[ 李彥 ]——(2006-6-16) / 已閱16174次
正確處理村民自治條件下村“兩委”關(guān)系
努力建設(shè)管理民主的社會(huì)主義新農(nóng)村
中共揚(yáng)州市邗江區(qū)委黨校 李 彥
堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)，從宏觀與微觀，理論與實(shí)踐的結(jié)合上，進(jìn)一步研究和探索在村民自治條件下，村“兩委”工作運(yùn)行機(jī)制，有助于更好地發(fā)揮農(nóng)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政根基；有助于推進(jìn)農(nóng)村民主政治的健康發(fā)展，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村全面小康，建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主” 的社會(huì)主義新農(nóng)村提供政治組織保障。
一、村民自治條件下，村黨支部和村委會(huì)之間存在矛盾和問題
具體農(nóng)村工作實(shí)踐中對(duì)村黨支部和村委會(huì)之間的職能和作用的界定上，存在著不少模糊的、錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)。主要表現(xiàn)在：
一是認(rèn)為“黨支部既然是領(lǐng)導(dǎo)核心，因此就應(yīng)該包攬村里的一切事務(wù)。”目前，有為數(shù)不少的村黨支部書記認(rèn)為黨支部要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用就是要對(duì)村里的一切事務(wù)都要說了算，不然的話黨支部就是被架空了，就是不要黨的領(lǐng)導(dǎo)了，因此，對(duì)村里的事務(wù)不管大小都要親自過問，一個(gè)人說了算，這種認(rèn)識(shí)顯然是不正確的。黨支部統(tǒng)攬全局，但不能包攬一切具體事務(wù)。面對(duì)村民自治的新形勢(shì)。黨支部必須改變傳統(tǒng)的思維方式，健全黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的分工負(fù)責(zé)制，對(duì)于村委會(huì)職責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)，黨支部應(yīng)該支持并放手讓他們自行辦理。
二是有些村民和村委會(huì)干部認(rèn)為“村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，搞好黨組織的自身建設(shè)就行了，經(jīng)濟(jì)工作和村務(wù)工作就不要管了。”個(gè)別村莊甚至出現(xiàn)了“土地現(xiàn)已分到戶，自己種地不用黨支部；村民自治自己做主，用不著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。這種認(rèn)識(shí)顯然也是不正確的，因?yàn)辄h的領(lǐng)導(dǎo)是具體的，而不是抽象的，特別在農(nóng)村基層更是如此。中央對(duì)村黨支部建設(shè)提出的“五個(gè)好”要求之一，就是要有一條發(fā)展經(jīng)濟(jì)的好路子。經(jīng)濟(jì)工作是黨的中心工作，黨組織領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作責(zé)無旁貸；村里的重要事務(wù)，當(dāng)然要由村黨組織把關(guān)定向，也需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。
三是部分村認(rèn)為“現(xiàn)在是村民自治了，村黨支部的作用不大了。”認(rèn)為村委會(huì)的作用應(yīng)該比村黨支部大，村委會(huì)代表村民管理村里的事務(wù)，黨支部只要管好村里那幾個(gè)黨員就行了，其余沒什么作用。這種認(rèn)識(shí)顯然也是錯(cuò)誤的。發(fā)揮社會(huì)主義民主，要“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有步驟、有秩序地進(jìn)行”。村民自治必須在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，這一點(diǎn)決不能動(dòng)搖。
四是部分新當(dāng)選的村委會(huì)干部認(rèn)為“村委會(huì)比黨支部的權(quán)力大，黨支部得聽村委會(huì)的。”理由是“村委會(huì)是全體村民選的，黨支部則是占村民人數(shù)很少的黨員選的。村委會(huì)比黨支部擁有更廣泛的群眾基礎(chǔ)。”這自然是非常錯(cuò)誤的。中國共產(chǎn)黨是社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，否定黨的領(lǐng)導(dǎo)，就等于否定了社會(huì)主義制度。最根本的問題不在于是誰選的，而在于選出的人是否代表黨和人民的利益。
五是認(rèn)為“村委會(huì)主任是村民選的，代表村民利益，黨支部書記是上級(jí)黨委任命的，代表領(lǐng)導(dǎo)干部的利益，應(yīng)該改變過去支部書記說了算的做法，由村主任說了算。”不少村民認(rèn)為，如果村主任上臺(tái)后說了不算，就不叫村民自治，如果是支部書記說了算，那他就只聽上級(jí)黨委的，不會(huì)捍衛(wèi)村的利益。這種思想也是不對(duì)的。國家頒布《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》最直接的出發(fā)點(diǎn)是尊重和保障農(nóng)民的民主權(quán)利，最直接的目的是擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，并不是由原來的支部書記說了算，改成由村主任說了算。
由于存在以上的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，村黨支部和村委會(huì)在相互關(guān)系的處理上常常出現(xiàn)比較嚴(yán)重的矛盾和問題。
二、村民自治條件下，村黨支部與村委會(huì)產(chǎn)生矛盾和問題的原因分析
一是村黨支部領(lǐng)導(dǎo)方式和管理模式面臨挑戰(zhàn)。長期以來，我國農(nóng)村政權(quán)雖是“二元制”，但是在具體運(yùn)作過程中，往往是“一元化”，即農(nóng)村黨支部既是村里的最高的領(lǐng)導(dǎo)者，又是村里的最主要管理者。在一元權(quán)力結(jié)構(gòu)條件下，村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)方式基本上是垂直式的，采取一統(tǒng)到底的管理模式，直接控制農(nóng)村的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化。
在村民自治條件下，村民通過村委會(huì)實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)，這就使村黨支部的工作環(huán)境發(fā)生了很大變化。在實(shí)行村民自治之前，村黨支部是農(nóng)村基層唯一重要的政治組織。隨著村民自治的深入發(fā)展，村民委員會(huì)在農(nóng)村中發(fā)揮著越來越重要的作用。村民自治改變了村黨支部的政治生態(tài)。原有的農(nóng)村一元權(quán)力結(jié)構(gòu)的制度基礎(chǔ)是自上而下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命，而新的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)則導(dǎo)入了村民自下而上的民主授權(quán)機(jī)制，村級(jí)組織權(quán)力的合法性來源發(fā)生了變化。村委會(huì)依法由村民直接選舉產(chǎn)生，其權(quán)威的樹立主要依賴村民對(duì)其工作的績效評(píng)估，而不是村黨支部或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的檢查評(píng)估。過去，村級(jí)經(jīng)濟(jì)資源和政治資源都掌握在黨支部手中，而現(xiàn)在這兩種資源發(fā)生了分流，村委會(huì)要掌握經(jīng)濟(jì)資源和一部分政治資源，而且這一部分權(quán)力受法律保護(hù)。然而，面對(duì)農(nóng)村基層管理工作中出現(xiàn)的新情況，一部分村黨黨支部尤其是支部書記，仍然習(xí)慣于一元化的領(lǐng)導(dǎo)方式，事無巨細(xì)都得由自己說了算，方式、方法十分陳舊，仍然沿用過去那種僵化的工作方式，習(xí)慣于行政命令，甚至以言代法，以權(quán)代法，結(jié)果既處理不好與村委會(huì)的關(guān)系，也激化了與村民之間的矛盾，最終破壞了農(nóng)村民主政治建設(shè)和農(nóng)村生產(chǎn)力的健康發(fā)展，引發(fā)農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定因素，使村民自治的規(guī)范運(yùn)作難以進(jìn)行。村民自治后要求黨組織進(jìn)一步發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用與目前村黨支部自身建設(shè)的滯后產(chǎn)生了很大的矛盾和問題。
二是制度設(shè)計(jì)的缺陷，國家有關(guān)法律和政策對(duì)村黨支部和村委會(huì)的職權(quán)規(guī)定不清晰不明確。《黨章》規(guī)定：“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會(huì)和村黨支部，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作，支持和保證行政組織、經(jīng)濟(jì)組織和群眾自治組織充分行使職權(quán)”。《村民委員會(huì)組織法》也規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行操作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”。《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》對(duì)“兩委會(huì)”關(guān)系的規(guī)定比上述兩個(gè)文件具體了一些：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的委員會(huì)和村黨支部是黨在農(nóng)村的基層組織，是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心”，村黨支部“領(lǐng)導(dǎo)村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織和共青團(tuán)、婦代會(huì)、民兵等群眾組織，支持和保證這些組織依照國家法律法規(guī)及各自章程充分行使職權(quán)”。這就是說，實(shí)行村民自治以后，村黨支部在農(nóng)村中仍處于領(lǐng)導(dǎo)地位，發(fā)揮“領(lǐng)導(dǎo)核心作用” ，為村“兩委會(huì)”的工作開展及關(guān)系處理奠定了一定基礎(chǔ)，但對(duì)村黨支部發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用、對(duì)村“兩委會(huì)”關(guān)系的規(guī)定都過于抽象，缺乏可操作性。這就使得黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用在理念上是清楚的，但在運(yùn)行層面的落實(shí)上卻遇到了難題。村黨支部對(duì)村委會(huì)和其他村級(jí)組織如何進(jìn)行政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)？以何種方式實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)核心地位？對(duì)于一個(gè)具體的村莊來說，什么樣的事情應(yīng)該由村支部決策？什么樣的事情應(yīng)該由村委會(huì)決策？決策的程序如何實(shí)施？如何體現(xiàn)黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用？產(chǎn)生問題以后應(yīng)該如何追究責(zé)任？等等，這一切問題，都缺乏可操作性的規(guī)范。 這一問題的存在，已在一定程度上動(dòng)搖了村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，也影響到村民自治的健康發(fā)展，在實(shí)踐中必然造成村“兩委”關(guān)系的矛盾和摩擦。
三是有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府推行政務(wù)，指導(dǎo)村務(wù)時(shí)理所當(dāng)然地把村黨支部當(dāng)作自己的依靠力量和忠實(shí)的“嫡系部隊(duì)”，而將村委會(huì)當(dāng)作懷疑對(duì)象和“異己力量”，在農(nóng)村兩套班子中搞親疏關(guān)系，不可避免地制造“兩委”對(duì)立。
另外還有素質(zhì)問題，部分“兩委”干部思想政治素質(zhì)偏低，法紀(jì)觀念淡薄；歷史的慣性，宗族、家族因素也從中起了推波助瀾的作用。
三、建立科學(xué)高效的村“兩委”工作運(yùn)作機(jī)制，推進(jìn)管理民主的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)
胡錦濤同志指出：“要切實(shí)理順黨支部和村委會(huì)的關(guān)系，建立健全黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治運(yùn)行機(jī)制”。 他還進(jìn)一步指出：“對(duì)這個(gè)問題，各地要高度重視，認(rèn)真研究解決。”“要建立健全村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治運(yùn)行機(jī)制。”
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，凡村黨支部與村委會(huì)之間存在矛盾和摩擦的，問及產(chǎn)生矛盾和摩擦的原因，有70.2%的村支部書記反映是由體制和機(jī)制不順產(chǎn)生的，由此看來，理順“兩委”之間的相關(guān)機(jī)制，對(duì)于化解和消除“兩委”之間的矛盾和摩擦至關(guān)重要。
一是要理順決策機(jī)制。建立“兩委”聯(lián)席會(huì)議制度是一種比較有效的決策形式。“近年來，許多地方在實(shí)踐中創(chuàng)造出由村黨支部召集、書記主持的村黨支部和村委會(huì)聯(lián)席會(huì)議制度，在民主協(xié)商基礎(chǔ)上對(duì)村級(jí)重大事務(wù)進(jìn)行決策，然后按照各自的職能組織實(shí)施，這樣既保證了村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)地位，又發(fā)揮了村委會(huì)的作用。建立了這一制度并認(rèn)真堅(jiān)持的村，村黨支部和村委會(huì)的關(guān)系一般都比較協(xié)調(diào)，各項(xiàng)工作也開展得比較順。對(duì)這一做法，各地可繼續(xù)進(jìn)行探索和總結(jié)。” 聯(lián)席會(huì)議主要討論研究本村的各項(xiàng)重大問題，而重大問題的最后決定，則要通過建立和履行必要的決策程序來做出。一般應(yīng)履行下列程序：初步方案由村“兩委”研究提出，或由本村1/10以上村民聯(lián)名提出，交“兩委”聯(lián)席會(huì)議討論；先召開黨員大會(huì)或黨員代表會(huì)、黨員議事會(huì)征求意見，再召開村民代表議事會(huì)征求意見；根據(jù)征求意見情況，“兩委”聯(lián)席會(huì)議對(duì)初步方案進(jìn)行修改、補(bǔ)充，形成方案；將方案提交村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定，通過后付諸實(shí)施。
二是要理順管理機(jī)制。村級(jí)管理工作，要走制度化、民主化、法治化的路子，努力做到村里各項(xiàng)事務(wù)的管理都有章可循。包括對(duì)村干部的管理、村民管理和村務(wù)管理，都應(yīng)當(dāng)建立健全一系列規(guī)章制度。對(duì)村干部的目標(biāo)管理、民主監(jiān)督、培訓(xùn)、報(bào)酬以及審計(jì)，都應(yīng)該制定相關(guān)制度。對(duì)經(jīng)崗位評(píng)定不合格的干部，黨支部要按規(guī)定程序提出誡勉、警告、限期改正，直到撤職或按法定程序予以罷免，使農(nóng)村“兩委”班子和干部的目標(biāo)責(zé)任、行為規(guī)范始終處于黨組織和黨員、群眾的監(jiān)督之下。對(duì)村民的管理，也應(yīng)當(dāng)制定一系列制度，體現(xiàn)在村民自治章程或村規(guī)民約中，把村民的社會(huì)活動(dòng)納入到法治化軌道。村務(wù)的管理，包括村級(jí)財(cái)務(wù)管理、檔案管理、村務(wù)公開，也要用一系列制度來規(guī)范。
三是要理順權(quán)力機(jī)制。實(shí)行具體事務(wù)的管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分離。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村委會(huì)是村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，享有村務(wù)管理權(quán)，又負(fù)責(zé)召集村民會(huì)議和村民代表會(huì)議，組織村務(wù)公開。在村民自治的實(shí)踐中，村民會(huì)議、村民代表會(huì)議和村務(wù)公開是對(duì)村務(wù)管理進(jìn)行有效監(jiān)督的主要形式、而《村民委員會(huì)組織法》同時(shí)規(guī)定“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，“村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)”。這勢(shì)必造成村委員會(huì)集村務(wù)管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一身。2002年，浙江省富陽市春江街道某村有五分之一以上村民聯(lián)名要求罷免村委會(huì)主任，而村委會(huì)主任不肯召開村民會(huì)議，致使罷免程序難以啟動(dòng)。這說明《村民委員會(huì)組織法》中的這一制度設(shè)計(jì)存在著嚴(yán)重缺陷 。因此，有必要進(jìn)一步修訂和完善《村民委員會(huì)組織法》。在現(xiàn)實(shí)中導(dǎo)致村支部不愿放權(quán)而成為管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實(shí)際擁有者。因此，進(jìn)一步修訂和完善后《村民委員會(huì)組織法》必須明確規(guī)定實(shí)行村務(wù)管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分離，把村務(wù)管理權(quán)交給村委會(huì)。而把召集村民會(huì)議和村民代表會(huì)議和組織村務(wù)公開的權(quán)力賦予黨支部。村委會(huì)依法行使財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟(jì)合作社法人權(quán)等行政管理職能。這些應(yīng)該看作是村民自治的硬件部分，如果沒有這些權(quán)力，村委會(huì)就無法正常工作。
村經(jīng)濟(jì)合作社是村級(jí)社區(qū)性、綜合性的合作經(jīng)濟(jì)組織。建立這樣的經(jīng)濟(jì)組織，無疑是符合發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和政企分開的要求的。許多地方規(guī)定“村經(jīng)濟(jì)合作社是全村集體所有資產(chǎn)的所有者代表，是經(jīng)濟(jì)法人組織”，“村黨支部書記一般應(yīng)兼任村經(jīng)濟(jì)合作社社長” 其實(shí)，這些規(guī)定與《村民委員會(huì)組織法》所規(guī)定的“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”，存在著明顯的職能重疊現(xiàn)象，使村級(jí)組織之間的職責(zé)、權(quán)限難以厘清。因此，有必要加以修改。村委會(huì)是村集體所有資產(chǎn)的法人代表，村經(jīng)濟(jì)合作社經(jīng)營管理的資產(chǎn)應(yīng)由村委會(huì)授權(quán)。如果按照這樣的產(chǎn)權(quán)關(guān)系推論，村經(jīng)濟(jì)合作社應(yīng)受村委會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)。這就要求村黨支部必須依法保障村委員會(huì)行使這些權(quán)力。黨支部在依法重新界定自己職能的基礎(chǔ)上，要在有關(guān)方向性、政策性、全局性問題上實(shí)現(xiàn)自己更高層次的領(lǐng)導(dǎo)。如黨支部要負(fù)責(zé)村經(jīng)濟(jì)合作社監(jiān)事會(huì)工作，使村經(jīng)濟(jì)合作社的管理更趨于科學(xué)；要推動(dòng)村財(cái)務(wù)管理等方面的建章建制，依據(jù)規(guī)章制度對(duì)村委會(huì)財(cái)務(wù)等工作實(shí)施監(jiān)督，擁有對(duì)財(cái)務(wù)管理等方面的糾錯(cuò)權(quán)。村黨支部不能既當(dāng)代表者、監(jiān)督者，又代行村委會(huì)職權(quán)，自己監(jiān)督自己，這樣必然失去代表者、監(jiān)督者的可信度，失去村民的信任和支持。通過建立制度化的分權(quán)合作制度，使黨支部在發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用的前提下，成為村民自治的推動(dòng)力量，并不斷增強(qiáng)自身的號(hào)召力和影響力。
四是要理順工作機(jī)制。“兩委”要建立健全議事規(guī)則和工作制度，包括集體領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)制度，例會(huì)制度等。鑒于村民自治制度和村委會(huì)工作制度在許多地方不太健全的實(shí)際情況，當(dāng)前應(yīng)著力健全村民會(huì)議和村民代表會(huì)議制度，著力健全村委會(huì)的辦公會(huì)議制度。要實(shí)行村委會(huì)定期向黨支部匯報(bào)工作制度和向村民會(huì)議或村民代表會(huì)議報(bào)告工作制度，黨支部定期向黨員大會(huì)或黨員代表會(huì)報(bào)告工作制度。村委會(huì)一般每月應(yīng)向村黨支部匯報(bào)一次工作，日常工作中的一些大事、要事，要及時(shí)主動(dòng)地向村黨支部匯報(bào)；村委會(huì)每年至少向村民會(huì)議或村民代表會(huì)議報(bào)告一次工作。
五是要理順用人機(jī)制。按照黨管干部的原則，村里的干部無論是由選舉產(chǎn)生，還是由任命確定，村黨支部都有對(duì)候選者進(jìn)行考察的責(zé)任。即使由村民直接選舉產(chǎn)生干部，也應(yīng)當(dāng)遵循這一原則。村內(nèi)各種組織的換屆選舉，都應(yīng)當(dāng)在村內(nèi)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。確定村干部的職數(shù)，要由村黨組織根據(jù)有關(guān)規(guī)定提出具體意見，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委批準(zhǔn)。
（正文完）
