[ 袁國順 ]——(2001-9-14) / 已閱12279次
基層貫徹《科學技術進步法》有四難
袁國順 袁曉苗 李偉
實踐是檢驗真理的唯一標準。法律作為人們對客觀規律認識的上層建筑，同樣要接受實踐的檢驗。《科學技術進步法》施行8年來，地（市）、縣（區）科委在貫徹實施中，做了大量的工作，但法律實效和法律效果不太明顯，普遍反映有四難。
一是和黨的方針政策結合難。本來，法律以政策為指導，政策依靠法律貫徹實施，而《科學技術進步法》沒有把適應科技發展的客觀規律的黨的科教興國戰略、可持續發展戰略、科技進步的動力作用、適應社會主義市場經濟的新科技體制用法律形式確定下來，造成了事實上的法律和政策的脫節。這就帶來了宣傳貫徹科技法律和黨的科技方針政策的矛盾：宣傳《科學技術進步法》時沒有科教興國、以科技創新為動力等內容；宣傳黨的科技方針政策時不能從法律角度強制人們去執行；尤其是在強調依法治國的今天，拿不出法律依據很不利于黨的科技方針政策的貫徹實施。江澤民總書記在《大力加強科技法制建設》中關于“把國家的重大科技政策通過立法程序上升為法律，可以大大推進科技進步。”的指示，指出了當前科技法制建設的首要任務，引起了基層科委的強烈共鳴，迫切希望有關部門加快科技立法步伐。
二是具體執行操作難。首先是誰來操作不落實。對于基層，《科學技術進步法》中只提到“地方各級人民政府”。基層科委作為事實上的當地政府科技管理的職能部門，在《科學技術進步法》中沒有提到 ，亦沒有規定其職責。科技行政主體是貫徹實施《科學技術進步法》的組織保證。基層科委沒有被法律賦予科技行政主體的資格，其負面作用是相當大的。山西省之所以發生撤消縣（市）科委的問題，這是個非常重要的原因。不明確規定地方政府職能部門的職責，這在其他部門的行政法中是不存在的，惟獨《科學技術進步法》是個例外。這不僅使 基層科委感到委屈，而且難以 開展工作。
其次是如何操作不明確。法律后果是任何法律規則（法律規范）都不可缺少的要素，《科學技術進步法》也不例外，不僅要有肯定式的法律后果，而且要有否定式的法律后果，即違法后果。由于違法的 后果是規定人們違反法律所應承擔法律責任的后果，故其必須在立法上予以明文規定。也就是說，任何一種行為模式，尤其是應為模式和勿為模式，都應有其相應的違法后果的規定。否則，該項法律規則（法律規范）就是不完整的，是模糊不清的，最終將使人們無所適從。《科學技術進步法》從第一章至第八章設定了三十多條應為模式，而只有二條應為模式有對應的法律后果，致使眾多的應為模式沒有違法后果，即沒有裁判規則或保護性規則。這顯然不符合法律規則（法律規范）的邏輯結構要求，失去了作為法律的基本特點。基層科委在貫徹《科學技術進步法》時，只能倡導、引導和鼓勵，對于不執行《科學技術進步法》的行為無能為力，無法操作。
三是組織實施協調難。法律的生命在于它的實行。在對《科學技術進步法》的條文作了以上粗略的分析之后，必須檢驗其實施后的法律實效和法律效果，看其是否實現了立法目的，也就是說，看其是否能夠解決推進科技進步所面臨的主要問題。眾所周知，影響我國科技進步快慢的主要問題是體制不順、投入不足、人才不穩、環境不優等。這些問題在基層表現得更為明顯，而《科學技術進步法》卻不能有針對性地解決。單就基層科技管理體制來說，由于科技進步覆蓋經濟和社會生活的各個方面，包括科技興工、科技興農、科技興貿等等，涉及經委、農委、外經委等等部門；又由于科技工作包括各種要素的投入和各個環節 的銜接，離不開財政、企業（含投資公司）、銀行的資金投入，教育、人事和企業的人才投入；需要國稅、地稅、工商、土地、規劃等部門的政策兌現和優質服務……這一切說明：社會的科技化和科技的社會化要求大科技的管理體制；在目前《科學技術進步法》沒有理順科技和其他部門關系的情況下，基層科委協調工作量相當大且難以奏效。
在科技投入方面，《科學技術進步法》的法律效力層次低是協調難的重要原因。由于《科學技術進步法》是全國人大常委會通過的，其法律效力低于全國人大通過的法律；而《預算法》、《中國人民銀行法》、《工業企業法》均由全國人大通過，是《科學技術進步法》的上位 法，因此其不可能就政府科技投入、銀行信貸投入和企業科技投入設定法律規則（法律規范）要上位法落實。在目前這些上位法沒有就科技投入提出法律規則（法律規范）的情況下，直接負責科技投入的機構和組織不存在違法的問題，科技投入也就很難落實。
在創造科技進步的環境方面，《科學技術進步法》和其它同一位階的法律缺乏銜接是協調難的重要原因。對于屬于同一位階的法律，新法優于舊法，而《科學技術進步法》出臺較早，對后出臺的同一位階的法律無約束力。當科技進步工作中需要國稅、地稅、工商、土地、規劃等部門的政策兌現和優質服務時，往往因為《科學技術進步法》和其它同一位階的法律不統一而受阻。例如基層在協調兌現稅收優惠政策時，由于《稅收征收管理法》是1995年通過的，其法律效力優于《科學技術進步法》。在《稅收征收管理法》未涉及科技進步稅收優惠政策的法律規則（法律規范）的情況下，兌現難可想而知。
四是監督檢查執法難。基層科委作為地方政府的科技管理職能部門，具有科技行政執法主體的資格，可以就當地科技進步的實施情況進行監督檢查，但由于《科學技術進步法》中沒有執法檢查的要求，沒有行政強制監督檢查和行政強制履行的法律措施，致使這種檢查沒有權威性和約束力，科技行政相對人在配合檢查、履行義務方面選擇余地很大。基層科委在這種隨意性很大的情況下要創造科技進步的環境條件確實有困難，加之《科學技術進步法》中沒有關于科技投入、人才政策和創新政策等方面的行政處罰規定，執法難的問題成為基層科委落實科技進步的一大障礙。
作者單位：湖北省襄樊市科委
襄樊市高新技術開發區管委會
2001年7月9日
