[ 熊曉峰 ]——(2006-2-10) / 已閱24373次
城市流浪、乞討人員管理初探
熊曉峰
2003年8月1日，《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》正式取代《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》生效。《救助辦法》的制定是一個(gè)進(jìn)步，使一些確因生活困難而流浪的乞討人員得到了有效的保護(hù)。但因種種原因，在執(zhí)行中卻遭遇了一系列難題。一些大中城市繁華路段的流浪乞討人員數(shù)量大增，與現(xiàn)代化大城市發(fā)展不相適應(yīng)，影響城市形象，影響市容，又嚴(yán)重危害城市社會(huì)治安秩序，人民群眾反映強(qiáng)烈。為了提高城市的管理水平，加大對(duì)弱勢(shì)群體的救助，有必要對(duì)城市日益增多的乞丐進(jìn)行管理和控制。問(wèn)題是對(duì)于流浪乞討人員究竟該怎么進(jìn)行管理？對(duì)于拒絕政府救助的流浪乞討人員，目前管理中缺乏法律依據(jù)和執(zhí)法手段，成為一個(gè)新的管理盲區(qū)，如何對(duì)流浪乞討者進(jìn)行管理，這已成為全國(guó)各城市的一大難題，亟待從政策上、法律上和管理上加以解決。
我們看到，從去年１２月份開(kāi)始，全國(guó)很多地方相繼設(shè)了“禁討區(qū)”，合肥市等地還通過(guò)報(bào)紙發(fā)表《致全體市民的公開(kāi)信》，勸導(dǎo)市民不要直接向乞討者施舍。在各地陸續(xù)出臺(tái)了一些限制乞討的規(guī)定措施后，對(duì)于乞討是否一種權(quán)利、限制乞討是否侵犯人權(quán)議論紛紛，對(duì)于流浪、乞討是否屬于人權(quán)，是否只有憲法明文規(guī)定的權(quán)利才屬于人權(quán)，憲法未規(guī)定的不屬于人權(quán)等等展開(kāi)了討論，這些問(wèn)題已超越了單純的法律層面，不是本文所能探討的。但對(duì)于流浪、乞討是否屬于一種權(quán)利，實(shí)質(zhì)上已不是一個(gè)問(wèn)題。國(guó)務(wù)院頒布的《救助辦法》明確了對(duì)于此類人員是自愿救助，雖沒(méi)有在文字上明確地指出來(lái)，但其所隱含的意義明白無(wú)誤地表明了流浪、乞討不是犯罪、流浪乞討行為不屬于法律法規(guī)禁止的行為，既然法律法規(guī)不禁止，實(shí)際上就是默認(rèn)了此類行為的存在的合法性。
在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，要求政府轉(zhuǎn)變職能，由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)小政府、大社會(huì)，通俗地說(shuō)就是該管的管，不該管的不管，所謂該不該由政府管，也就是脫離了政府的監(jiān)管是否還能自行正常運(yùn)轉(zhuǎn)。通過(guò)經(jīng)濟(jì)體制改革，我們已認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中政府不宜過(guò)多地介入，而實(shí)際中對(duì)于社會(huì)事務(wù)總還認(rèn)為離了自己不行，熱衷于設(shè)立各種各樣的機(jī)構(gòu)、辦公室加強(qiáng)管理，實(shí)踐證明，機(jī)構(gòu)的增加、人員的膨脹并不帶來(lái)所預(yù)期的理想效果，甚至起了反作用，就拿收容遣送辦法來(lái)說(shuō)，本來(lái)是針對(duì)盲流的，在實(shí)踐過(guò)程中卻逐漸異變，甚至成了創(chuàng)收的工具與手段，直至產(chǎn)生了孫志剛事件。我們返過(guò)頭來(lái)再說(shuō)，即便以收容遣送辦法這樣簡(jiǎn)便的程序、嚴(yán)厲的手段都沒(méi)有杜絕流浪、乞討現(xiàn)象，反倒愈演愈烈，現(xiàn)在我們又怎么能期望在所劃定的區(qū)域內(nèi)能杜絕流浪、乞討行為呢？從廣州等地的實(shí)施情況看，效果并不理想，這些人或者跟你打游擊，你來(lái)我走、你走我來(lái)，你總不能每天24小時(shí)都蹲在這里吧，或者干脆就不理踩你，你又能奈我何，反正你又還能強(qiáng)制把我拖走，也難怪會(huì)有人提議要恢復(fù)強(qiáng)制手段了。現(xiàn)在的職業(yè)乞討人員，肯定不是“生活無(wú)著”的，他們當(dāng)然不會(huì)“自愿地”接受“救助管理”，因?yàn)檫@等于斷了他們的財(cái)路。而需要救助的，要不就是并不承認(rèn)自己是“無(wú)家可歸的流浪乞討人員”，要不就是救助管理并不能解決他們的實(shí)際問(wèn)題，反而使他們受到束縛。還有一部分人，譬如走失的精神病人、癡呆老人，以及離家出走的孩子，他們都是沒(méi)有行為能力或沒(méi)有完全行為能力的，他們又怎能“自愿地”接受救助呢？所以，呼吁市民不要施舍是不解決問(wèn)題的。同樣，這些地方出臺(tái)的限乞規(guī)定可能會(huì)同禁放鞭炮的規(guī)定一樣最終成為聾子的耳朵—擺設(shè)，因?yàn)楦静痪邆淇刹僮餍浴?br>
對(duì)于這個(gè)人群的救助是當(dāng)務(wù)之急，救助管理辦法的出臺(tái)就是這樣一個(gè)轉(zhuǎn)變的開(kāi)始。它是一個(gè)更加有人文關(guān)懷的制度。它意味著對(duì)于流浪乞討、無(wú)業(yè)人員不再以清理為目標(biāo)，而是以救助為原則。對(duì)于目前出現(xiàn)的問(wèn)題，也使我們必須認(rèn)真思考這樣的問(wèn)題：在城市管理必須以人性化管理、以尊重人權(quán)為基礎(chǔ)的時(shí)候，如何才能更有效地維護(hù)社會(huì)治安。城市管理與被管理者始終是一對(duì)矛盾，如何解決這個(gè)矛盾？首要的是要依法進(jìn)行管理，重要的是要體現(xiàn)人文關(guān)懷、文明形象。國(guó)家頒布的《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》，將生活無(wú)著的流浪乞討人員由原來(lái)的遣送改為救助，這一改變不僅體現(xiàn)了人文關(guān)懷、社會(huì)進(jìn)步和法制的完善，而且也體現(xiàn)了對(duì)生活無(wú)著的流浪乞討人員的人格尊重。
轉(zhuǎn)變城市管理觀念，最核心的問(wèn)題之一就是如何看待這部分人群的存在。首先要解決的是出于形象考慮還是基于人道主義。我們不能認(rèn)為，城市中出現(xiàn)乞丐，出現(xiàn)外來(lái)的無(wú)業(yè)人員，就一定要清理收容，以維護(hù)城市秩序。這只能是一種暫時(shí)的辦法，解決的也只是表面問(wèn)題。
轉(zhuǎn)變城市管理觀念的根本一點(diǎn)就是以人為本，在依據(jù)法律法規(guī)進(jìn)行城市管理的同時(shí)充分顯示對(duì)人的尊重。黑格爾所說(shuō)的“存在即合理”引發(fā)了無(wú)數(shù)的證明與反駁，仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智，我們雖不能認(rèn)定凡是存在的都有其合理的一面，但它至少說(shuō)明了任何事物都有其存在的理由。在幾乎所有的社會(huì)里，都存在著乞討的現(xiàn)象。甚至在美國(guó)等一些社會(huì)保障體系比較完善的國(guó)度里，也存在一個(gè)文化乞丐沿街乞討的現(xiàn)象。我國(guó)是一個(gè)有著悠久文化傳統(tǒng)的國(guó)家，而千百年來(lái)的乞丐文化也同樣源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，民間對(duì)于乞討現(xiàn)象大多數(shù)還是能夠接受的。流浪、乞討的歷史非常漫長(zhǎng)，要考證其起源幾乎不可能，“嗟來(lái)之食”的故事說(shuō)明至少在春秋戰(zhàn)國(guó)之時(shí)這種現(xiàn)象已較常見(jiàn)。流浪乞討雖然始終是一種邊緣行為，但沒(méi)有哪個(gè)社會(huì)明確宣布其為非法；在社會(huì)危機(jī)時(shí)期，比如大災(zāi)之年，它更是正常社會(huì)體制的必要補(bǔ)充，中國(guó)古代正史中就多有“流民就食”的記載。在中國(guó)歷史上，由于流浪、乞討人員的大量聚集常常引起較大的社會(huì)動(dòng)蕩，歷朝歷代都較重視對(duì)流浪、乞討人員的管理，但官府不直接出面，通過(guò)非官方渠道進(jìn)行管理，我們?cè)凇度詢膳摹分谐Ｒ?jiàn)的團(tuán)頭即是乞丐頭，他要向官府負(fù)責(zé)，擔(dān)負(fù)起管理乞丐的職責(zé)，用現(xiàn)在的話來(lái)說(shuō)就是行使民間組織的自治職能。新中國(guó)建立以后，流浪乞討和賣淫嫖娼之類“丑惡的社會(huì)現(xiàn)象”一起被消滅，“收容遣送”應(yīng)運(yùn)而生，“收容遣送”形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，那時(shí)候，每個(gè)人都是一顆“螺絲釘”，把你擰在哪里是不準(zhǔn)隨便挪動(dòng)的。但即便在嚴(yán)格限制人員流動(dòng)的年代，也由于自然災(zāi)害等原因流浪、乞討人員從未真正杜絕過(guò)，還有的基層組織出具介紹信為外出流浪、乞討提供證明。
但是，改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是對(duì)人口的流動(dòng)遷徙逐漸開(kāi)禁以后，這項(xiàng)制度就漸漸失去了其存在的基礎(chǔ)。20世紀(jì)80年代以后，普遍推行了“大包干”為主的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實(shí)施了身份證制度，廢除了商品糧制度，阻止農(nóng)民流動(dòng)遷徙的制度性障礙已經(jīng)越來(lái)越弱。如果說(shuō)在城里還有許多使他們難以安身立命的條條框框，但在農(nóng)村已經(jīng)沒(méi)有任何阻止他們外出的有組織的力量。《收容遣送辦法》是1982年基于當(dāng)時(shí)的國(guó)情而制定的，主要內(nèi)容是對(duì)城市中的流浪乞討人員實(shí)行強(qiáng)制性的收容遣送。這項(xiàng)制度在保護(hù)流浪乞討人員基本生活權(quán)益方面曾經(jīng)發(fā)揮過(guò)積極的作用，但隨著社會(huì)的發(fā)展，收容遣送的運(yùn)行機(jī)制和管理方式已不適應(yīng)實(shí)際的需要，再加上一些地方違規(guī)操作，將適用對(duì)象從城市流浪乞討人員，擴(kuò)大到“三無(wú)”人員，收容遣送制度中存在的問(wèn)題日益突出。在這樣的社會(huì)背景下，收容遣送制度已經(jīng)蛻變成一項(xiàng)無(wú)效的制度。在民政部門內(nèi)部一直流傳著這樣的笑話：執(zhí)行遣送任務(wù)的人還沒(méi)有回來(lái)，被遣送的人倒先回來(lái)了——前者坐火車，后者坐飛機(jī)。現(xiàn)在廢除這項(xiàng)制度，正是一種正本清源的做法，符合我國(guó)現(xiàn)在建設(shè)法治國(guó)家的國(guó)情，是法制上的進(jìn)步。
城市中的流浪乞討人員很復(fù)雜，應(yīng)該區(qū)別對(duì)待，對(duì)于那些真正無(wú)家可歸的流浪乞討人員，政府給予幫助、關(guān)愛(ài)是必須的，體現(xiàn)了黨和政府對(duì)人民的關(guān)心與愛(ài)護(hù)。只要不擾亂別人的生活，合法的乞討應(yīng)得到尊重和保護(hù)。在社會(huì)保障制度尚不健全的背景下，那些喪失了勞動(dòng)能力而又無(wú)其他生活來(lái)源的人只能依靠乞討謀生。我們必須尊重并保障他們乞討的權(quán)利。乞討者中有文明的和不文明的，我們抨擊的是一些不文明的乞討者，相當(dāng)多的人之所以對(duì)乞討現(xiàn)象反感，并不是因?yàn)槠蛴懶袨楸旧恚怯捎诜N種不當(dāng)甚至違法乞討現(xiàn)象的存在。設(shè)立禁討區(qū)的一刀切做法雖然在禁討區(qū)內(nèi)對(duì)這些現(xiàn)象可能會(huì)起到遏制作用，但同時(shí)卻也侵犯了那些文明乞討者的正當(dāng)權(quán)利。
但是，城市中，有些所謂的流浪乞討人員并不是真正的流浪乞兒，明明有生活能力，不自食其力，如果給了他們方便、照顧，會(huì)不會(huì)養(yǎng)成他們的依賴思想，因而不思進(jìn)取，造成社會(huì)的不良風(fēng)氣？我們可以看看國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。譬如在英國(guó)工業(yè)革命初期，大批的農(nóng)民淪為“流浪漢”，英國(guó)政府把他們關(guān)進(jìn)“習(xí)藝所”，在酷刑威逼下進(jìn)行強(qiáng)迫勞動(dòng)。這種政策受到了人權(quán)衛(wèi)士們的強(qiáng)烈批評(píng)，這導(dǎo)致了以后在限制人身自由方面逐漸減退的“濟(jì)貧法”和“新濟(jì)貧法”的相繼出臺(tái)，最終在上個(gè)世紀(jì)中期演變?yōu)橐匀藱?quán)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代社會(huì)救助制度。但是，在這個(gè)變化的過(guò)程中，“不養(yǎng)懶漢”的基本價(jià)值判斷是不變的。在當(dāng)代失業(yè)嚴(yán)重的社會(huì)背景下，發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)救助制度的限制條件在一些方面可能更嚴(yán)于中國(guó)的低保制度。
救助站的目標(biāo)本來(lái)就應(yīng)該是救急不救窮的，國(guó)外稱之為“中途宿舍”。因此，救助站不能將“乞討者”養(yǎng)起來(lái)，哪怕他們?cè)趺础白栽浮币膊恍小５牵阉麄儭扒菜汀保ɑ颉白o(hù)送”、“勸說(shuō)”等等）回家也是無(wú)效的，因?yàn)闆](méi)有任何人或者社會(huì)組織能夠限制他們的再次出外乞討。再者，“收容”起來(lái)強(qiáng)迫勞動(dòng)更不可行，這恐怕會(huì)造成新的“孫志剛事件”。救助制度本身有一定的短處：它規(guī)定救助期限一般不超１０天，同時(shí)規(guī)定將流浪乞討人員送回原籍。這原本沒(méi)有什么問(wèn)題，但一旦具體到流浪乞食者的情況，這樣的規(guī)定卻顯得無(wú)力。因?yàn)樗鼰o(wú)法解決流浪乞討群體長(zhǎng)期的困頓，對(duì)于原本就是在老家呆不下去了的他們而言，送其回原籍只能是一次毫無(wú)現(xiàn)實(shí)意義的“旅行”。而另一方面，一個(gè)充分全面的社會(huì)保障機(jī)制也尚未成型。在這種情況下，直接給予是一種最直接、成本也最低的施助方式。應(yīng)該看到，那些真正的乞丐能放下尊嚴(yán)前來(lái)進(jìn)行乞討，一是因?yàn)楦F困或碰到了災(zāi)難，二是從側(cè)面反映出了目前社會(huì)保障體系尚不健全的一個(gè)狀況。在他們不強(qiáng)行索取，影響交通、影響路人基本權(quán)利的前提下，他們的乞討行為應(yīng)視為他的基本權(quán)利，也就是他有乞討的權(quán)利。
對(duì)于流浪、乞討人員主要來(lái)源的農(nóng)村來(lái)說(shuō)，缺的是使農(nóng)民在遭遇任何社會(huì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)都能有最起碼的生存保障的國(guó)家承諾，也就是農(nóng)民的最低生活保障制度。有了這樣的制度，除了那些實(shí)際上是靠“詐騙”在攫取城里人財(cái)物的職業(yè)乞丐以外，真正生活無(wú)依無(wú)靠的老年人、殘疾人就不會(huì)再與他們混在一起。從國(guó)外（境外）——譬如英國(guó)、加拿大、日本、香港等等——傳遞回來(lái)的相關(guān)信息表明，實(shí)行全面的社會(huì)保障制度乃是使乞討現(xiàn)象大幅度減少的最主要的原因。如果說(shuō)實(shí)行全面的社會(huì)保障制度中國(guó)目前還做不到，但是，香港的例子告訴我們，他們類似于我們的低保制度的“綜援”制度也起到了同樣的作用。
目前而言，我們首先要堅(jiān)決依法查處強(qiáng)討惡要等擾亂社會(huì)秩序的違法行為，依法堅(jiān)決查處流浪乞討人員中的各種違法行為，特別是對(duì)在公共場(chǎng)所或交通工具上強(qiáng)討惡要、糾纏行人的，發(fā)現(xiàn)一個(gè)查處一個(gè)。對(duì)組織、指使、教唆、脅迫、誘騙未成年人或者殘疾人實(shí)施強(qiáng)討惡要等行為的，予以從重處罰；嚴(yán)厲打擊以乞討為掩護(hù)從事犯罪活動(dòng)的犯罪分子。對(duì)糾集乞討人員在公共場(chǎng)所實(shí)施盜竊、詐騙、搶奪、敲詐勒索等犯罪活動(dòng)的犯罪團(tuán)伙，堅(jiān)持露頭就打，重點(diǎn)打擊組織策劃者和犯罪團(tuán)伙骨干，嚴(yán)防其成為滋生黑惡勢(shì)力的土壤。
其次，對(duì)于拐賣或者收買被拐賣的兒童，拐騙、租借兒童，壓榨少年兒童乞討牟利的；教唆未成年人違法犯罪，或者組織、參與帶有黑社會(huì)性質(zhì)的乞討團(tuán)伙等違法行為的，由公安機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》的規(guī)定進(jìn)行處罰，情節(jié)嚴(yán)重、構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
再次，醫(yī)療單位對(duì)送來(lái)救治的屬危重病人、精神病人和傳染病人的流浪乞討人員，在其病情基本穩(wěn)定后，應(yīng)告知或護(hù)送其前往本市民政部門救助機(jī)構(gòu)求助。民政部門對(duì)屬未成年人、老年人、殘疾人、精神病人等情況的流浪乞討人員，應(yīng)積極查找并通知其親屬、所在單位接回。對(duì)無(wú)法找到其親屬、所在單位或其親屬、所在單位拒不接回的，應(yīng)通知其戶籍或住所所在地民政部門接回。須跨省接領(lǐng)的，應(yīng)向省民政部門報(bào)告，由省民政部門按規(guī)定辦理。
最后，公安機(jī)關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)未滿16周歲的流浪乞討人員，直接送民政部設(shè)立的兒童福利機(jī)構(gòu)或流浪兒童保護(hù)教育中心收容撫養(yǎng)。對(duì)智障人員和無(wú)危害社會(huì)治安行為且非患危重疾病的精神病人，一律送救護(hù)站。對(duì)有嚴(yán)重危害社會(huì)治安行為的精神病人，直接送至定點(diǎn)醫(yī)院治療。
