[ 張軍 ]——(2006-2-16) / 已閱39223次
剖析公安機關插手經濟糾紛問題
公安機關插手經濟糾紛現象由來已久，屢禁不絕，早已成為公安執法辦案中難以克服的痼疾，嚴重損害人民警察的形象和聲譽，社會影響十分惡劣，是產生超期羈押等違法行為的重要起因，極易鑄成無可挽回的巨大經濟損失和嚴重的侵犯人權事件，有的甚至引發一些不安定因素。許多歷史遺留的插手經濟糾紛案件形成的巨額經濟賠償問題尚未解決，新的插手經濟糾紛案件仍在產生并釀成新的社會矛盾。要糾正這種不正之風，必須深刻剖析公安機關插手經濟糾紛問題產生的根源，探索矯治對策。
一、公安機關插手經濟糾紛問題的產生根源
插手經濟糾紛，表現為公安機關以承辦經濟犯罪案件為名，出于追求經濟利益或其他不正當利益的目的，故意對經濟糾紛按照經濟犯罪予以立案偵查，查封扣押糾紛爭議的財產，利用偵查手段追繳當事人所欠債款，甚至對經濟糾紛當事人采取限制人身自由的強制措施；還包括因認識失誤錯誤立案，對正常經濟活動進行干擾。具體可以分為以下兩種形式。
1、經濟利益驅動主動插手經濟糾紛
在法制不健全的年代，公安機關承辦經濟犯罪案件可按照慣例扣下相當比例的所收繳贓款作為“辦案提成”，“以收代偵”和“退款放人”現象比較普遍，經濟犯罪偵查部門的權力和經濟效益大得驚人。在執法環境日益規范的今天，承辦經濟犯罪案件變相獲得被害單位好處的辦案創收現象并未根絕，至少在辦理經濟犯罪案件過程中，經濟犯罪偵查部門會在辦案費用上大大得益于報案單位的經濟支持，遠遠超過刑事犯罪偵查部門的有限經費。有的辦案人甚至在發現難以認定經濟犯罪時舍不得撤消案件，受經濟利益驅動仍千方百計收集有罪證據以圖將案件最終符合犯罪條件訴出去。與此不同，刑事犯罪偵查部門對于所立的殺人等嚴重刑事案件，一旦發現有非正常死亡等無罪方面的證據，首先考慮的就是盡快撤案，擔心留戀于刑事犯罪案件深挖細查仍破不了案而影響破案率，經濟犯罪案件與刑事犯罪案件的處理態度不同不能不承認有經濟因素作怪。
有的經濟犯罪偵查單位立案偵查后并不急于抓緊收集證據確定案件的真實性質而是熱衷于追繳所謂的贓款贓物，在案件尚未得到相應證據佐證或得到檢、法機關依法定程序認可就急于返贓。在案件訴不出去時拒不撤消案件，或勉強撤消案件后遲遲不承認錯誤，不向被無辜立案偵查對象返還錢財，有的被害人申訴上訪多年也未得到退賠。經濟犯罪案件糾正難，退還錯誤追繳的錢財更難，主要原因不在于公安機關無權將錯返的錢財再追回來，而在于辦案單位和偵查員不愿將已得到的經濟實惠再吐出來。公安機關利用偵查追繳扣押權力已強行改變了經濟糾紛雙方對財產的原始占有狀態，辦案單位和偵查員已得到了報案者的經濟贊助，或是在提前返贓時已扣下了一定比例的辦案提成費用，已不可能簡單地將財產占有狀態恢復原狀。因長期被人為抵制難以糾正，公安機關利用強權干預經濟糾紛形成的企業停業破產及銀行利息等直接與間接經濟損失隨著時間的推移越來越大，向被害人返款和賠償也越來越難。
非常可觀的辦案效益甚至造成有的警察鋌而走險，為攫取辦案提成不惜擔當職業討債人，利用公安職權搞創收，故意干預經濟活動，隨意插手經濟糾紛，人為制造經濟犯罪案件。如有的公安機關把明顯是經濟合同糾紛或債務糾紛的案件，立為詐騙案件，為一方當事人追款討債，不辦理法律手續，隨意凍結、劃撥另一方當事人在銀行的款項；有的借口被扣繳財產者確實在經濟往來中欠對方錢款而拒絕承認插手經濟糾紛，拒不返還被扣繳的財產；有的借口經“返贓”收受財產的企業已破產或當事人已去世，拒絕從公安機關支付賠償款；有的為逃避法律責任，對追繳的“贓款贓物”讓獲益企業出具收據，公安機關操縱雙方的錢財轉移卻始終不留下任何文書憑證；有的發現插手經濟糾紛無法收場，就與報案者和法院私下溝通，由法院把查封扣押的財產直接從公安機關劃走，繼續維持因非法插手經濟糾紛形成的不正常財產占有狀態；有的千方百計給被扣押財產者尋找可予以處罰的劣跡，緊緊抓住把柄以堵住其申請賠償和申訴上訪之路；有的強調案件即使不符合立案條件，也僅僅是“事實不清、證據不足”，長期列為在偵案件以逃避錯案賠償責任；有的辦案人在羈押當事人期間并不積極偵查案件，而是故意長時間不結案，惡意運用公安權力，企圖通過限制當事人人身自由施加壓力，采取類似綁架人質的手段達到為報案人索要欠款的目的。
插手經濟糾紛有時還與地方保護有關，有的公安機關從狹隘的局部利益出發，違反公安機關辦案權限和案件管轄規定，越權辦案，違法抓人，為本地企業追款討債。基于保護地方經濟的需要，有的公安機關到異地辦案，不與當地公安機關聯系，暗自行動，強行抓人，甚至有的法律手續不完備，不向當事人出示任何證件，非法扣押、查封、凍結案件當事人的合法財產，違法處理所扣押、查封、凍結的財物，超期羈押犯罪嫌疑人，非法收受案件當事人的財物等。有的債權已過訴訟時效，地方政府進行行政干預，動用本地警方介入債務糾紛，脅迫對方簽訂還款協議，以續上訴訟時效。被立案的犯罪嫌疑人，隨時有被限制人身自由的危險，在此情形下“自愿”達成的還款協議，內容大都不公平，運費、損耗、利潤、利息等基本得不到保護。
2、主觀認識失誤被動插手經濟糾紛
許多經濟糾紛當事人認為遭遇生意對方欠債不還，最便捷有效的討債方式就是借助公安機關的權力逼迫對方還賬。他們故意夸大欠債事實歪曲債務性質甚至虛構票據賬目證據使公安機關相信發生了經濟犯罪，誘導公安機關干涉經濟糾紛，以經濟犯罪案由入手變相追討債務，迫使對方當事人處于不平等的被立案偵查進行刑事責任追究地位而達成所謂還款協議。借助公安力量討債，遠比通過訴訟程序二審終審才能生效的做法快捷，又不擔心經過法院審判勝訴后執行難問題。一些有污點的欠賬人，擔心公安機關的介入發現其他違法問題，對其施加公安壓力迫其還債一般來說是比較容易的。報案人明知公安機關對經濟糾紛無權處理，因自感心虛而在期望依賴公安權力非法滿足討債要求時，一般愿意付出更多的辦案費用或留下更大比例的辦案提成，往往積極主動向偵查機關捐贈錢物，以此加大對經濟犯罪偵查人員的誘惑。
經濟糾紛應由有關企事業單位行政主管部門、仲裁機構和人民法院依法處理，公安機關無權介入經濟糾紛案件，但有的偵查員對此并無確切認識。俗話說，無商不奸，市場經濟競爭環境中的經濟活動，難免出現不誠信行為。有許多警察自以為有權掌管一切不公平之事，即便是經濟活動中的違反誠信原則的民事欺詐行為，也有權過問和處理。有的從警多年已形成警察就是管人者思維定勢的同志，對自己作為國家專政機器執行者的身份角色定位過高，對經濟爭議案件進行審核時常常超越公安機關只負責構成犯罪的少數案件的有限權力，對經濟活動中的民事違法行為也經常動用公安權力予以懲治，甚至對人民法院民事審判后已做出生效判決的純粹經濟糾紛案件也敢于原封不動拿過來以經濟犯罪再立案偵查一番。
公安機關插手經濟糾紛后，由于公安特權的介入，不僅使得糾紛的解決形勢錯綜復雜，而且因為刑事案件與民事案件對當事人賦予的申辯權限截然不同，被迫卷進刑事案件偵查程序的經濟糾紛當事人在公安強權之下，常常最終面臨被追究刑事責任的危險。經濟糾紛如通過民事審判程序來查明確認，必然依據“誰主張誰舉證”的原則，由主張賠付權利者負舉證的責任，經開庭審理質證，爭議雙方在地位平等的基礎上進行透徹申辯，最終由經濟審判機關公平裁判。如果經濟糾紛被人為拉入刑事犯罪偵查程序，公安機關不是審判機關，偵查員不必依據“誰主張誰舉證”的原則給予爭議雙方質證權，更不可能要求雙方在平等的基礎上發表主張，反之卻以限制一方的人身自由為前提使雙方處于不平等地位。就同一個經濟糾紛事實而言，是通過民事審判程序還是通過刑事偵查程序來查明，其程序、原則、標準等條件都是不同的，處理結論也極有可能截然相反。公安機關偵查員必須警惕在經濟犯罪案件的偵查過程中，由于公安權力對經濟爭議當事雙方打擊與保護的作用力方向相反，自然會形成有罪證據偏多的情形。民事審判程序中的證據之間如果相互矛盾而無法查明事實，審判員可以駁回原告的起訴，或依據證據規則分配舉證責任，由舉證不能的一方承擔不利結果。在刑事偵查程序中出現證據不足犯罪事實無法認定情況后，如公安機關不能理智地依據“無罪推定”和“疑罪從無”原則撤銷案件，必然墮入插手經濟糾紛的泥潭。
在司法實踐中，將合同糾紛認定為刑事詐騙、將所有權糾紛認定為刑事侵占，這是公安機關非法越權干預經濟糾紛時常采取的兩種主要辦案形式。有分析表明，在刑法規定合同詐騙罪和侵占罪后，公安機關立案偵查的這兩類犯罪案件，在排除了故意插手經濟糾紛因素后，最終被法院判決無罪的比例仍比較高。客觀原因是合同詐騙與合同糾紛、侵占犯罪與所有權糾紛的界限很難區分，立案標準難以掌握，取證難、查處難。主觀原因是偵查員對經濟犯罪的理解往往帶有警察的職業思維習慣，對可疑事實和證據的分析斷定均傾向于有罪，不能以平常心態和公平觀念進行衡量，因而與法官的最終判決不相一致。
因對政策、法律理解不清和主觀能力問題而插手經濟糾紛的，若在發現錯誤立案后及時自行糾正，可避免產生更嚴重的后果，但辦案人必須引以為戒，吸取教訓。一般說，只要公安機關介入經濟糾紛就會干擾正常的經濟活動，造成一定的不良影響和損失。民事審判中根據證據認定事實的程序有嚴格的標準和限定，在刑事偵查中根據證據認定事實的程序卻沒有相應嚴格的標準和限定。公安機關在辦理經濟犯罪案件時，存在著可能濫用職權、非法認定事實的巨大自由裁量空間，由此必須強化法律素質和業務本領鍛煉，提高辨別經濟糾紛與經濟犯罪的辦案能力，增強判斷處置的準確性。
二、公安機關插手經濟糾紛問題的根治對策
公安機關插手經濟糾紛問題早已引起各級權力部門重視，公安部三令五申強調嚴禁插手經濟糾紛。嚴肅要求公安機關不得隨意超越職權范圍，以查處詐騙罪為名，干預經濟糾紛，替當事人追索欠款，從中提成牟利。禁止以收審、扣押人質等非法手段去插手經濟糾紛問題。中央政法委指出，要把制止插手經濟糾紛的問題，提高到反對腐敗，維護黨和政府形象，密切黨和群眾聯系的高度來認識。 筆者認為，強化插手經濟糾紛問題的根治工作應從以下幾方面入手。
1、對插手經濟糾紛行為應該準確辨別
由于市場經濟高度發達而形成的市場經濟領域內的制造、銷售假冒偽劣商品、非法經營、偷稅漏稅等經濟犯罪必然增多，修改后的刑法規定了許多新罪名，涉假、涉稅、職務侵占等大量案件的偵查權新交給了公安機關。新型經濟犯罪案件情況均非常復雜，有的是專業型、智能型犯罪；有的是一般經濟違法行為因“數額較大”、“后果嚴重”或具有“嚴重情節”等升格為經濟犯罪的；有些經濟案件相關人員拒不作證，賬目、銷售額、經營額及非法獲利數額難以查清；有些經濟犯罪的法律條文規定得過于原則和抽象，對于法條中的數額、后果及情節等法律沒有具體的規定，案件定罪標準不好掌握；有些經濟犯罪案件和民事糾紛案件交織在一起，辦案人分清經濟糾紛與經濟犯罪難度加大。
經濟犯罪偵查部門必須充分認識所承擔職責的重要性和辦案工作的艱巨性，提高辦案人的法律素質，不僅要熟練地掌握《刑法》，還要學習掌握與市場經濟相關的法律法規和司法解釋，熟悉經濟管理知識，掌握查閱分析企業賬目等偵查技巧，提高辦理疑難經濟犯罪案件的水平，真正實現打擊破壞市場秩序的經濟犯罪同時避免插手經濟糾紛。 如，每一位經濟犯罪偵查員都要清楚了解合同詐騙與經濟合同糾紛的區別。合同詐騙是指以非法占有為目的，在簽訂、履行合同中，虛構事實或隱瞞真像，騙取對方當事人財物，數額較大的行為。表現形式包括，以虛構的單位或者冒用他人名義簽訂合同的；以偽造、變造、作廢的票據或者其他虛假的產權證明作擔保的；沒有實際履行能力，以先履行小額合同或者部分履行合同的方法，誘騙對方當事人繼續簽訂和履行合同的；收受對方當事人給付的貨物、貨款、預付款或者擔保財產后逃匿的。經濟合同糾紛是指行為人有履行或基本履行合同的誠意，只是由于某種原因而未能完全履行合同，或者在履行合同中，一方有意違反合同的某項條款，使合同另一方遭受損失，從而引起雙方對合同約定的權利和義務發生爭議。區分兩者的關鍵在于查明行為人有無履行合同的誠意，有無通過欺騙方法簽訂合同以圖非法占有對方財物的目的。要注意分析行為人有無履行合同的實際能力和擔保，有無采取欺騙手段，有無履行合同的實際行動，違約后有無承擔違約責任的表示或行動。
2、對插手經濟糾紛行為必須嚴厲懲戒
公安機關插手經濟糾紛問題不解決，勢必削弱公安能力，嚴重影響執政黨的執政能力，成為市場經濟發展大潮里的絆腳石。插手經濟糾紛行為與公安機關“立法為公，執法為民”的宗旨完全相背，其行為本身就是一種極其嚴重的警察腐敗，辦案者濫用警察權力，漠視甚至侵犯公民和企業的合法權益，是必須依法嚴厲懲處堅決根除的社會毒瘤。
要從立案權力互相牽制和違法辦案責任追究各方面堵住插手經濟糾紛行為產生的渠道，特別是要有膽識和魄力堅決清除為公安機關自身解決經費緊張問題而“為公”插手經濟糾紛的單位違法違紀問題。
公安機關是國家的司法機關，如在承辦案件時接受具有利害關系的企業和個人的捐助和饋贈，就會對以后執法活動中的公正性造成潛在影響，有可能對提供贊助者的違法行為高抬貴手，難以秉公執法。在案件未由法院生效判決確認前就接受捐贈，屬于變相為案件定調，有可能影響到法院對案件的公正審判。辦理經濟案件時接受捐贈還可能使公安機關形成執法偏愛，熱衷于偵破那些有“感謝”、有“好處”、有“表示”的案件，破了案，社會反響好，自己也得利。對沒“好處”、沒“油水”的案件，故意推諉拖拉，消極怠工，這勢必會導致公安機關偵查破案的“驅利”傾向，導致辦案“向錢看”。 公安機關行使國家職權介入經濟糾紛幫助企業追回損失而接受其捐贈，不利于社會利益的平衡，不符合建設和諧社會的要求，是加強公安機關能力建設的大忌。
綜觀《國家賠償法》頒布后進行錯案糾正依法賠償的辦案實踐，公安機關真正納入賠償程序的插手經濟糾紛案件非常少，而對錯案責任人進行責任追究和經濟追償的更少，錯誤辦理經濟犯罪案件與錯誤辦理刑事犯罪案件在社會上造成的反響和引起公安決策者的重視程度都有很大差距。插手經濟糾紛行為屢禁不絕，不能不承認與責任追究未真正落實有關。有的插手經濟糾紛案件造成被害人巨額經濟損失，將扣押財產錯返給糾紛另一方無法追回，長年超期羈押的當事人最終被法院宣判無罪，無論后果多么嚴重都對承辦人及其主管領導任職和升遷毫無影響。對錯案辦案人不予任何處理實質上就是放縱類似行為繼續發生，在執法者自身理性素養和法律意識尚不能約束其不涉足違法違紀領域時，更不可能幻想其自我感悟自責不再危害他人，只能即希望于組織施與的嚴厲而痛苦的外部懲戒刺激來進行行為修正和經濟彌補。
3、對插手經濟糾紛行為可以依法訴訟
司法實踐中經常出現公安機關的具體行政行為與刑事偵查行為難以區分問題，有的公安機關以履行刑事訴訟職責為名，實際上在實施插手經濟糾紛的行政行為，故意濫用兩種不同性質的職權，人為地模糊其行為屬性，而《行政訴訟法》卻無法干預，使得插手經濟糾紛行為不能經過人民法院對行政訴訟案件的審理得以糾正，在體制上為公安機關逃避司法審查提供了可能，被插手經濟糾紛的企業和個人尋求司法救濟的渠道很難暢通。如果法院僅從程序上區分公安機關的兩類行為，那么就難以發現公安機關在形式上借刑事強制措施之名而實際上即在實體上實施越權或濫用職權插手經濟糾紛的行政行為，公安機關完全可能利用合法的程序規避實體問題。
有許多偵查人員認為，一旦刑事立案，法院就不應受理由此提起的所謂行政訴訟。認為根據《刑事訴訟法》規定，公安機關發現犯罪事實或犯罪嫌疑人，應當按照管轄范圍進行立案偵查，如果公安機關因判斷失誤或是出于刑事偵查以外的目的錯立案、亂立案，不管是嫌疑人客觀上是否構成犯罪以及公安機關在立案后實施的是不是真正的刑事偵查行為，一切由此引起的后果都可以由檢察機關進行監督或由《國家賠償法》來調整。對公安機關的刑事立案及偵查已有足夠的制約機制和救濟途徑，根本不需要法院對此進行干預和介入。
實際上，公安機關刑事立案目的的合法性及偵查行為的真實性確實存在著可受懷疑的一面。立案隨意性有可能會導致公安機關借行使偵查權為名而大量規避法院對其具體行政行為的審查，僅憑公安機關的刑事立案，不足以證明公安機關所實施的就是真正的刑事偵查行為，相反有可能是公安機關濫用職權的具體行政行為。在遵循行政審判不審查公安刑事偵查的原則下，對公安機關的被訴行為進行審查，如審查結果確系刑事司法行為，則依法裁定駁回原告起訴，體現出法院行政審判對公安刑事司法權的充分尊重。反之，如審查結果被訴行為系具體行政行為，則及時再對其合法性進行審查，也體現了對行政訴權的保護。如被訴行政行為認定事實證據不足、適用法律法規錯誤、違反法定程序、超越或濫用職權，法院則要么依法判決撤銷該行為、要么判決被告重新做出具體行政行為，如被訴行為對原告合法權益造成損害的，還可判決公安機關做出相應賠償。
根據我國現有法律規定，公安機關辦理詐騙等經濟案件不存在行政執法的性質，只有符合刑事偵查行為的條件，才能排除插手經濟糾紛。法院的任務，就是根據公安機關提供的證據材料，判斷是否能據此推定某公民或單位已涉嫌犯罪以及應對其進一步采取強制措施，如果法院在審查中發現其行為只涉及民事糾紛或經濟糾紛，不具備犯罪嫌疑時，可以認定被告公安機關的被訴行為屬越權行政行為，而非司法行為。
4、對插手經濟糾紛行為實行立案監督
刑事訴訟法只規定了檢察機關對公安機關應當立案而不立案的監督，沒有明確對不應當立案而立案的監督權限，刑事案件立案后，偵查機關可以自行對犯罪嫌疑人采取逮捕以外的所有強制性偵查措施，而無需任何司法審查程序。插手經濟糾紛非法立案這類問題不能及時被監督機關發現和有效糾正，檢察機關對公安機關的職權制約受到限制，在監督范圍上存在嚴重缺陷。
立案作為刑事訴訟中一個獨立的訴訟階段，是開展刑事偵查的前提，其內容包括受案、審查、決定立案或者不立案等具體的訴訟行為。立案后對犯罪嫌疑人進行刑事調查，隨后很可能采取強制性偵查措施對被立案者的人身、財產等權利進行限制、剝奪。如果不將立案納入法律監督范圍，等于認可公安機關自行處置經濟犯罪案件，避免插手經濟糾紛只能指望公安機關提高自身認識加強自律。只有從立案這一訴訟的源頭上把住法律關口，才能實現對當事人基本人權的有效保護，多渠道及時發現和有效糾正公安機關插手經濟糾紛問題，規范公安立案活動，保障整個刑事偵查活動依法進行。
應修改刑事訴訟法，增加規定“人民檢察院認為公安機關對不應當立案偵查的案件而立案偵查的，應當要求公安機關說明立案的理由，公安機關應當做出說明。人民檢察院認為公安機關說明的立案理由不能成立的，應當通知公安機關撤銷案件，公安機關接到通知后應當撤銷案件，公安機關不予撤銷的，人民檢察院可以直接做出撤銷案件的決定，公安機關應當執行。”此舉可以在一定程度上促使公安機關盡早取消對經濟糾紛當事人財產的扣押追繳，及時釋放嫌疑人，減少損失。對公安機關的所有立案情況檢察機關均應有知情權，可通過與公安機關聯網并從網上查閱、調取卷宗等有效的手段掌握其受案和立案情況，增強公安機關的受案、立案透明度，利于檢察機關獲取更多的案件線索和進行有效的監督，同時也可杜絕隨意立案的現象發生。
作者簡介：張軍，1985年畢業于吉林大學法學院，2003年畢業于美國加州州立大學洛山磯分校，刑法碩士。北京市明誠律師事務所合伙人，律師，原大連市公安局法制處副處長。
Email:mikezhangjun@163.com
