[ 谷遼海 ]——(2006-5-21) / 已閱15741次
法院不受理政府采購案件能否成立？
基本案情
據《華夏時報》2006年5月12日報道：《競標急救車未果索賠20萬元》（記者陳宇航通訊員王悅）。某醫療器械銷售公司起訴招標公司被駁回。某醫療器械銷售公司因投標政府采購的急救車被廢標，便起訴招標公司索賠20萬元。豐臺法院駁回起訴。
該醫療器械銷售公司起訴稱，2004年10月，招標公司以投標邀請的方式向社會公開招標，招標項目為“國家醫療救治體系負壓急救車采購項目（醫療救治體系負壓急救車）”100輛。2004年11月5日，醫療器械銷售公司到該招標公司處購買了招標書，進行了大量的工作，并做了認真的準備，還派人前往芬蘭設計監制樣車。后醫療器械銷售公司得知，招標公司竟以其無此經營范圍為由，將他們的投標作為廢標處理。于是，醫療器械銷售公司起訴到法院，要求確認其是該項目合格的投標人，并支付樣車的賠償費20萬元。豐臺法院審理認為，醫療器械銷售公司與招標公司在招投標過程中所產生的糾紛，不屬于法院受理民事訴訟的范圍，而是行政訴訟受理范圍。法院駁回了原告醫療器械銷售公司的起訴。隨后原告進行了上訴，北京市二中院終審維持了豐臺法院的裁定。
評析意見
近幾年，對類似前述政府采購案件作出同樣處理的現象，在全國各地法院都非常普遍。投標供應商與招標公司在招投標過程中發生糾紛，可以向行政主管部門提起投訴，也可以依據我國民事法律的規定，直接向人民法院提起民事訴訟。不論是我國《政府采購法》還是《招標投標法》，賦予供應商救濟的法律規定均屬于任意性法律規范，選擇救濟權利的途徑取決于供應商。對于投標供應商提起民事訴訟，現行法律均沒有作出禁止或者限制的規定。故筆者認為，相關法院的作法不僅沒有任何法律依據，且踐踏了供應商尋求司法救濟的選擇權利。在解讀前述案件之前，首先需要聲明的是，筆者與任何一方當事人不存在著利害關系，完全是站在第三方的客觀立場，就事論事地闡明自己的觀點，以避免類似的錯案在不同的法院不斷地演繹。
一、法院無權剝奪供應商尋求救濟的選擇權利
法院認為投標供應商與招標公司在招投標過程中所產生的糾紛，不屬于法院受理民事訴訟的范圍，而是行政訴訟受理范圍。換言之，法院對于類似政府采購案件，只能以行政訴訟的形式立案受理而不能以民事訴訟的形式進行主管。從前述這一案件以及其它類似訴訟來看，筆者認為，法院對于我國現行的政府采購法律制度普遍缺乏了解。
目前，我國大多數招標公司基本上依附于公共權力機關，表面上享有一定的公共權力，如制定招標采購條件、選擇和確定采購方式及其程序、審查供應商資格、選擇和確定評標方式和標準、選擇或確定評標專家、確定中標或成交供應商、處理供應商質疑等權力，但所有的這些權力都屬于接受采購人一方的委托行使的。招標公司本身并不具有，其性質無非是以營利為目的社會中介代理機構，與投標供應商一樣均屬于普通的民事主體，法律地位是完全平等的。對于招標公司的違法行為，最有效的監督主體就是投標供應商，其監督的手段可以求助于行政主管機關，也可以求助于司法機關。對于后者，供應商直接向法院提起訴訟的只能是屬于民事訴訟案件（我國刑法規定的自訴案件例外），不可能屬于行政訴訟案件。退一萬步來說，對于委托人也就是招標采購人直接提起訴訟的，盡管采購人是行政機關，在招標采購過程中存在著違法行為，投標供應商不服而向法院提出訴訟的，也只能是屬于民事訴訟案件，而非行政訴訟案件。在政府采購活動中，采購人、采購代理代理機構稱采購方，相對方就是供應商。不論采、供雙方主體的性質如何，均屬于政府采購當事人。依照我國《政府采購法》規定，供應商認為采購文件、采購過程、中標和成交結果使自己的合法權益受到損害的，可以向采購人、采購代理機構提出質疑，也可以向主管的財政部門提出投訴，《招標投標法》也有類似規定。前后兩部法律賦予供應商在救濟程序中的規定均屬于任意性法律規范，而非強制性或義務性法律規范，選擇什么樣的途徑進行法律救濟的權利完全屬于投標供應商。此外，《政府采購法》第四十三條明確規定，政府采購合同適用合同法。依照《合同法》規定，合同締約程序或履約過程中發生的爭議，人民法院或者仲裁機關享有管轄權。從前述基本案情來看，投標供應商提出的訴訟請求之一是要求賠償合同締約過失責任即20萬元，顯然是屬于人民法院民事審判范圍。當然，投標供應商的另一訴求的提法欠妥。
二、有關部門無權設定政府采購案件中的前置程序
政府采購活動中，往往將質疑程序或者投訴程序作為供應商維權提起投訴或者向法院起訴之前不得不經過的階段，這是沒有法律依據的。我國財政部出臺實施的《政府采購供應商投訴處理辦法》（以下簡稱《處理辦法》），明確規定了政府采購救濟途徑中的質疑前置程序。根據該辦法第七條規定，供應商認為采購文件、采購過程、中標和成交結果使自己的合法權益受到損害的，應當首先依法向采購人、采購代理機構提出質疑。對采購人、采購代理機構的質疑答復不滿意，或者采購人、采購代理機構未在規定期限內做出答復的，供應商可以在答復期滿后15個工作日內向同級財政部門提起投訴。由于有了這一前置階段，無形中增加了投訴供應商有效保護自己合法權益的時間長度和累贅。雖然質疑程序前置或者投訴程序前置，有其自身存在的合理性，可以化解一些內部矛盾，使某些糾紛早日平息，但前置程序卻有悖于我國政府采購法的立法宗旨，限制了供應商自由選擇法律救濟途徑的權利，剝奪了法律賦予供應商可以尋求多元救濟途徑的選擇權利。從立法初衷來看，由于采購主體掌握著采購對象的眾多權利或稱權力，客觀上采購主體與供應商的地位是不平等的，且供應商的合法權益經常遭遇政府采購主體的侵害。為了保護政府采購中的弱勢群體，法律賦予供應商享有多元的權利救濟途徑，如有權向采購主體提出質疑、有權向行政主體提出投訴等，正如質疑程序前置一樣，各級人民法院受理政府采購案件，往往也是以行政主體的處理結果作為提起訴訟的必經程序，同樣也是缺乏法律依據的。
不論是招標投標法還是政府采購法，法律規范中賦予供應商在救濟程序中的數個“可以”，我們不難理解公共采購立法對供應商合法權益存在著傾斜保護。然而，各部門的的行政規章設定的前置程序妨礙了供應商的自由選擇權利。同樣，各級法院的實際作法也是有悖于法律規定。根據我國《招標投標法》第六十五條規定，投標人和其他利害關系人認為招標投標活動不符合本法有關規定的，有權向招標人（即采購主體）提出異議或者依法向有關行政監督部門投訴。我們從這一法律條款中不難發現，投標供應商可以向采購主體提出異議，也可以向行政主體提出投訴。究竟選擇哪個部門來處理采、供之間的爭議，決定權完全掌握在投標供應商的手中。雖然兩部法律對供應商在政府采購過程中遭遇傷害直接向法院提起訴訟，都沒有明確規定，但并不能由此排除我國民事法律規范的調整。因為政府采購過程中的民事侵權行為或者合同締約過失責任，對于遭遇侵害的供應商來說，不論是依據我國《民法通則》還是《合同法》的規定，都可以提起民事訴訟，尋求民事合法權益的保護途徑。
三、本案屬于人民法院民事審判的受案范圍
前述案件中，投標供應商的訴訟請求之一，是要求賠償因政府采購招標行為引起的20萬元經濟損失，從起訴的事實和理由來看，所提出的訴訟請求完全符合我國《民事訴訟法》第一百零八條規定。根據法律規定，原告提出民事訴訟，必須具備四項條件，即：其一，原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。這是行使訴權的資格要求。所謂與本案有直接利害關系，是指當事人請求法院立案受理是因為自己的民事權益受到侵害，或者與別人發生民事權利義務爭議，與爭議的訴訟標的在法律上有利害關系。當事人的合法權益如果并未受到侵犯，或者與其他公民、法人或者其它組織之間不存在民事權利義務的爭議，就不需要提出訴訟。當事人如果與爭議的訴訟標的不存在利害關系，也不能作為原告起訴。其二，有明確的被告。在起訴時，原告必須指出是誰侵害了他的權利，或者是與誰發生了權利義務爭執。有明確的被告才有爭議法律關系的相對方，才能使法律關系成為訴訟標的，才能形成訴訟。其三，有具體的訴訟請求和事實及理由。訴訟請求是原告在訴訟上對被告提出的實體權利請求。訴訟標的決定訴訟請求，即根據法律關系中的權利提出訴訟請求，或者要求對方當事人履行一定的義務，或者要求確認與對方當事人的某種權利義務關系的存在或不存在，或者要求變更與對方當事人的某種法律關系。訴訟請求是起訴人要求法院保護的內容，提出具體的訴訟請求，才能確定訴的性質，明確爭執的內容。如果沒有具體的訴訟請求，就沒有要求法院保護的具體對象，訴訟就失去意義。具體的事實與理由是指法律關系發生、變更、消滅的事實、理由，以及發生糾紛的事實或者理由。其四，屬于法院受理的案件范圍和受訴法院管轄。這是指原告的起訴必須是法院主管范圍，法院對于原告的訴訟享有管轄權。只有對訴訟有管轄權的法院才是受訴法院。
依照我國民事訴訟法第一百零八條的規定，我們再結合前述案件來看，招標公司代理采購人以投標邀請的方式向社會公開招標，看到招標公告后，所有的供應商均有充分理由相信招標公司會嚴格依據法律規定，公開透明、公平公正地進行采購，不會存在著黑箱操作行為。故某醫療器械銷售公司與其它供應商一樣積極地響應，購買了招標文件，進行了大量的前期工作，并做了認真的準備，還派人前往芬蘭設計監制樣車，后來得知，招標公司將他們的投標作為廢標處理。于是，起訴到法院。筆者認為，不論是投標供應商還是采購方，在政府采購合同締約過程中，任何一方違反誠實信用原則，損害信賴利益，受損方都有權提出索賠。依照現行法律，投標供應商與招標公司之間發生的招投標政府采購關系是屬于民事法律關系，由這一法律關系所引起的損害事實，當然是屬于民事糾紛，投標供應商有明確具體的被告即招標公司，有具體賠償數額的訴訟請求，存在糾紛發生的事實與理由，屬于人民法院受案范圍，當地法院對于此案有管轄權。駁回原告的起訴，顯然是沒有事實和法律根據。
筆者認為，前述案情中，實際上是存在締約過失責任和民事侵權責任的競合。原告可以根據我國合同法的規定提出締約過失責任賠償，也可以援引我國《民法通則》有關侵權的法律規定來主張自己的財產權利和其它與本案有直接利害關系的合法權益。如果提出民事侵權訴訟，需要符合民法關于一般侵權的四個構成要件：（1）要有損害事實，正如本案原告主張的20萬元；（2）加害人的行為違法，即本案原告提出的招標公司存在違反法律規定的行為；（3）損害事實與違法行為之間存在著直接的因果關系；原告的索賠請求必須與被告的違法行為存在著直接的因果關系。（4）違法行為人主觀上存在著過錯，指故意或者過失。由于侵權訴訟，取證和舉證方面對投標供應商來說有一定的難度。因此，筆者認為，針對前述案情，從締約過失責任來主張，其可操作性更強。政府采購合同締約過失責任，是指采、供雙方在訂立合同過程中，因違反誠實信用原則，導致采購合同不能成立，給相對方造成損失時所應承擔的民事責任。締約當事人因簽訂合同而相互接觸磋商，至合同有效成立之前，雙方當事人應當遵循誠實信用原則。我國1999年3月15日公布的《合同法》第四十二條、第四十三條確立了締約過失責任制度。前述案件應該適用我國《合同法》第四十二條第一款第四項的規定，即當事人在訂立合同過程中有其他違背誠實信用原則的行為，給對方造成損失的，應當承擔損害賠償責任。
締約過失責任應當具備一般民事責任的構成要件：其一，行為人實施了違反契約階段所負的義務。在政府采購合同締約階段，通過公開招標采購方式，確立了當事人為締結采購合同而進入到一種特殊的關系即信賴關系。不論是采購方式還是供應商，在采購過程中的各個環節都應遵守誠實信用原則，若一方背離了這一基本義務，破壞了締約關系，就構成了締約過失。其二，必須造成相對方信賴利益的損失。締約過失行為破壞了契約關系，因此而引起的損害是指相對人因信賴政府采購合同會有效成立，但最終不成立或無效而受到的利益損失。但這種信賴利益必須是基于合理的信賴而產生的利益，即在締約階段因為一方的行為已使另一方足以相信合同能成立或生效。其三，行為人必須有過錯。當事人在締約階段實施違背契約義務的行為是出于故意或過失。無論是故意還是過失，對合同最終不能成立或被確認無效或被撤銷均負有過錯，就應當承擔締約過失責任。并且，責任的大小與過錯的形式沒有任何關系，這是因為締約過失責任已造成他人信賴利益損失為承擔責任的條件，其落腳點在于行為的最終結果，而非行為的本身。其四，行為人的締約過失行為與相對人的信賴利益損失之間有因果關系。
綜上所述，法院駁回原告的起訴，不論在認定事實，還是適用法律，均難以自圓其說。由于訴訟程序上所存在的問題，實體方面展開論述就自然受到了限制。近些年來，筆者已經欣喜地看到，在政府采購司法判例中，許多法院都已經援引締約過失責任的法律規定，來解決采購方與供應商之爭的紛爭。相信不久的將來，人們會更多地去了解政府采購法律制度的相關知識。通過一場場的訴訟，進而推動我國政府采購法制建設的進程。
（作者：谷遼海， 2006年05月21日星期日于北京）
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