[ 秦德良 ]——(2006-2-25) / 已閱58172次
社會(huì)治安綜合治理刑事政策的歷史考察(修改稿)
秦德良
[內(nèi)容摘要] 我國社會(huì)治安綜合治理刑事政策是在揚(yáng)棄解放區(qū)以及建國后的司法工作原則基礎(chǔ)上，基于轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)特點(diǎn)以及違法犯罪特征的基礎(chǔ)上逐步確立的。先后經(jīng)歷了l978年至1981年的確立時(shí)期，l982年至l990年的探索與實(shí)驗(yàn)時(shí)期，1991年至今的發(fā)展時(shí)期。我國社會(huì)治安綜合治理刑事政策目前面臨諸多問題，社會(huì)治安綜合治理刑事政策的法治化、科學(xué)化是未來的發(fā)展方向。
[關(guān)鍵詞] 社會(huì)治安綜合治理 確立時(shí)期 探索與實(shí)驗(yàn)時(shí)期 發(fā)展時(shí)期 未來
在社會(huì)治安綜合治理這一科學(xué)的刑事政策沒有明確提出以前，我國雖然也強(qiáng)調(diào)解決社會(huì)治安問題必須走中共黨委領(lǐng)導(dǎo)下政法專門工作與廣大群眾相結(jié)合的群眾路線，但觀念上卻往往停留在狹義的治安概念范圍內(nèi)，治安問題都?xì)w咎于公安機(jī)關(guān)等政法部門。這種舊觀念完全不適應(yīng)新時(shí)期治安工作的需要。十一屆三中全會(huì)后，中國進(jìn)入了改革開放的轉(zhuǎn)型期。新形勢下，刑事犯罪猛增，大中城市青年犯罪問題尤其突出，全國刑事案件發(fā)案數(shù)自1979年首次突破60萬起大關(guān)后，1981年一舉躍升到89萬起，人民群眾的安全感明顯下降，嚴(yán)重影響了國家的現(xiàn)代化建設(shè)。20世紀(jì)50年代形成和確立的社會(huì)治安管理工作體制和方法已不能完全適應(yīng)轉(zhuǎn)型社會(huì)初期的治安工作需要，如何扭轉(zhuǎn)日益嚴(yán)峻的社會(huì)治安問題首先擺在了中共中央和中國政法部門的面前。為此，中共中央多次指出要整頓好社會(huì)治安。基于這種認(rèn)識(shí)，在20世紀(jì)70年代末80年代初，中共中央提出了對社會(huì)治安實(shí)行綜合治理的思想和原則，強(qiáng)調(diào)搞好社會(huì)治安工作必須加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須依靠全社會(huì)的力量，必須運(yùn)用多種手段。歷經(jīng)近10年的探索，到90年代形成了一系統(tǒng)體系。本文試圖在參考已有研究成果的基礎(chǔ)上更全面地勾畫出我國社會(huì)治安綜合治理這一刑事政策的歷史發(fā)展以及每一階段的特點(diǎn)。
一、l 978年至1981年，社會(huì)治安綜合治理刑事政策的確立時(shí)期
（一）初步提出對青少年犯罪實(shí)行綜合治理的思想
1978年，中國迎來了“文革”后的第一個(gè)犯罪高峰期，刑事犯罪尤其是青少年違法犯罪的情況相當(dāng)嚴(yán)重，成為危害社會(huì)安定的突出問題。1978年10月，中共中央批轉(zhuǎn)的《第三次全國治安工作會(huì)議紀(jì)要》就提出要統(tǒng)籌解決社會(huì)治安問題。
鑒于刑事犯罪尤其是青少年犯罪以至影響社會(huì)治安問題形成的原因，是極其復(fù)雜的，既有歷史的、現(xiàn)實(shí)的、社會(huì)的原因，也有政治、經(jīng)濟(jì)、文化教育的原因，而且這些問題也不是哪一個(gè)部門或哪幾個(gè)部門在短期內(nèi)所能完全解決的。所以，1979年6月，中共中央宣傳部等８個(gè)單位向中共中央提交了《關(guān)于提請全黨重視解決青少年違法犯罪問題的報(bào)告》。1979年8月，中共中央58號(hào)文件批轉(zhuǎn)了該報(bào)告。指出：解決青少年違法犯罪問題，必須實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)，書記動(dòng)手，全黨動(dòng)員，依靠學(xué)校、工廠、機(jī)關(guān)、部門、街道、農(nóng)村社隊(duì)等城鄉(xiāng)基層組織和全社會(huì)的力量，來加強(qiáng)對青少年的教育。要求在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，把宣傳、教育、勞動(dòng)、公安、文化等部門及工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等各方面的力量統(tǒng)一組織起來，通力合作，著眼于預(yù)防、教育、挽救和改造，積極解決青少年違法犯罪的問題。同時(shí)也指出，對極少數(shù)嚴(yán)重刑事犯罪分子必須依法予以懲辦。我們可以看出，在中共中央這個(gè)文件中，雖然還沒有使用綜合治理這一概念，但已經(jīng)初步提出了對青少年犯罪實(shí)行綜合治理的思想。
（二）兩次城市治安會(huì)議明確提出實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安綜合治理的思想
在彭真的親自主持下，1979年11月22日至26日召開了全國城市治安會(huì)議，會(huì)議根據(jù)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新形勢的需要，根據(jù)社會(huì)治安形勢嚴(yán)峻的狀況，從我國的基本國情出發(fā)，提出了依法從重從快懲處極少數(shù)殺人、搶劫、強(qiáng)奸、放火、爆炸和其他嚴(yán)重破壞社會(huì)秩序（“六類”案件）的犯罪分子，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安綜合治理的思路。1979年12月3日，中共中央批轉(zhuǎn)了彭真同志在全國治安會(huì)議上的講話。講話指出要集中力量打擊嚴(yán)重犯罪分子，要實(shí)行專門機(jī)關(guān)與群眾相結(jié)合，教育與懲辦相結(jié)合。要對群眾進(jìn)行社會(huì)主義法制教育。講話強(qiáng)調(diào)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨、政、軍、民、學(xué)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一行動(dòng)。
1979年12月3l日，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了公安部上海工作組關(guān)于整頓城市治安情況的報(bào)告，報(bào)告指出必須實(shí)行打擊與教育相結(jié)合、治標(biāo)與治本相結(jié)合的原則，要求各公安派出所著重抓好治理青少年犯罪的工作。要深挖團(tuán)伙，管理好放回社會(huì)的違法犯罪人員。要摸清有違法行為的青少年的底數(shù)，組織幫助教育青少年。
1980年 1月24日，中共中央發(fā)出《關(guān)于成立中央政法委員會(huì)的通知》。中央政法委員會(huì)在中共中央領(lǐng)導(dǎo)下，研究處理全國政法工作中的重大問題。
l981年4月23日，中共中央書記處聽取了中央政法委的匯報(bào)，對當(dāng)時(shí)政法戰(zhàn)線存在的問題和加強(qiáng)工作的意見，進(jìn)行了認(rèn)真研究，指出：如何同犯罪分子作斗爭，全黨要統(tǒng)一思想。針對目前的嚴(yán)重情況，要研究怎樣打擊得更有力的問題。目前社會(huì)治安問題發(fā)展到如此嚴(yán)重程度，主要是認(rèn)識(shí)不一，打擊不力。 [1]
1981年5月中旬，經(jīng)中共中央書記處批準(zhǔn)，中共中央政法委員會(huì)在彭真的親自主持下召開了北京、天津、上海、廣州、武漢五大城市治安工作座談會(huì)。會(huì)議針對當(dāng)時(shí)社會(huì)治安的嚴(yán)重情況提出要依法從重從快懲處嚴(yán)重危害社會(huì)治安的犯罪分子；同時(shí)對大量有輕微違法犯罪行為的青少年，要加緊進(jìn)行教育、感化和挽救工作，預(yù)防犯罪，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安綜合治理。
（三）中共中央文件第一次提出“綜合治理”這個(gè)概念，正式把“綜合治理”作為解決社會(huì)治安問題的刑事政策
1981年6月14日中共中央21號(hào)文件批轉(zhuǎn)了中央政法委《京、津、滬、穗、 漢五大城市治安座談會(huì)紀(jì)要》，在這個(gè)文件中明確提出：“爭取社會(huì)治安根本好轉(zhuǎn)，必須各級(jí)黨委來抓，全黨動(dòng)手，實(shí)行全面‘綜合治理’。首要的任務(wù)是搞好黨風(fēng)，并從政治、經(jīng)濟(jì)、教育、文化等各方面加強(qiáng)工作，才能克服社會(huì)上的歪風(fēng)邪氣，大大減少犯罪現(xiàn)象，建立良好的社會(huì)秩序。” 在這個(gè)文件中，不僅對解決社會(huì)治安問題和實(shí)行綜合治理的重要性、必要性作了原則的表述，而且是執(zhí)政黨中央第一次提出“綜合治理”這個(gè)概念，正式把“綜合治理”作為解決社會(huì)治安問題、實(shí)現(xiàn)長治久安的刑事政策。從此之后，在文件、文章、著作中廣泛地使用了社會(huì)治安“綜合治理”的概念，并對其涵義從各個(gè)方面進(jìn)行了研究和闡述。
（四）本階段的特點(diǎn)
我國社會(huì)治安綜合治理方針的確立，是由新的歷史時(shí)期社會(huì)治安的復(fù)雜性、艱巨性決定的；是由新的歷史時(shí)期社會(huì)犯罪的特點(diǎn)（青年犯罪與團(tuán)伙犯罪）及社會(huì)犯罪原因的“綜合癥”決定的；是我國實(shí)行對外開放、對內(nèi)搞活經(jīng)濟(jì)政策的需要；是新的歷史時(shí)期我國社會(huì)治安實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是建國以來政治工作路線的繼續(xù)和發(fā)展；是我國社會(huì)主義制度的產(chǎn)物。[2] 因此，決定了我國這一政策在其初期有其獨(dú)特的特點(diǎn)：
第一，對社會(huì)治安問題的認(rèn)識(shí)不再局限于公安、政法工作而是從全社會(huì)、執(zhí)政黨、政府、集體、單位、個(gè)人的聯(lián)系中，探求解決社會(huì)治安問題的出路；
第二，該時(shí)期“綜合治理”的概念不清楚，工作范圍不太明確，僅僅相當(dāng)于一個(gè)工作方針，尚未形成完整的工作體系，實(shí)踐中也沒有普遍開展；
第三，理論界幾乎還沒有對此問題開展研究，社會(huì)治安綜合治理政策的確立首先是實(shí)踐的需要，帶有“摸著石頭過河”的明顯痕跡。
二、l982年至l990年，社會(huì)治安綜合治理刑事政策的探索與實(shí)驗(yàn)時(shí)期
（一）具體提出社會(huì)治安綜合治理的內(nèi)容和工作范圍
第一，社會(huì)治安綜合治理的中心環(huán)節(jié)和根本措施
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