[ 谷遼海 ]——(2006-7-5) / 已閱13814次
處在風口浪尖上的北京政府采購
-----全國政府采購論文評析（一）
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北京市遼海律師事務所
日前，《經濟日報》政府采購周刊副主編方劍先生給我送來六篇入選《全國政府采購論文集》的文章讓我點評，捧在手中的這些佳作的確令人愛不釋手，其中格外引人矚目的是北京市政府采購中心主任許大衛先生的《政府集中采購機構實現支持自主創新政府采購政策的研究與思考》（以下簡稱《研究與思考》）。文章作者的名字如雷貫耳，業內人士對他都不陌生。從政府采購制度在我國試點直至進入法制化軌道，許大衛先生始終是這一領域里領航人之一。
眾所周知，北京是中央政府所在地，這里聚集了國家各大部委、各大團體組織、各大事業單位即法律所說的采購人，從我國建立政府集中采購制度開始，北京市的政府采購一直處于風口浪尖上，在國內外倍受關注，人們稱之為中國政府采購的“風向標”。作為北京市的法律職業人，尤其是作為研究政府采購制度的一名專業學者，自然也處處留意本市政府采購中的法制建設。許大衛的文章側重于集中采購機構落實執行政府采購的政策功能的研究與思考，這是人們經常談論的也是始終為大家所感興趣且頗具爭議的一個話題。北京市政府采購中心是怎么理解和執行政府采購的政策功能，我們在《研究與思考》一文中能夠獲得有益的啟迪。
從2000年開始接手承辦“全國首例政府采購案件”，至今6年多時間，筆者受理的眾多政府采購案件百分之八十都發生在北京。這些案例或多或少都存在著違規操作、黑箱交易行為。然而讓人不解的是，這些政府采購案幾乎與北京市政府采購中心都沒有關聯。我們讀完《研究與思考》一文，或許能從中尋覓到些須答案。我們知道，現行政府采購的法律制度存在著嚴重的缺陷和沖突，《招標投標法》與《政府采購法》之間存在著不可調和的矛盾，人們往往將前一部法律實施中所引起的“暗箱操作”、“權力尋租”等違規現象全部嫁禍于后一部法律的出臺，致使處于一線的政府采購工作處境艱難，時常免不了要擔當替罪羊的角色，實踐中的政府采購工作也是褒貶不一。更多的時候，集中采購機構要背政府采購法制體系不健全的“黑鍋”。為此，本文在評析《研究與思考》一文的同時，對現行政府采購制度所存在的一些問題進行一些剖析。
一、集中采購工作對政策目標的貫徹落實
《研究與思考》一文的作者在學習國家有關法律和政策后，首先向我們提出了一個大家普遍關注的問題，政府采購工作怎么定位。我們從文章的標題可以發現作者旗幟鮮明的觀點，支持自主創新、扶持中小企業、優先采購國產高新技術設備等國家政策，作為政府集中采購機構應該為實現這些政策目標而努力。在贊賞作者的學習體會和認識的同時，也引發了筆者的一系列的思索：我國《招標投標法》沒有明確規定政策目標，這部法律賦予采購人自行采購以及是否委托采購的權力；而后一部《政府采購法》強調政策目標和集中采購；前一部法律普遍允許以私利為目的社會中介機構代理政府采購，后一部法律則強調和提倡政府集中采購，由非盈利為目的政府采購中心執行貨物、工程和服務的采購任務。作為集中采購機構的北京市政府采購中心能夠堅決貫徹落實國家政策目標，但非集中采購機構即招標公司卻不然。同樣是國家的政策目標，同樣使用的是納稅人的資金，依據前后兩部不同的法律卻會得出不同的結果。由于存在兩部調整和規范同一采購對象的法律，致使北京市還有許多的非集中采購機構，這些中介機構代理的政府采購規模遠遠超過北京市政府采購中心。作為以營利為目的社會中介機構是否也能夠落實政府采購的政策，答案肯定是否定的。中介機構是獲取高額私利為目標的，不可能去貫徹落實國家政策。為了統一政府采購法律制度，前一部法律的內容必須納入到后一部法律中。
二、集中采購工作對國家政策的執行舉措
《研究與思考》的作者認為，集中采購機構作為政府采購政策的重要執行部門和具體實踐者，在調整產業結構、促進國民經濟增長方式轉變過程中提供支持，研究實現自主創新政策目標的途徑、方法和手段負有義不容辭的責任。對此，作者偕同他的同仁身體力行，建立了公開透明的競爭機制和評標制度，采取了多元的采購方式，實施“一站式”服務大市場，進一步擴大“一站式”服務范圍和資源共享，建立區域互聯互補互動等各種有效機制，充分發揮政府集中采購機構在實現政府采購制度政策功能和促進經濟社會協調發展中不可替代的作用。作者勇于創新、嘗試推出一系列有效舉措，進而積極執行國家政策，令人欽佩。此外，《研究與思考》的作者提出，為執行政策功能，擬重新修訂現行的招標文件，加入相關的政策內容。筆者認為，需要提請注意的是，修訂后的招標文件不得有任何歧視和差別待遇的內容，否則就違反了公平競爭的法律規定。讀《研究與思考》一文時，筆者不由自主地想起社會中介機構的操作規程，政府采購中黑幕交易往往發生在招標公司與采購人的身上。在分散采購的模式下，社會中介機構通常是“打一槍換一個地方”，不會去考慮如何有效地執行政策功能，他們會施展渾身解數進行權力尋租，與設租的采購人進行勾兌，以獲取源源不斷的采購代理業務和持續不斷的高額利潤。筆者認為，為了使國家政策功能具有執行力，政府采購貨物、工程和服務，必須拒絕社會中介機構進行代理。
三、集中采購工作運用政府采購主要方式
《研究與思考》一文的作者指出，在招投標工作中積極落實和體現支持自主創新、節能環保型產品等政策目標。我們知道，政府采購的主要方式是公開招標，但現行的《政府采購法》卻沒有規定公開招標的操作程序。這無疑給政府集中采購工作出了道難題，但北京市政府采購中心的工作總是在迎難而上。記得幾年前，北京市政府采購中心招標采購貨物、工程和服務時，就通過電視網絡的形式，對招標、投標、開標、評標等各個環節進行直播，將招標的全部程序置于大庭廣眾的監督之下，使政府采購工作公開透明、規范有序地進行，從而減少和避免招投標中的人為因素的影響。盡管如此，作者在《研究與思考》一文中說，在實際操作中，如何運用好政府采購政策，實現自主創新和節能環保型產品等政策目標，也需要多方面的配合和共同的推進以及一系列可操作的政策措施、制度辦法來支撐。為此，作者給我們提出了他自己的思路：一是需要有關部門盡快建立嚴密的自主創新產品和技術的界定體系，避免集中采購機構實際操持中因界定不明確出現無法操持問題；二是盡快建立客觀公正的自主創新的評價與評估標準體系。包括評價的標準、評價和認定機構；三是在招標文件的制作和評分標準上要充分落實和體現自主創新及知識產權的產品優先采購、重大創新項目政府首購、創新技術訂購和支持節能環保型產品等方面的原則和支持政策；等等。
四、國家應通過立法保障集中采購機構的工作
《研究與思考》一文的作者正視政府采購實踐中所存在的問題，根據現行法律，對采購執行效果提出了反思。作者說，從一個時期以來辦公用品定點采購工作的執行效果看，也反映和暴露出一些問題，政策功能導向作用沒有得到充分發揮和體現，有很多需要改進和完善之處。如每次定點招標后，所有品牌型號的計算機都能入圍中標。接下來，就是供應商與使用單位點對點的發生購買關系，往往采購人要的是價格最貴的、品牌是國外的、配置是最高的，出現一種采購的隨意狀態，包括后期管理中涉及到價格、質量、誠信、服務等方面出現的一些問題，對此，集中采購機構無能為力，監管部門也不可能做到時時監控，及時有效解決。這種所有品牌都作為辦公用品定點供應商，由采購人分散采購的作法不容易形成規模效益，也不利于政府采購政策功能導向作用的實現，以及政府部門實施有效監控。筆者認為，《研究與思考》作者前述所指出的絕對不是個別現象，在采購實踐中帶有普遍性，反映了我國立法所存在的嚴重缺陷，現行法律對集中采購機構設置了許多的義務性規范，沒有賦予其相應的權利，未能給集中采購機構一個正確的定位；相反，賦予采購人太多的權力卻沒有相應的義務性法律規范，沒有承擔法律責任的條款，違法了也能安然無恙。由此而來，采購人不執行“政策功能”毋須承擔強制性的法律后果，同樣，采購人委托的社會中介機構違法了，也無須承擔相應的法律責任。筆者認為，所存在的這些尷尬，究其根本原因還是前后兩部法律之間的沖突，前一部法律只規定分散采購，采購人有權自行決定是否采購，是否委托采購。立法時，為了與前一部法律銜接，后一部法律在分散采購與集中采購問題上產生了妥協，與此同時，在規定委托代理與法定代理時產生了自相矛盾，致使集中采購機構、政府采購監管部門無法監督、約束采購人的權力。
以上所述，只是筆者蜻蜓點水。《研究與思考》一文的作者長期致力于政府采購實踐和理論研究，在業內屬于資深專家，他的作品將理論與實踐緊密結合，行文流暢，反映了作者在這一領域辛勤耕耘的結果。從中我們會發現作者具有寬廣的視野，不斷開拓進取、積極創新的精神。讀完《研究與思考》一文，筆者茅塞頓開，受益匪淺。
點評作者：谷遼海
2006年6月16日于北京朝陽區寓所
