[ 尚立福 ]——(2006-5-16) / 已閱34641次
對完善我國民事申請再審復查制度的思考
長春鐵路運輸法院 尚立福
人民法院對已經發生法律效力的民事判決、裁定，發現確有錯誤進行再次審理的程序，立法上稱為民事審判監督程序。其實質是對發生法律效力但有錯誤的裁判進行再次審理，以期糾正原有錯誤的一種救濟制度。它以已經發生法律效力的民事判決、裁定為對象，以民事判決、裁定確有錯誤為前提。是否確有錯誤，即是否具有再審事由，法院有一個發現和確認的過程。因此，民事審判監督程序實際上包括案件的申請再審復查和再審審理兩個不同的階段。民事申請再審復查制度是指人民法院根據當事人或者利害關系人的申請，對已經發生法律效力的裁判進行實質性審查，以確定再審申請是否具備法定的再審事由、是否應當提起再審的審判活動。復查主要是對當事人認為原裁判存在再審事由或其他法定條件而要求撤銷原判、進行再審的主張進行審理；再審則主要就當事人各方對實體權利義務的爭議進行審理。
民事申請再審復查制度是審判監督程序的重要組成部分，對保障公民訴訟權利和合法權益，實現司法公正，緩解社會矛盾，穩定社會秩序有重要作用。復查階段就是對當事人的再審申請是否符合法律規定再審事由的審查階段，是法官綜合當事人的再審申請及生效裁判進行衡量的裁判階段，是決定是否打開再審之門的關鍵環節，事關裁判的穩定和司法的權威，更關乎當事人合法權利的有效保障。申請再審復查制度擔負著承上啟下、分源截流的關鍵作用，是再審制度建設的核心環節，也是我國審判監督制度的關鍵。因此，從我國國情出發，從人權保障的角度，以當事人主義和以人為本的理念為基礎，建立符合民事訴訟特征和審判規律的申請再審復查制度，是我國民事司法改革亟須完善的一項重要制度。
一、我國民事申請再審復查制度的現狀與弊端
復查程序在我國民事再審制度中被法律真實確定是我國1982年《民事訴訟法（試行）》的規定，該法規定了當事人有“申訴”的權利，但這并非訴權。我國學者一般認為訴權是公民所享有的請求國家司法保護的權利，即糾紛主體將民事糾紛引入民事訴訟，請求法院行使審判權解決民事糾紛或保護民事權益的權利，訴權的行使引發民事訴訟程序啟動的法律后果 。法院對當事人的申訴所涉及的生效裁判進行復查，該復查工作的性質為法院的審查立案行為，是一種帶有行政化色彩的非規范化、非程序性的內部處理行為，法院根據當事人的申訴對生效裁判進行實質性審查，確定是否確有錯誤，并決定是否提起再審。由于這種復查制度是以國家公權力即監督權為基礎建構的，而并非基于當事人的訴權，其性質為糾錯程序而非維權程序，因此產生了完全職權化的復查過程，由法院對當事人的申請進行審查并決定是否提起再審，當事人的申請再審不能直接啟動再審程序，該種申訴處理方式在司法實踐中導致了日益嚴重的矛盾和弊端。
為解決這種矛盾，1991年修訂后的《民事訴訟法》規定了當事人“申請再審”的權利，雖然“申請再審”與“申訴”并存于法條之中，但其與“申訴”具有質的區別，本質是一項訴訟權利，是當事人訴權在民事再審程序中的表現， 這項改動無疑是立法上的一個巨大的進步。我們可以把這種變動看成是試圖在我國建立“再審之訴”制度。“再審之訴”是大陸法系國家的法律概念，指再審訴訟程序的提起直接基于當事人行使訴權的行為，法院以“訴訟程序”的方式審查當事人的再審之訴請求，即賦予當事人請求司法救濟和接受司法裁判的訴訟權利，只要當事人申請再審并符合法定條件的則直接啟動再審之訴程序 。多年來，在我國當事人的申訴是信息反饋引起復查及再審的主要渠道，故民訴法依然保留了“申訴”這一提法，同時規定了申訴再審的五種情形，也是基于這五種情形不能窮盡當事人申請再審的理由，最高人民法院的有關司法解釋也沒有排斥當事人申訴而提起再審的途徑。從司法解釋規定“人民法院接到當事人的再審申請后，應當進行審查”的內容理解，當事人的申請再審權利已經明確，但人民法院對此申請應當如何審查，沒有明確程序規范。經過十多年的司法實踐表明，現行民事訴訟法確定的當事人的申請再審訴權并未得到切實的保障和實現，甚至處于虛置的狀態，申訴復查處于隨意、草率、無序的“暗箱操作”之中，規范意義上的再審之訴制度尚未建立。隨著我國法制的不斷健全和發展，以及司法改革的不斷深入，現行民事申請再審審查制度日益暴露出其弊端，阻礙了司法公正與效益，主要表現在：
（一）、嚴重損害司法權威與司法公正
“無威則無信，無信則不立”，司法權威是司法公正的前提和基礎，可以說，沒有司法權威，就沒有司法公正。目前，司法權威有待提高是勿庸諱言的，現在種種對司法的責難很大程度上是因為司法缺乏權威。為什么那么多敗訴者都上訴、申訴？就是他們不相信法院是公正的；為什么那么多人懷疑法官徇私枉法、貪贓枉法，而不考慮自己在糾紛中、訴訟中應承擔的責任？也是因為大家不信任法院是公正的。原因是什么呢？屢屢見諸新聞媒體的司法腐敗是罪魁禍首自不待言，現行民事申請再審制度的負面影響也是不可忽視的。沒有司法權威，法律就讓人感到不可靠，法律就得不到社會的尊重。德沃金指出：“使法律看起來不那么可靠，不那么公平，也會削弱社會對法律的尊重。如若沒有這種尊重，法律，這一正常情況下引導社會和經濟發展最有效力的手段，就將失去它對這一發展的影響。”失去了法律的影響、規范、引導作用的社會，怎么能建立法治社會?
權威來源于確定性，而不僅僅是正確性。在制度設計上，當前的自我否定性的民事再審制度就給人一種終審判決不確定的感覺，而在實踐中申訴成功的個例無疑加重了對法院終審判決不確定的懷疑。其直接后遺癥就是造成了社會民眾對司法公正的懷疑，進而與司法腐敗聯系起來。司法是社會公正的最后一道防線，當這道防線不牢固時，民眾對法律的信仰就會動搖。
（二）、終審裁判的穩定性和既判力受到削弱
訴訟程序具有一種特殊的穩定性，即一經走過就不得輕易回復，除非法律上做了特殊的安排，規定了除外的情形。在現實生活中，裁判文書生效后，當事人一方或雙方不斷地申訴，法院方面不斷地再審復查，使已經確定下來的法律關系仍處于不穩定的狀態。勝訴方不放心，敗訴方不甘心。法律所調整的社會經濟關系仍處于懸置狀態，終審裁判的穩定性受到嚴重的威脅。法院的判決一旦作出后即產生當事人不得以通常程序，就該案再為爭執，以維護法的安定性的效力，即“既判力”，既判力要求，除非法律上安排了特定的救濟程序，依照訴訟程序作出的裁判一旦生效就被固定，不得輕易被推翻或改變。由于我國民事再審制度立法上的不嚴謹和司法上的濫用，造成了大量終審不終的現象，破壞了裁判的既判力，對當今社會的政治、經濟和生活秩序帶來負面影響不可避免。
（三）極大浪費司法資源、嚴重擾亂訴訟秩序
在司法實踐中，由于民事審監制度的缺陷，出現部分案件歷時十余年，先后判決、裁定十余次，當事人仍然四處申訴的現象。在這個過程中，法院有限的人力、物力、財力、精力被大量消耗，當事人在長期的訴訟過程中，也承受了巨大負擔�，F行的民事審監制度總是讓當事人存有希望，而只要有一線希望，許多當事人就要不斷申訴，一審、二審、再審，再再審……中院、省院，一直到最高院，在法院討不到“說法”了，就到人大、政協，要不求助于新聞媒體，大肆炒作。反正申訴的門路很多，這里申訴完了到那里申訴。而法院在現行民事審監制度和當事人反復申訴的情況下，不得不一次次啟動民事審查程序。這種無限申訴的民事再審制度使兩審終審制度形同虛設，嚴重擾亂了訴訟秩序。
（四）法律的調節功能弱化
法律是社會關系的調節器。司法就是通過法律適用解決社會關系的矛盾和糾紛。在按照法律程序終審裁判后，糾紛各方的權利義務關系應因終審裁判而確定下來，以利于經濟活動的繼續運行。但是，我國民事再審復查及再審制度的最大弊端就在于不斷的申訴、再審，使當事人之間的權利義務關系處于一種不確定狀態，敗訴的一方總是千方百計尋找各種途徑將已經終審的判決推翻，而現行的民事再審復查制度恰恰為這種努力提供了各種各樣的機會。法院終審判決的既判力受到了嚴重的威脅，而民事再審復查及再審之后的裁判結果仍必然存在敗訴的一方（除少數的調解結案的以外，且不論調解的正當性）,那么新的一輪申訴、再審就開始了，法律對社會關系的調節功能弱化了。
二、我國民事申請再審復查制度的癥結
由于我國民事訴訟過于追求個案的絕對公正，無視生效裁判的穩定性、權威性，忽視訴訟的程序利益，導致民事申請再審程序任意性太大，在實踐中的弊端日益暴露，分析原因，主要表現在以下幾個方面：
（一）啟動復查的主體過多
為防止或糾正錯誤的裁判，法律規定了可謂全方位的監督體系。當事人的申訴和申請再審可引發復查程序的啟動，從司法部門內部來看，不但作生效裁判的法院可以主動對生效裁判進行復查，上級法院行使監督權，人民檢察院行使監督權，這些部門都可以通過指令復查，檢察建設而啟動復查程序。從司法部門外部來看，地方各級黨委、人大及有關部門的領導、人大代表往往以函件、建議函等方式要求法院對個案進行重點查辦、督辦，且案件數量越來越多，范圍越來越廣。應當承認，外部監督對于促進法院公正執法、維護當事人合法權益具有積極的作用，但由于外部監督的監督主體、形式的多元化，權限以及監督程序缺乏具體的規范，不可避免的產生了濫用監督權的現象。況且外部監督以提起再審的方式的進行，違背了民事訴訟“不告不理”和當事人處分權主義的基本原理，實際上侵害了當事人的再審訴權。
（二）管轄不明、層級混亂
現行民訴法第178條規定，當事人可以向原審人民法院或上一級人民法院申請再審。如此，原審法院及其所有上級法院均有權受理民事申請再審案件并進行復查，上級法院也有權指令原審法院進行再審或要求其復查并匯報結果。由于管轄規定缺乏特定性，導致實踐中當事人越級申請再審、濫用申訴權利，擾亂了正常的訴訟秩序，加重了法院和社會的負擔，而且也容易使各級法院對當事人的申訴或再審申請相互推諉，誰都有權管，誰都不管，反而陷入申訴或者投訴無門卻又申訴不止的怪圈，結果一些錯案不能依法得到糾正，確實需要救濟的當事人合法的正當權利得不到司法程序的補救。
（三）、申訴期限規定較長，申訴次數無限制
時效性是程序公正的直接體現。任何訴訟都有時間限制，審判監督程序也應如此 �，F行民訴法規定當事人申請再審的期限為二年，雖然改變了過去民訴法無限制的規定，但二年的申請期限仍過長，這與民訴法規定的當事人不服判決的上訴期十五天不相匹配，申訴與上訴相差太大，不利于裁判效力和民事法律關系的穩定。對于法院和檢察院提起復查的，更沒有期限限制，任何時間均可提出。此外，申訴次數未能限制性規定，加之啟動復查和復查主體的多元化，致使眾多的案件在各級法院反復復查。有的案件歷時十余年，反復申訴，再審，使得法院生效裁判始終處于不穩定的狀態，嚴重損害了社會對司法的信任，也造成訴訟和司法資源的極大學浪費。
（四）、復查的標準過于概括
復查審查的內容即為提起再審的實質條件，民事訴訟法第177條規定的“確有錯誤”標準、第179條規定的可提起再審的五種條件過于概括、原則，不夠明確，缺乏可操作性。日本民訴法規定的再審理由有十種，與德國民訴法規定的大體相同，都是比較明確的。況且“確有錯誤”在理論上不符合民事訴訟的一般規律，缺乏科學性，由于當事人的申請并不必然引起再審程序的發生，因此這種“確有錯誤”顯然不是當事人說了算的，使當事人常常與法官發生理解分歧而產生磨擦和沖突，同時也使法官在該標準的把握上有太大自由裁量權，容易形成法律外的尋租空間，滋生腐敗。當事人頻頻申訴，“申訴狀”漫天飛，導致本應再審的得不到法律上的救濟，而不該再審的案件卻被推翻原生效裁判，裁判穩定性、司法權威性受到了極大的威脅和損害。
（五）、復查方式的非規范化、非程序性
如前所述，復查是法院一種行政化的內部審查活動，而不是訴訟審理程序，處于不規范的狀態，其過程是任意和不透明的，缺少程序性規范。對同一類型同一性質的案件，有的法院組成合議庭，對申訴和申請再審理由進行評判，決定駁回或裁定再審，有的法院則僅由審判員一人進行審查，決定駁回或匯報提出再審。有的復查案件能在極短的時間內裁定再審獲得救濟，而某些復查案件長期得不到解決。在復查方式上，基本采取不聽證審查，不聽取對方當事人的答辯意見，不組織雙方質證、辯論，當事人基本沒有機會發表自己的意見、提供證據等。復查過程缺乏當事人的參與程序，完全是法院獨自進行的書面審查，復查結果的作出也不是基于雙方當事人的陳述和辯論，隨意性太大，違背了審判公開的司法原則，在實踐中常導致先定后審，實際上為當事人正常的申請再審設置了行政管理障礙。所有的申訴、再審申請人都認為申訴、申請再審難，申訴、申請再審權得不到保障，尤其是被申請方對復查不公開很是不滿，往往不知道案件已進入復查程序，認為案件復查透明度不高，暗箱操作現象嚴重 。這不僅嚴重侵害了當事人的訴訟權利，也有損司法的公正性。
（六）、復查環節與再審程序相分離
由于我國將復查作為法院對生效裁判決定是否再審的審查立案行為，因此即使一些法院將復查工作轉入審監庭進行，但復查仍是法院審查生效裁判是否確有錯誤的階段，由立案庭或審監庭的合議庭對再審申請進行實質審查，若認為案件存在民事訴訟法第179條規定的情形，則提交審委會研究決定，由院長提起再審程序。之后，轉入立案庭重新立案，再分配給審監庭另行組成合議庭進行再審審理或指令下級法院進行再審。復查工作與其后的再審程序是兩個性質截然不同、相互分離的環節，復查是完全獨立的，有專門的合議庭審理、有獨立的案由和案號，并形成獨立成冊的卷宗材料。這繁瑣、曲折、反復審查的過程浪費了諸多的司法資源，且由于法官個體之間對案件事實、法律適用等方面的理解存在相當大的差異，司法實踐常出現再審合議庭否定復查合議庭的意見，維持原判的情形，不僅白白浪費了有限的司法資源，也使當事人對如此左右搖擺的司法程序產生極大的不信任。
綜上，現行民事再審復查制度并不符合建構再審之訴制度的要求，缺乏程序性，行政化的復查環節，未能充分保障雙方當事人的參與，阻礙了當事人申請再審訴權的實現，降低了當事人對司法救濟、司法公正的滿意度，反而引發當事人纏訴不休的不正常后果。因此，為建立有限再審之訴制度，充分保障當事人的訴訟權利，完善我國民事申請再審復查制度勢在必行。
三、我國民事申請再審復查制度的完善
馬克思曾經指出：“審判程序和法的關系如此密切，就象植物的外形和植物的聯系，動物的外形和血肉的聯系一樣。審判程序和法律具有同樣的精神，因為審判程序只是法律的生命形式，因而也是法律的內部生命的表現。”實體法和程序法是互相依存，相輔相成，缺一不可的。實體法是程序法產生和存在的前提，程序法是實體法貫徹實施的保證方法和手段。民事訴訟程序制度的設立是為了解決平等主體間實體權益的糾紛。為此，作為民事訴訟程序制度下的民事申訴再審復查制度，必須具有民事訴訟程序特征并根據制度設立的目的，體現其應有價值和遵循一定的原則。復查程序是再審之訴的合法性審理程序，在對其進行制度建構和規則設計時，必須遵循民事訴訟意思自治、處分權主義的基本原則及一般規律，并且由于再審案件的特殊性，應充分考慮在確保裁判的終局性和確保原判認定事實、適用法律的真實性之間取得某種平衡。在建構再審之訴制度、完善復查制度的同時，必須對再審之訴的立案受理條件及審查方式進行相應的改革和完善。
（一）、樹立“依法糾錯”觀念，改變“有錯必糾”的司法理念
我國現行民訴法是根據實事求是、有錯必糾的這一立法指導思想設計再審程序的，立法者鑒于民事審判監督程序是保障當事人實體權利的最后一道屏障，所以在該程序中更是盡力突出程序的工具價值，力圖追求實體上的絕對公正，堅持“實事求事，有錯必糾”的司法理念。這當然有其積極的一面，它重視保護當事人的實體權利，充分體現了實體公正，尤其強調了個案的實體公正，意使每一個案件都得到正確的處理，使每一個錯案都得到徹底糾正，這無疑是項非常理想的司法原則。但我們不能一葉障目，從法哲學角度來分析，該司法理念對于民事審判來說，既不合適又不可能，并且危害很大。首先，體現了濃厚的職權主義色彩，不符合民事訴訟解決私人糾紛的目的，違背了民事訴訟的基本原則—處分原則。其次，有錯必糾也是難以實現的，有錯必糾原則建立在訴訟理想是追求客觀真實的錯誤認識上，完全追求所謂的客觀真實性在訴訟中是不能成就的，訴訟總要受到時間和空間的限制。況且，我們所要求的案件的客觀事實又都是過去而非現在正在發生著的現象，證據所證明的事實無法與客觀事實完全吻合。審判實踐中法律事實往往與客觀真實不盡相同。因此，有錯必糾在司法實踐中無法實現。最后，有錯必糾原則導致既判力的弱化，嚴重損害了程序的安定性和訴訟公正。訴訟是根據國家審判作出公權性的法律判斷，是以解決當事人之間的糾紛為目的，而終局判決正是這種判斷。它不但拘束雙方當事人服從該判決的內容，使之不得重復提出同一爭執，同時作為國家機關的法院當然也必須尊重國家自己所作出的判決，這就是既判力。既判力是訴訟程序安定的重要保證、主要內容和必然要求。當事人已享受司法組織審理的司法保障，法官的判斷會有差錯，新的判斷同樣會有差錯，所以最好的辦法是，如果第一次判決是在所有合法的證據下作成的，就視為訟爭已得到一次性的解決。通過比較法的考察，西方發達國家總是首先保證裁判的既判力，再審程序的啟動只有在當事人在法定期限內以嚴格的事由申請再審情況下才能發生。因此，再審的案件很少。
就整體而言，有錯必糾原則并無不當，問題是司法領域中的錯誤或者說司法錯誤，有其獨特的衡量標準，將一般錯誤觀念的標準強行作為司法錯誤的衡量準則，必然與現代司法價值理念發生沖突�，F代司法的公平理念，只在于法律事實基礎上的相對公平�，F代司法效率的要求，亦絕不允許個案以任何理由無止境地拖延，遲到的正義也是不公正。案件只要是在合理的期限內，在雙方平等、合理的訴訟權利背景下，在相對獨立與中立的機構與人員主持下，依照法律約束力處理糾紛就應保障裁判結果的即判效力。若因當事人未能在合理期限內，未能正當行使訴訟權利的情形下，致使案件并未在完全客觀真實的基礎上得到公平了結，那么此等緣由絕不能用來沖擊既定裁判的效力，更不能以所謂的有錯必糾來橫加干涉。再審工作必須貫徹依法糾錯原則，這是有錯必糾原則在司法程序中的具體體現。因此，以依法糾錯替代有錯必糾作為民事再審復查程序的司法理念，顯得尤為重要。
（二）限制提起民事再審復查的主體
1、強化當事人的申訴權利
當事人對生效民事裁判不服，享有申訴的權利。但長期以來，當事人的申訴權一直得不到應有的對待，甚至受到漠視，當事人對此極為不滿。根據現代司法理念應將當事人對生效裁判不服的申訴權利定位于再審之訴，即按照訴權的模式定位申訴權利。為此，合理設計當事人提請再審之訴的法律要件，規范法院按正當程序管轄、受理并審理再審之訴等環節，應成為修正民事再審程序予以重點關注的內容。應善待當事人的申訴權利，可以對當事人所有的申訴均實行立案復查，口頭或書面答復當事人，符合再審立案條件的再審予以立案，不符合再審立案條件的予以駁回申訴。
2、弱化檢察院的民事再審抗訴權
民事案件的特點在于它們都是私權利益爭議的案件，賦予人民檢察院對民事不受限制的廣泛抗訴權力，使得人民檢察院作為國家利益法律代表人的主體地位變得模糊起來。司法實踐中，諸如人民檢察院抗訴出庭的身份、調查取證的權力、抗訴與申訴以及申請再審的關系等，皆難以得到滿意的解答。為此，應在完善民事再審程序中統一規定，人民檢察院提出民事抗訴的案件，嚴格限制在生效裁判的結果危害到國家利益或者社會公共利益的范疇，減少抗訴案件的范圍和數量，以便有利于民事訴訟“不告不理”、“處分”等原則落到實處。
3、取消法院依職權發動民事再審
法院自行決定啟動再審程序，有違法院居中裁判的公正、公平的司法理念。理由是：法院依職權決定民事再審違背了不告不理的民事訴訟原則。因為法官在訴訟中的中立裁判角色決定其在啟動程序方面只能是消極、被動的，否則，即與偏袒一方當事人無異。因為啟動審判程序的當事人都是有訴須審的，與對方當事人是成對立關系的，所以法院在啟動再審程序的同時也就喪失了中立裁判的立場，法院的公正性就會受到當事人的置疑。雖然再審程序的審判對象是由法院作出的裁判，但并不表明法院就有啟動再審的連帶責任，即使此舉初衷可能是勇于自我糾錯，但其實純屬多余。因為一個錯誤生效裁判的最直接受害者并不是法院，而是一方當事人，所以說，該當事人是最有可能發現錯判而申請再審的。法院缺乏這種發現錯判的利益相關之基礎，所以不具有實效性，特別是在民事訴訟中，裁判的根本目的在于解決糾紛，而雙方當事人也有可能為此互做讓步，以至息訟服判�，F法院單方為追求裁判的準確無誤，再將雙方當事人拖入訴訟之中，這樣不僅違反了民事訴訟中的處分原則，也有悖于民事訴訟的目的。
（三） 、完善民事申請再審案件的審級規定
1、確定民事申請再審復查的管轄法院
現行的民訴法規定，民事申請再審可以由原審法院管轄。但是由于再審是重新審查和推翻原審法院作出的生效裁判，因此，由原審法院進行再審，就好比病人充當自己的醫生，可能達不到預期的療效。尤其是在原審法官有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為時，原審法院再審，會盡力袒護其工作人員，回避由他們非法行為而引起的案件錯誤，這樣的再審更會流于形式。因此，筆者認為應將再審案件提高一個審級，統一由原最終作出生效裁判文書法院的上一級法院審理（最高法院終審的案件不得進行再審）。這種管轄制度的實行，不僅能使當事人較易產生信賴心理，接受再審結果，而且也有利于上級法院監督下級法院的審判工作。這樣基層法院可以集中有限人力、物力搞好一審案件。從與國際接軌來看，由較高級別的法院受理再審案件也和世界上多數國家的規定相一致。
2、取消指令民事再審復查
在司法實踐中，上級法院發現可能提起民事再審的事由后，常常指令下級法院進行再審復查，讓下一級人民法院向本院匯報復查情況，使得申請復查案件在二級法院之間長期處于不確定狀態，浪費大量人力、物力、財力，嚴重損害當事人的利益，某種程度上加劇了當事人的上訪。在確定了民事申請復查制度的管轄法院后，同時應當取消指令下級人民法院再審復查，這樣由于指令再審復查而產生的各種弊端便迎刃而解了。
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