得不到法律援助。例如，廣州市城鎮居民最低生活保障費為平均300元，法律援助受援經濟標準為城鎮居民家庭人均月收入380元以下。而廣州市下崗職工基本生活費為442元，因經濟條件不符合受援標準，一部分靠領取失業保險金或下崗職工基本生活費的貧困人士，難以享受法律援助。2002年7月29日，廣州市法律援助中心重新制定廣州市法律援助經濟困難標準，新標準為家庭人均月收入500元以下。經濟困難標準調整后，下崗工人才納入法律援助的對象范圍。
（三）法律援助事業發展不平衡
1、地區發展不平衡。例如，從辦案數量看，2001年，僅黑龍江省、河南省、山東省、安徽省、四川省、廣東省等六省辦理的法律援助案件就占全國辦理法律援助案件總數的48.2%。
又如，從財政投入上看， 2002年廣東省財政已安排法律援助專項資金1500萬元。全國各地每年用于法律援助的財政撥款總額才5000余萬元，廣東省一個省的經費就占了全國總經費的近30%。目前全國僅有12個省有專項撥款，上海每年有57.5萬元，重慶一年僅5萬元，兩者同為直轄市，法律援助經費卻相差十倍以上。
2、業務發展不平衡。法律援助常被誤認為就是幫窮人打官司，這種錯誤認識導至不少地方對非訴訟法律援助事項不重視，甚至基本上不開展非訴訟業務。例如，廈門市法律援助中心每年辦理近五百件法律援助案件，但在公證法律援助方面，至今仍處于空白狀態，而南京市僅2001年就辦理公證法律援助案件1800件。
（四）法律援助還處于律師免費義務提供法律服務為主的階段
關于律師承辦法律援助案件的報酬問題，目前還沒有統一的報酬辦法，各地根據實際情況，一般要求每個律師每年義務辦理1—3個法律援助案件，在這個限度內，律師通常是沒有拿報酬的。
受各地法律援助機構業務經費的制約，律師辦案所需的必要費用，各地解決方式不一樣。在沒有業務經費的地方，律師辦案經費是個人承擔的。據司法部法律援助中心統計，目前全國平均每件法律援助案件辦案補貼費僅有60元。在經濟較發達的地方，律師還可以獲得少量的服務補貼。但即便如此，法律援助律師的報酬也遠遠低于社會律師承辦的有償服務的報酬標準。我國基本上還處于由律師協會、律師免費義務提供法律援助為主的階段。
三、國（境）外法律援助制度對我國的借鑒意義
“他山之石，可以攻玉”。國（境）外法律援助經過數百年的歷史發展，積累了豐富的經驗，形成了一套完整的制度，無疑是值得我國借鑒的。
我國對西方國家法律援助制度的借鑒原則應該是，從中國實際出發，與中國國情相結合有選擇地吸收利用。大體說來，國（境）外法律援助制度可供我們借鑒的主要內容包括：
（一）不斷完善法律援助立法，確保能夠滿足所有需要法律援助的公民的法律援助需求。
建立法律援助制度的各個國家均有法律援助立法，并且都是通過立法來確立政府資助的法律援助制度，而每一次發生的重大改革，又是以法律的修改或新法的頒布來完成。
目前，香港已通過了7個專門法律援助法律、法規和規則，形成了一套較為完善和科學的法律援助法律體系，走在了世界各國、各地區法律援助立法的前列。
英國1949年就頒布了法律援助法，即《1949年法律援助與咨詢法》。其后，該法律經過多次修改。《獲得司法公正法》于1999年獲得通過，并已于2000年4月1日起取代原有的《法律援助法》開始正式實施。
美國國會于1975年通過了法律服務公司法案，規定凡是收入在貧困線的125%以下個人或家庭，均可申請法律服務公司所資助的地方法律援助機構給予法律援助。
（二）法律援助經費保障制度方面，政府財政撥款和當事人費用分擔并行。
在英國，為了保障貧弱群體獲得平等的司法人權，20世紀90年代末期以前，國家對于法律援助經費一直采取上不封頂的開放式預算。此外，英國采用固定數額的費用負擔。
在香港，人口為600多萬，但1999-2000年度，香港法律援助總經費超過8億港元。2000-2001年度，法律援助經費達7.06億港元。
美國每年為法律援助撥款4億美元。此外，美國許多州和縣收取從5美元到75美元不等的法律援助申請費用。
南非與我國同為發展中國家，其整體法治化發展水平比我國低，法律“盲點”也較多，其總人口為4200萬，但議會2001年確定的中央法律援助預算達3.12億蘭特（1美元約合7.5蘭特），人均折合約1美元。
（三）政府法律援助機構和民間法律援助機構并存，由政府出資進行有效管理。
英國1999年《獲得司法公正法》的規定，刑事法律援助和民事法律援助統一由法律援助委員會組織實施。采取以社會從業律師提供為主的模式，另設有5個公設辯護人機構專門提供刑事辯護。
南非根據1969年《法律援助條例》建立了獨立的法律援助委員會，該委員會與一些非政府組織和院校簽訂協議，通過為他們提供資金，由他們來提供法律援助。
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