[ 向品 ]——(2006-4-27) / 已閱16529次
淺談立法助理制度的移植
向品
摘要：由于多種因素的作用，美國(guó)首次建立了立法助理制度。這一制度帶來(lái)了立法效率、立法質(zhì)量的提高，使得立法機(jī)關(guān)的權(quán)力增強(qiáng)。在我國(guó)當(dāng)代，由于社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)局勢(shì)日益復(fù)雜，對(duì)立法技術(shù)提出了新的要求。于是在深圳、重慶等地相繼出現(xiàn)了立法助理制度。由于這一制度才剛剛顯出雛形，有必要對(duì)它的各個(gè)方面進(jìn)行分析，從而使它趨之于完善。
關(guān)鍵詞：立法、立法助理、人大代表
立法助理有廣義和狹義之分，廣義的立法助理(LegislativeStaff)是協(xié)助立法機(jī)關(guān)及人民代表履行立法職責(zé)、完成立法工作的具有立法專門知識(shí)的人員。狹義的立法助理專指議員個(gè)人立法助理，負(fù)責(zé)為議員草擬法案，撰寫演講稿，分析法案，對(duì)政策提出意見(jiàn)，準(zhǔn)備工作剪報(bào)。按照此種定義，我國(guó)現(xiàn)存的立法助理應(yīng)該做狹義上的理解，因?yàn)槲覈?guó)目前的立法助理都只是為中央和地方各級(jí)人大常委提供法律專項(xiàng)服務(wù)。因此，下文中提到的立法助理均指狹義上的立法助理，而且鑒于我國(guó)立法體制的復(fù)雜性，此文僅就人大及委員會(huì)立法進(jìn)行分析，而不涉及授權(quán)立法。
一、國(guó)外立法助理制度
美國(guó)是較早建立立法助理制度的國(guó)家。早在19世紀(jì)20年代，美國(guó)國(guó)會(huì)就已著手雇傭助理人員。至1840年，國(guó)會(huì)在繁忙之際，得雇傭計(jì)時(shí)或臨時(shí)性的助理。1856年，眾議院撥款委員會(huì)和參議院財(cái)政委員會(huì)首次雇傭了永久性助理，其他委員會(huì)也相繼效仿。到1891年，眾議院委員會(huì)立法助理已達(dá)62人，參議院也達(dá)41人之多。1924年，國(guó)會(huì)通過(guò)了第一個(gè)立法支付法案，授權(quán)撥款給所有的立法助理。1946年的立法改組法明確把委員會(huì)助理和個(gè)人助理分開(kāi)。1975年參議院第60號(hào)決議案，專門規(guī)定了專家助理的地位——委員會(huì)內(nèi)專家助理人員，不能從事委員會(huì)以外的工作，也不得將非屬于他們職務(wù)的工作加諸其上。從1955年以后，為適應(yīng)立法發(fā)展的需要，美國(guó)大大增加了其立法助理的人數(shù)和經(jīng)費(fèi)。立法助理依職責(zé)不同可分為五種：①行政助理，其職責(zé)是代表議員同利益團(tuán)體、選民及游說(shuō)者協(xié)商、談判、控制行政機(jī)關(guān)人事任命的承認(rèn)權(quán)和掌握政治動(dòng)向；②立法助理（狹義的），負(fù)責(zé)為議員草擬法案、撰寫演講稿、分析法案、對(duì)政策提出創(chuàng)見(jiàn)，準(zhǔn)備工作簡(jiǎn)報(bào)；③個(gè)人秘書(shū)，其職責(zé)為協(xié)助議員安排每日的工作，提出注意事項(xiàng)和各種忠告；④各案工作者，其職責(zé)主要是為議員從事服務(wù)于選民的工作，如接聽(tīng)電話、回信、解答問(wèn)題、協(xié)助選民與行政機(jī)關(guān)溝通等；⑤新聞助理，負(fù)責(zé)撰寫每月的新聞稿、準(zhǔn)備演講詞、發(fā)布消息、答復(fù)記者提問(wèn)等。【1】
立法助理制度之所以會(huì)在一些國(guó)家應(yīng)運(yùn)而生，主要有以下幾個(gè)原因：
1.時(shí)代的發(fā)展。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，社會(huì)分工加劇，新型社會(huì)關(guān)系不斷涌現(xiàn)，需要立法的事項(xiàng)日漸增多。立法的專業(yè)性、技術(shù)性要求不斷提高，立法機(jī)關(guān)難以勝任，不得不尋求專家或?qū)W者的協(xié)助。
2.議員對(duì)繁忙的職責(zé)應(yīng)接不暇。國(guó)外議會(huì)中，盡管很多議員屬科班出身，但受專業(yè)之限，仍難辨析所有社會(huì)現(xiàn)象。此外，他還要同利益團(tuán)體、游說(shuō)者協(xié)商、談判，控制行政機(jī)關(guān)人事任命的承認(rèn)權(quán)和掌握政治動(dòng)向；要與本選區(qū)和選民保持經(jīng)常聯(lián)系，接受他們的質(zhì)詢并作出回應(yīng)……繁重的職務(wù)常常使他們疲憊不堪，雖竭盡全力地面面俱到，但工作效果卻很難令人滿意。
3.行政權(quán)力的擴(kuò)張。行政權(quán)的過(guò)度膨脹使得行政機(jī)關(guān)廣納專才，并憑借自身專業(yè)優(yōu)勢(shì)制定一系列規(guī)章制度，這嚴(yán)重削弱了立法機(jī)關(guān)的立法功能。為了保持政治結(jié)構(gòu)中的平衡，立法機(jī)關(guān)也必須采取應(yīng)變性措施。
立法助理制度自創(chuàng)始以來(lái)，便以其合理性為多國(guó)效仿。筆者認(rèn)為，在于它有以下作用：
1.有利于提高立法的效率。
要制定一部法案，往往需要經(jīng)過(guò)立法準(zhǔn)備、立法預(yù)測(cè)、提出草案、討論和審議等階段，其間要耗去大量的時(shí)間和財(cái)力，再加上議員職務(wù)繁忙，可能會(huì)使這一過(guò)程拖得更久。而現(xiàn)代社會(huì)生活瞬息萬(wàn)變，立法本來(lái)就有滯后性，如果再任由立法過(guò)程的無(wú)效率性，往往會(huì)使得這部法“天生畸形”。立法助理的加入一方面可以分擔(dān)議員的部分工作，另外他們還可以起草法案，從而立法所需時(shí)間減少。
2.有利于提高立法質(zhì)量。
一方面，立法效率的加快可以使法律盡量與變化著的社會(huì)實(shí)際相一致；另一方面，立法助理以其專業(yè)性和對(duì)社會(huì)現(xiàn)象的敏感向立法者提出中肯建議，有利于立法質(zhì)量的提高。
3.有利于充分發(fā)揮議會(huì)的立法作用。
如前所述，當(dāng)今社會(huì)生活日趨復(fù)雜，議會(huì)經(jīng)常將許多重要法規(guī)的制定權(quán)授予有專業(yè)優(yōu)勢(shì)的行政機(jī)關(guān)，使得后者的權(quán)力日益膨脹，前者功能衰弱。立法助理制度的建立使議會(huì)的立法能力得到加強(qiáng)，有效地抑制了行政機(jī)關(guān)的權(quán)力擴(kuò)張。
4.有利于廣開(kāi)言路、提高立法的民主化程度。
西方國(guó)家的立法助理經(jīng)常受議會(huì)委托到選民中去，如答復(fù)本選區(qū)或本州選民的電話、電報(bào)和信件；接見(jiàn)來(lái)訪的選民；解決選民提出的各種各樣的要求等。這樣，就能使議員同其選民保持密切的聯(lián)系，傾聽(tīng)選民的呼聲，促進(jìn)法律的民主化程度。
二、在我國(guó)建立立法助理制度的原因
2002年初，深圳市人大常委會(huì)與19名擁有碩士以上學(xué)歷的法律專業(yè)人士簽定協(xié)議，使他們成為我國(guó)首批兼職法律助理。同年9月，成都市人大常委會(huì)提出“嘗試建立立法助理制度，為統(tǒng)一審議人員形式審議權(quán)提供服務(wù)。”立法助理制度在我國(guó)的出現(xiàn)并非偶然，除了前述原因外，筆者認(rèn)為最重要的一點(diǎn)是人大代表的素質(zhì)與適格立法者的要求是不能等同的。
學(xué)者周旺生在其《立法學(xué)》一書(shū)中寫到：立法者應(yīng)當(dāng)“能認(rèn)清并遵循事物發(fā)展的規(guī)律進(jìn)行立法，同時(shí)又能積極發(fā)揮主觀能動(dòng)作用，能以立法的方式改造事物，而不至于僅僅成為呆板、消極、被動(dòng)的實(shí)際生活的繕寫者。”“要有較高的甚至很高的文化素養(yǎng)，有必要的法學(xué)知識(shí)和理論水平，特別是有必要的立法知識(shí)和理論水平，有較強(qiáng)的甚至很強(qiáng)的寫作能力和立法語(yǔ)言文字組織能力。”“立法人員的基本作用就是按實(shí)際需要完善以往制定的法，其中包括法學(xué)家們?cè)诓粩嗟难芯恐邪l(fā)現(xiàn)的有缺陷的法典。”他們是從適當(dāng)?shù)娜藛T中挑選出來(lái)的，最好受過(guò)高等教育。【2】
人大代表的素質(zhì)當(dāng)然要以文化水平、工作能力和有關(guān)專業(yè)知識(shí)為基礎(chǔ)，但比這更重要的是，代表需要有體察民情、為民請(qǐng)命的精神。全國(guó)人大上，經(jīng)常出現(xiàn)這樣的情形：有的雖是法律專家或其他方面的專家，但在會(huì)上卻很少發(fā)言，或者發(fā)言時(shí)也最多表表態(tài)而已。而有的代表并不是什么專家，但總是勇于發(fā)言，并能提出不少真知灼見(jiàn)，敢于為民眾之事大聲疾呼。所以，有沒(méi)有代表的責(zé)任、有沒(méi)有對(duì)民眾的責(zé)任、敢不敢表達(dá)民眾的意志，才是最重要的代表素質(zhì)。【3】目前，全國(guó)人大常委辦公廳及部分地區(qū)的人大常委會(huì)對(duì)其組成人員提高專業(yè)素質(zhì)作了安排【4】，目的是為了使實(shí)現(xiàn)二者素質(zhì)的最大契合。然而，這并不能解決根本問(wèn)題，故而建立立法助理制度是十分必要的。
可能有人會(huì)說(shuō)，我國(guó)立法機(jī)關(guān)按現(xiàn)行體制都設(shè)有辦事機(jī)構(gòu)。如人大的辦公廳、工作委員會(huì)，另外各專門委員會(huì)還設(shè)有自己的辦事機(jī)構(gòu)（辦公室）。這些辦事機(jī)構(gòu)，除為立法機(jī)關(guān)及其組成人員開(kāi)展活動(dòng)提供行政后勤服務(wù)外，還為立法機(jī)關(guān)及其組成人員審議法律法規(guī)草案，提供專業(yè)協(xié)助，幫助具體事物的處理。所以立法機(jī)關(guān)的辦事機(jī)構(gòu)往往配備一些具有某方面專業(yè)知識(shí)的工作人員。從現(xiàn)狀看，一般都配備法律、經(jīng)濟(jì)、中文等方面的人才，有的還配備了農(nóng)業(yè)、環(huán)保、哲學(xué)以及自然科學(xué)方面的人才。從其功能上說(shuō)，實(shí)質(zhì)上也是一種立法助理，在如果再建立立法助理制度不是多此一舉嗎？筆者認(rèn)為，兩者固然有共同點(diǎn)，但也存在一些區(qū)別。其中最主要是向委員（議員）提供服務(wù)的形式或方式不同。某些國(guó)家所實(shí)行的立法助理制度，主要是以為委員（議員）提供個(gè)體服務(wù)為特征；而我國(guó)目前在立法機(jī)關(guān)內(nèi)部配備的立法專門機(jī)構(gòu)與人員，則主要是為立法機(jī)關(guān)立法工作提供集體服務(wù)的。這些內(nèi)設(shè)的立法機(jī)構(gòu)與人員，為委員提高審議法規(guī)草案深度與效率發(fā)揮了顯著有效的“助理”作用。
三、立法助理制度的建立
（一）專職與兼職相結(jié)合
專職立法助理應(yīng)通過(guò)國(guó)家正式考試，試用合格后，方可聘用。報(bào)考人員除具備一般公務(wù)員的報(bào)考資格和條件外，還應(yīng)具備法律專業(yè)本科以上學(xué)歷，系統(tǒng)研學(xué)過(guò)立法學(xué)，具有5年以上實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，方可報(bào)考。兼職的立法助理一般應(yīng)由法學(xué)方面有較深造詣的專家學(xué)者或者某一方面有專長(zhǎng)、又有一定法律知識(shí)的人員擔(dān)任，發(fā)揮臨時(shí)立法助理的功能，主要負(fù)責(zé)特定法律草案的專業(yè)性和可操作性的把關(guān)問(wèn)題。特別是遇到專業(yè)性強(qiáng)的立法問(wèn)題時(shí)，可以組織其參與討論，同時(shí)兼有收集各方意見(jiàn)和反饋信息的義務(wù)，法律對(duì)此應(yīng)予以確定。【5】
（二）配備管理方式
全國(guó)人大及其常委會(huì)、省級(jí)和有立法權(quán)的市級(jí)人大常委會(huì)委員每人配備1—2名立法助理；省級(jí)和有立法權(quán)的市級(jí)人大常委會(huì)的主任、副主任配備2—3名立法助理，其他人大代表可以代表團(tuán)為基礎(chǔ)，為每個(gè)代表團(tuán)配備立法助理4—8名。
（三）待遇
專職的立法助理，其性質(zhì)應(yīng)屬國(guó)家公職人員，因此，應(yīng)按照國(guó)家公職人員的管理辦法進(jìn)行錄用、考核、獎(jiǎng)懲等，工資也應(yīng)參照同等級(jí)別的國(guó)家公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)從國(guó)庫(kù)撥款進(jìn)行發(fā)放；兼職的立法助理，應(yīng)當(dāng)在訂立聘用合同時(shí)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，具體工資則由雙方協(xié)商確定。只有保證立法助理的利益，保證立法助理的工作條件，禁止立法助理從其他途徑獲取立法活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)，才能從一定程度上保證其中立性。
所有費(fèi)用應(yīng)納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算，由財(cái)政撥款解決。【6】
（四）監(jiān)督
在西方國(guó)家，立法助理制度的建立，本意是為了協(xié)助議員搞好立法工作，提高民主政治的質(zhì)量，但由于議員對(duì)立法助理的過(guò)于依賴和立法助理在議員之間，議員與委員會(huì)之間，議員與政黨之間起著溝通交流的作用。因而立法助理地立法機(jī)關(guān)的某些活動(dòng)往往舉足輕重。在有的西方國(guó)家，立法助理已不僅僅是議員的助手，而成為“議程的安排者”、“政黨的創(chuàng)議者”、“政策的妥協(xié)者”、“議會(huì)的首席調(diào)查員”和“法律的制定者”。在這些國(guó)家，幾乎每個(gè)法案的通過(guò)都是助理們的杰作，立法助理成為“隱形政府”，議會(huì)內(nèi)的許多重要決策是在助理與助理之間協(xié)商談判而達(dá)成的，而議員間的共識(shí)、妥協(xié)，也是以助理為基礎(chǔ)的，議員在決策中的作用不過(guò)是立法助理的代言人而已。【7】
為了避免這些現(xiàn)象的發(fā)生，就必須對(duì)立法助理進(jìn)行監(jiān)督。主要是對(duì)其在行使職務(wù)的程序上的監(jiān)督。至于監(jiān)督的主體應(yīng)是所在部委的主要負(fù)責(zé)人。
四、結(jié)語(yǔ)
文末，筆者突然想到立法的權(quán)力來(lái)源問(wèn)題。依我國(guó)《憲法》規(guī)定，我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度。全國(guó)人民代表大會(huì)是我國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)。那么立法助理行使的是什么權(quán)力呢？筆者認(rèn)為，既然他不是由人民選舉產(chǎn)生，不是人大代表，就必然沒(méi)有立法權(quán)。法律地位上，他是國(guó)家公務(wù)員，而實(shí)質(zhì)上則是人大代表的私人助理，主要負(fù)責(zé)提供有關(guān)法律咨詢意見(jiàn)和相關(guān)工作建議。
參考書(shū)目：
【1】【7】池海平、巢容華著：《立法學(xué)》，武漢出版社，2003年版，第243—244，245頁(yè)
【2】周旺生著：《立法學(xué)》，法律出版社2004年版，第119—120頁(yè)
【3】蔡定劍著：《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》，法律出版社2003年版，第215頁(yè)
【4】在一份自治區(qū)黨委轉(zhuǎn)發(fā)《自治區(qū)人大常委會(huì)關(guān)于進(jìn)一步嘉慶地方各級(jí)人大代表工作充分發(fā)揮人大代表作用的若干意見(jiàn)》中提出，各級(jí)人大常委會(huì)要制定培訓(xùn)人大代表的計(jì)劃，采取以會(huì)代訓(xùn)、辦培訓(xùn)班、舉辦專題法制講座等形式，對(duì)人大代表進(jìn)行人民代表大會(huì)制度理論和依法執(zhí)行代表職務(wù)能力的培訓(xùn)，并為人大代表提供學(xué)習(xí)資料。在每一屆任期內(nèi)，對(duì)本級(jí)人大代表要進(jìn)行一次系統(tǒng)培訓(xùn)。每年要召開(kāi)一次人大代表小組組長(zhǎng)會(huì)議或?qū)λ麄冞M(jìn)行培訓(xùn)，提高其組織代表開(kāi)展活動(dòng)的能力。
【5】畢可志：《論建立地方立法的立法助理制度》，載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》，2005年第9期
【6】秦前紅，李元《關(guān)于建立我國(guó)立法助理制度的探討》，載《法學(xué)論壇》，2004年第6期
