[ 李長(zhǎng)健 ]——(2006-7-27) / 已閱44494次
論農(nóng)民弱勢(shì)群體的憲法保護(hù)
（華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院 李長(zhǎng)健 武漢430070）
[摘要] 在我國(guó)社會(huì)不斷現(xiàn)代化的時(shí)候，農(nóng)民更加邊緣化，成為現(xiàn)代化進(jìn)程中最大的積貧積弱的社會(huì)弱勢(shì)群體。中國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)鍵問(wèn)題、核心問(wèn)題就是農(nóng)民問(wèn)題。解決農(nóng)民問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是人權(quán)問(wèn)題，而人權(quán)問(wèn)題解決的關(guān)鍵是憲法問(wèn)題。從憲法角度研究和實(shí)踐對(duì)逐步邊緣化的農(nóng)民弱勢(shì)群體的保護(hù)，是解決農(nóng)民問(wèn)題最根本、最基礎(chǔ)的法源性問(wèn)題，是法學(xué)工作者研究和實(shí)踐解決農(nóng)民問(wèn)題的邏輯起點(diǎn)。以此為背景，文章從平等權(quán)、自由權(quán)、選舉權(quán)、教育權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)等五個(gè)方面，對(duì)我國(guó)憲法在農(nóng)民弱勢(shì)群體保護(hù)方面的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，指出了我國(guó)憲法對(duì)農(nóng)民弱勢(shì)群體保護(hù)存在的五大缺失及其影響，再而尋找從憲法法源保護(hù)農(nóng)民弱勢(shì)地位的答案。
關(guān)鍵詞：農(nóng)民弱勢(shì)群體，憲法保護(hù)，政治人權(quán)，農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)
一、問(wèn)題的提出
農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題是在上世紀(jì)90年代末才被歸納在一起的，我們稱(chēng)之為“三農(nóng)”問(wèn)題。在改革開(kāi)放的二十多年里，我國(guó)農(nóng)業(yè)有了很大的發(fā)展，農(nóng)村有了很大的變化，農(nóng)民社會(huì)地位有了很大的提高。21世紀(jì)是中華民族實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的關(guān)鍵世紀(jì)，建設(shè)全面小康社會(huì)，必將使中國(guó)農(nóng)業(yè)更加現(xiàn)代化，中國(guó)農(nóng)村更加繁榮，中國(guó)農(nóng)民更加富強(qiáng)。但我們更應(yīng)該看到21世紀(jì)中國(guó)的復(fù)興、繁榮和強(qiáng)大，不解決十分突出的“三農(nóng)”問(wèn)題，特別是“三農(nóng)”問(wèn)題的核心問(wèn)題——農(nóng)民問(wèn)題，中國(guó)就不可能真正現(xiàn)代化，中國(guó)法治化的社會(huì)理想也無(wú)從談起。正如“十五”計(jì)劃報(bào)告中所說(shuō)：“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系到改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)全局的重大問(wèn)題。”
回顧歷史，我們很容易看到，在中國(guó)革命和建設(shè)時(shí)期，“三農(nóng)”問(wèn)題均不同程度的被政治家、學(xué)者們所高度重視。從梁漱溟的“鄉(xiāng)村建設(shè)道路”到毛澤東的“農(nóng)民問(wèn)題是革命的首要問(wèn)題”的“農(nóng)村包圍城市”；從費(fèi)孝通對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的學(xué)院派研究到鄧小平第二代、第三代領(lǐng)導(dǎo)人創(chuàng)造的農(nóng)村承包制、農(nóng)民自治等制度；從過(guò)去的“問(wèn)題導(dǎo)向”性研究，到“政策導(dǎo)向”性實(shí)踐，再到“規(guī)范法治化”建設(shè)的中國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的核心問(wèn)題，關(guān)鍵問(wèn)題是農(nóng)民問(wèn)題，而農(nóng)民的實(shí)質(zhì)問(wèn)題是人權(quán)問(wèn)題。誰(shuí)解決好了農(nóng)民問(wèn)題，調(diào)動(dòng)好了農(nóng)民的積極性，利用好了農(nóng)民這支中國(guó)社會(huì)最基本的力量作為革命和建設(shè)的主體，誰(shuí)就會(huì)取得領(lǐng)導(dǎo)革命和建設(shè)的成功。我們應(yīng)該看到，在我國(guó)社會(huì)不斷現(xiàn)代化的時(shí)候，農(nóng)民更加邊緣化，成為了現(xiàn)代化進(jìn)程中的最大的積貧積弱的社會(huì)弱勢(shì)群體（social- vulnerable groups）。在社會(huì)地位、經(jīng)濟(jì)收入、權(quán)益保護(hù)、社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)力和社會(huì)保障等方面處于困難和不利的弱勢(shì)地位。黨和政府也非常重視農(nóng)民問(wèn)題，把農(nóng)民問(wèn)題作為社會(huì)建設(shè)的基本問(wèn)題來(lái)看待，制定了一系列以增加農(nóng)民收入，改善農(nóng)民生活條件，提高農(nóng)民社會(huì)地位等為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)的農(nóng)村政策，取得了很大的成績(jī)和成功。但相對(duì)其他社會(huì)主體而言，農(nóng)民的社會(huì)弱勢(shì)群體狀況仍未得到根本好轉(zhuǎn)，有些方面還更加顯得積貧積弱。一些社會(huì)學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、法學(xué)家和社會(huì)實(shí)踐工作者也分別對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題中的農(nóng)民問(wèn)題從理論與實(shí)踐角度進(jìn)行了廣泛的研究和實(shí)踐，但始終沒(méi)有找到解決“農(nóng)民問(wèn)題”的良方。法學(xué)工作者們?cè)谶@研究和實(shí)踐中，更是以極大的熱情投入到理論研究和實(shí)踐探討中，但大多數(shù)均未找到從根本上解決農(nóng)民問(wèn)題的“法律對(duì)策”。二十多年來(lái)的理論探討和改革制度設(shè)計(jì)，似乎沒(méi)有真正解決問(wèn)題，根本原因在于，這些理論探討和政策制度設(shè)計(jì)大都陷入了把農(nóng)民排除在外的思維定勢(shì)，走入了人治的死胡同。[1]
為什么會(huì)出現(xiàn)這種狀況呢？正如筆者前文已述：解決農(nóng)民問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是人權(quán)問(wèn)題，而人權(quán)解決的關(guān)鍵是憲法問(wèn)題。過(guò)去的一些法學(xué)工作者們之所以沒(méi)有真正找到解決農(nóng)民問(wèn)題的法律對(duì)策，就在于沒(méi)有從法律的源頭、國(guó)家的根本大法上去尋找答案。近年來(lái)，一些法學(xué)工作者逐步意識(shí)到憲法保護(hù)對(duì)解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要性，紛紛投入精力和熱情去進(jìn)行相應(yīng)的研究和實(shí)踐探討。他們認(rèn)為：作為保障人民基本權(quán)利的最神圣的憲法，是共和國(guó)的立國(guó)之綱；他們希望憲法之母，一方面要嚴(yán)厲約束易于膨脹的權(quán)力，一方面要慈祥地保護(hù)易于受害的弱勢(shì)群體的權(quán)利；他們更期盼在共和國(guó)憲法之母的眼中，沒(méi)有權(quán)貴和賤民、富裕和貧困、工人與農(nóng)民等區(qū)分；在共和國(guó)憲法之母的眼中，只有平等的公民概念，任何人都是慈祥的憲法之母的高貴之子，享有做人的基本權(quán)利。[2]
二、農(nóng)民弱勢(shì)群體憲法保護(hù)的重要性和必要性
中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，全國(guó)80%以上的人口集中在農(nóng)村。中國(guó)革命和建設(shè)的歷史告訴我們：在農(nóng)村人口占絕大多數(shù)的國(guó)家，農(nóng)民的政治特征決定了中國(guó)政治的基本走向。[3]一個(gè)民族或國(guó)家的復(fù)興，沒(méi)有大多數(shù)人的積極主動(dòng)參與，是不可能成功的。解決好“三農(nóng)”問(wèn)題，特別是解決好“三農(nóng)”問(wèn)題中的核心問(wèn)題——農(nóng)民問(wèn)題，是中國(guó)現(xiàn)代化、法治化過(guò)程中的基本問(wèn)題，是與中國(guó)共產(chǎn)黨的使命和成敗密切相關(guān)的基本問(wèn)題。從憲法的角度去研究和實(shí)踐對(duì)逐步邊緣化的農(nóng)民弱勢(shì)群體的保護(hù)，則是解決好農(nóng)民問(wèn)題的最根本、最基礎(chǔ)的法源性問(wèn)題，是法學(xué)工作者研究和實(shí)踐解決農(nóng)民問(wèn)題的邏輯起點(diǎn)。
憲法是國(guó)家的根本大法，是治國(guó)安邦的總章程，憲法在國(guó)家的法律體系中居于核心地位、法源地位和最高的法律效力地位。依法治國(guó)的核心和首要義務(wù)是依憲治國(guó)，實(shí)行憲治。憲治是法治的前提、基礎(chǔ)、核心和關(guān)鍵。[4]不論從立憲制度，還是從行憲制度來(lái)看，對(duì)占人口80%以上的農(nóng)民進(jìn)行憲法保護(hù)是依法治國(guó)、實(shí)行憲治的需要；是完善憲法、維護(hù)憲法權(quán)威的需要；是保護(hù)公民基本權(quán)利，實(shí)現(xiàn)人人平等權(quán)的需要；是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，全面建設(shè)小康社會(huì)的需要；是建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，體現(xiàn)社會(huì)主義制度優(yōu)越性，調(diào)動(dòng)農(nóng)民建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家積極性和創(chuàng)造性的需要；是體現(xiàn)黨的為民政策，實(shí)踐“三個(gè)代表”的需要。
三、我國(guó)憲法對(duì)農(nóng)民弱勢(shì)群體保護(hù)的現(xiàn)狀及分析
毋容置疑，我國(guó)憲法對(duì)農(nóng)民的保護(hù)較解放前有了翻天覆地的變化。這些變化，使千百年來(lái)受剝削和壓迫的農(nóng)民階級(jí)，成為了國(guó)家的主人，成為真正享有權(quán)利的人。但是我們更應(yīng)看到，建國(guó)五十年來(lái)，我們?cè)诜伞⒄摺⒂^念等方面還存在大量的對(duì)農(nóng)民不公的歧視性待遇的情況。一提到農(nóng)民，人們更多地想到的是農(nóng)民的“愚昧無(wú)知”，“低三下四”、“貧窮落后”，乃至產(chǎn)生“恨鐵不成鋼”的抱怨。筆者曾看到一篇對(duì)中國(guó)社會(huì)各階層的劃分的文章，農(nóng)民處于十大階層的第九階層，地位僅次于無(wú)業(yè)游民。由此可見(jiàn)，農(nóng)民社會(huì)地位的低下。產(chǎn)生這些情況的原因是多樣的，有經(jīng)濟(jì)的、文化的、傳統(tǒng)的原因，也有農(nóng)民自身的原因等。在尋找這些原因，找到其決定性原因——經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)——農(nóng)民收入狀況的同時(shí)，我們也從憲法等制度安排上尋找到憲法這個(gè)法源在保護(hù)農(nóng)民弱勢(shì)群體方面的不足。以下從公民基本權(quán)利的五個(gè)方面，來(lái)分析憲法在農(nóng)民弱勢(shì)群體保護(hù)方面的現(xiàn)狀及缺失情況。
（一）不平等權(quán)——國(guó)民待遇的缺失
“法律面前人人平等”是資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)期，由資產(chǎn)階級(jí)思想家們提出來(lái)的。洛克和盧梭為了反對(duì)封建專(zhuān)制和封建特權(quán)，先后提出了“天賦平等論”和“自然平等論”[5]，1776年的美國(guó)獨(dú)立宣言、1789年的法國(guó)人權(quán)宣言和1793年法國(guó)憲法均確定了“法律面前人人平等”的原則。1948年《世界人權(quán)宣言》宣稱(chēng)：法律面前人人平等，人人有權(quán)享受法律的平等保護(hù)，不受任何歧視。“公平在法律面前一律平等”的原則，在社會(huì)主義憲法中得到了更真實(shí)地體現(xiàn)，因?yàn)槿嗣癯蔀榱藝?guó)家的主人，在社會(huì)地位上一律平等，不因種族、膚色、性別、語(yǔ)言、宗教、政治見(jiàn)解、出身、職業(yè)、財(cái)產(chǎn)狀況和教育程度等不同而有差別。
平等權(quán)（right equality）是指以法律為尺度去衡量任何公民在享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)上都一律平等。簡(jiǎn)而言之：平等權(quán)是指公民在法律面前人人平等的權(quán)利。它包括三個(gè)方面：其一，任何公民均平等地享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時(shí)平等地履行法定義務(wù)；其二，在法律適用方面，平等的進(jìn)行保護(hù)或懲罰；其三、任何組織或個(gè)人均不得有超越憲法和法律的特權(quán)，憲法和法律面前無(wú)特殊公民。[6]我國(guó)早在革命根據(jù)地時(shí)，就確定了這一原則。1934年江西瑞金革命根據(jù)地實(shí)施的《中華蘇維埃共和國(guó)憲法大綱》第4條規(guī)定：勞動(dòng)人民在蘇維埃法律面前一律平等。1946年陜甘寧邊區(qū)實(shí)施的《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》規(guī)定：邊區(qū)人民不分民族，一律平等。1949年制定的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，也明確規(guī)定了男女平等、民族平等原則。1954年憲法明確規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民在法律上一律平等”，1975年憲法、1978年憲法則取消了這一原則。1982年憲法第33條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等。”
平等權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，是憲法規(guī)定的基本權(quán)利體系中的重要組成部分，是我國(guó)社會(huì)主義的一項(xiàng)基本原則，我們理應(yīng)不折不扣的遵行。禁止歧視對(duì)待是平等權(quán)的基本內(nèi)涵、基本要求。然而，現(xiàn)實(shí)中，我們看到：自建國(guó)以來(lái)實(shí)行的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，造成城鄉(xiāng)在戶籍、身份、待遇、權(quán)利、義務(wù)等方面的人為分割，使被定義為“戶口在農(nóng)村的公民”的農(nóng)民成為事實(shí)上的“二等公民”。一些部門(mén)和地方通過(guò)制定規(guī)范性文件更強(qiáng)化了農(nóng)民的“二等公民”身份，強(qiáng)化了對(duì)農(nóng)民的制度歧視，弱化了農(nóng)民作為公民應(yīng)有的權(quán)利。農(nóng)民在戶口轉(zhuǎn)移、勞動(dòng)就業(yè)、接受教育、稅費(fèi)交納、社會(huì)保障，乃至選舉代表等諸多方面存在著與城市市民不同的權(quán)利和義務(wù)。我們經(jīng)常看到農(nóng)民子女的失學(xué)；我們經(jīng)常聽(tīng)到七八十歲的農(nóng)民在耕田養(yǎng)活自己的同時(shí)還要交納各種農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的反映；我們還繼續(xù)執(zhí)行著4比1代表選舉分配原則，我們還不斷進(jìn)行著清退“農(nóng)民工”的工作，不管他（她）們?cè)诔鞘兄幸呀?jīng)工作了十多年、二十多年的事實(shí)，等等現(xiàn)象，促使人們認(rèn)真進(jìn)行思考：我們是社會(huì)主義國(guó)家，給國(guó)民一律予以國(guó)民待遇，既是憲法平等權(quán)的基本要求，又是國(guó)際法的基本準(zhǔn)則。1789年法國(guó)《人權(quán)宣言》第1條宣稱(chēng)要實(shí)現(xiàn)“人類(lèi)……在權(quán)利上是平等的”規(guī)定，不僅規(guī)定對(duì)外國(guó)人實(shí)行相互平等待遇原則，即“國(guó)民待遇原則”，而且更完善和延伸了一國(guó)內(nèi)公民在“法律面前人人平等”的原則。中國(guó)加入WTO后，我們?cè)诤芏喾矫鎸?duì)外國(guó)人也給予“國(guó)民待遇”，難道我們還有理由不讓農(nóng)民享受同等的“國(guó)民待遇”嗎？正如一位委員在提案所說(shuō)：農(nóng)民已經(jīng)為國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程進(jìn)行了50年的積累，占GDP15%的農(nóng)業(yè)要養(yǎng)活總勞動(dòng)人員的50%已經(jīng)很不容易了，不給農(nóng)民國(guó)民地位，歧視農(nóng)村的做法如何再讓農(nóng)民發(fā)展起來(lái)？（丁瑜，2003）確實(shí)如此，在全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中，給農(nóng)民全面的國(guó)民待遇不僅是實(shí)現(xiàn)憲法平等權(quán)的要求，是實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的需要，也是衡量全面小康的一項(xiàng)基本指標(biāo)，我們決不能讓其缺失。
（二）遷徙不自由——自由權(quán)的缺失
遷徙自由（freedom of migration）是指公民在本國(guó)有自由選擇生活地點(diǎn)和居住處所的權(quán)利，是公民的基本自由權(quán)之一，是人權(quán)的必要組成部分。遷徙自由起源于近代歐洲，伴隨著自由貿(mào)易出現(xiàn)而出現(xiàn)。起初是為了打破人對(duì)土地的人身依附關(guān)系，后來(lái)演變?yōu)槿说幕咀杂蓹?quán)，它要求社會(huì)為人的生存和發(fā)展提供自由伸展的空間。[7]
遷徙自由的規(guī)定，不是人們心血來(lái)潮的時(shí)髦產(chǎn)物，不同的國(guó)家、不同的歷史、不同的制度均不約而同的對(duì)此進(jìn)行了規(guī)定。它體現(xiàn)的是人的基本權(quán)利和自由，它表征的是人們?yōu)樽非蠛瞳@取幸福機(jī)會(huì)的自由和平等，體現(xiàn)一國(guó)憲法之母對(duì)其高貴之子的永遠(yuǎn)熱愛(ài)的胸襟。它實(shí)現(xiàn)的是社會(huì)人力資源的優(yōu)化組合和配置，成就的是人和社會(huì)的協(xié)調(diào)、發(fā)展和全面進(jìn)步。1912年，中華民國(guó)臨時(shí)約法規(guī)定了中國(guó)公民有居住、遷徙自由；1946年《日本憲法》第22條規(guī)定：“任何人在不違反公共福祉之范圍內(nèi)，均享有居住、徙移及職業(yè)選擇之自由。”1948年12月10日聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)《世界人權(quán)宣言》（Universal Declaration of Human Rights）規(guī)定：“1.人人在各國(guó)境內(nèi)有權(quán)自由遷徙和居住。2.人人有權(quán)離開(kāi)國(guó)家，包括其本國(guó)在內(nèi)，并有權(quán)返回他的國(guó)家。” 我國(guó)簽署的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》規(guī)定：“合法處于一國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的每個(gè)人在民族領(lǐng)土內(nèi)有權(quán)享有遷徙自由和選擇住所的自由。”
早在1949年9月中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議通過(guò)的《共同綱領(lǐng)》和1954年9月第一屆全國(guó)人大通過(guò)的《憲法》均規(guī)定了中華人民共和國(guó)公民有居住和遷徙自由。事實(shí)上，在這之前舊中國(guó)的十五部憲法和憲法性法律文件中無(wú)一例外都有相同的規(guī)定。有學(xué)者將新中國(guó)成立我國(guó)的戶口制度的沿革分成三階段（陳澤權(quán)，2003），第一階段，自由遷徙階段（1949—1958）。由于《共同綱領(lǐng)》和1954年憲法賦予公民具有遷徙與自由選擇居住地的權(quán)利，使新中國(guó)建立之初的十年成為中國(guó)歷史上人口遷徙最頻繁的時(shí)期，僅從1954至1956年遷徙總?cè)藬?shù)就達(dá)7799萬(wàn)。第二階段，控制遷徙階段，從1958年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》至1980年前后，為控制城市人口規(guī)模，控制中小城市人口向大城市遷移，城鄉(xiāng)有別的戶口制度以法規(guī)的形式固定下來(lái)。盡管1954年憲法中的“遷徙自由”的條文沒(méi)有廢止，《戶口登記條例》仍與后來(lái)連續(xù)頒布的法律、法規(guī)、政策一道筑起了中國(guó)獨(dú)特的二元制戶籍法律體系。如1977年11月8日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《公安部關(guān)于處理戶口遷徙的規(guī)定》，不僅第一次提出了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的概念，而且將每年“農(nóng)轉(zhuǎn)非”數(shù)量指標(biāo)化，“每年批準(zhǔn)從農(nóng)村遷入市鎮(zhèn)和轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的職工家屬人數(shù)，不得超過(guò)非農(nóng)業(yè)人口數(shù)的千分之一點(diǎn)五。”第三階段，1980年以后，事實(shí)上喪失遷徙自由階段，在政策與指標(biāo)、中央與地方的雙重控制下，除了計(jì)劃內(nèi)招生、招工、招干、調(diào)動(dòng)外，我們基本上喪失了遷徙自由，沒(méi)有選擇居住地的權(quán)利。
這種“一國(guó)兩民”的戶籍管理制度，是公民自由權(quán)的嚴(yán)重缺失。它不僅使公民平等權(quán)在這種歧視性的戶籍制度下顯得蒼白無(wú)力，將過(guò)多的剩余農(nóng)業(yè)人口束縛在有限的土地上，既阻礙了勞動(dòng)力資源的合理流動(dòng)和有效配置，又大大地延緩了中國(guó)城市化的進(jìn)程和減緩了市場(chǎng)的發(fā)育速度，更造成公民人身自由權(quán)、平等教育權(quán)等權(quán)利在執(zhí)法中被隨意侵犯和被剝奪的事情發(fā)生。發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化水平為70—80%，我國(guó)目前只有37.7%，低于發(fā)展中國(guó)家近10個(gè)百分點(diǎn)，低于發(fā)達(dá)國(guó)家近一半，這就是明證；孫志剛被毒打之死案件亦有二元戶籍管理制度的錯(cuò)。盡快在憲法中恢復(fù)公民的“遷徙自由”，不僅是彌補(bǔ)公民基本自由權(quán)，實(shí)現(xiàn)公民追求幸福權(quán)利，實(shí)現(xiàn)平等權(quán)的需要，也是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、政治民主，實(shí)行依法治國(guó)的需要，更是順應(yīng)文明進(jìn)步，遵守國(guó)際條約，履行國(guó)際承諾和義務(wù)的需要。
（三）不平等選舉權(quán)——政治人權(quán)的缺失
人的本質(zhì)是社會(huì)關(guān)系的總和（馬克思）。人是“政治動(dòng)物”（亞里斯多德）。政治人權(quán)（Human Political Right）是人所固有的，先于憲法而存在的基本人權(quán)。[8]“政治權(quán)利是相對(duì)于公權(quán)力的‘公權(quán)利’，是公民參入政治國(guó)家的權(quán)利。它體現(xiàn)公民與國(guó)家之間的關(guān)系，公民權(quán)的主要內(nèi)容就是政治權(quán)利”。[9]凱爾森認(rèn)為政治權(quán)利是使得權(quán)利人對(duì)于國(guó)家意志的形成發(fā)生影響的權(quán)利，亦即參與法律程序的創(chuàng)立的權(quán)利。”[10]馬克思認(rèn)為：“人權(quán)的一部分是政治權(quán)利，……這種權(quán)利的內(nèi)容就是參加這個(gè)共同體，而且是參加政治共同體，參加國(guó)家。這些權(quán)利屬于自由政治范疇，屬于公民權(quán)利范疇”。[11]由此，我們不難看出：政治人權(quán)既是公民在國(guó)家政治活動(dòng)中的參加權(quán)，也是公民在政治權(quán)利受到侵害時(shí)的反抗權(quán)、革命權(quán)和自由權(quán)。
在社會(huì)民主化的今天，國(guó)家權(quán)利的一部分逐漸趨向社會(huì)化，公民的政治權(quán)利不僅僅是個(gè)人利益方面的權(quán)利，而且屬于各種社會(huì)和公共利益方面的權(quán)利。公民運(yùn)用其政治權(quán)利對(duì)國(guó)家權(quán)利的參與與滲透，越來(lái)越廣泛和深入。公民憑借選舉權(quán)、立法行政與司法參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和各種政治自由的實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)公民“以權(quán)利制衡權(quán)力”的目的。公民政治權(quán)利以民主為其主要內(nèi)容，民主權(quán)利作為集體政治權(quán)則體現(xiàn)為“人民主權(quán)”，作為公民權(quán)則主要體現(xiàn)為選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)。[12]公民其最重要民主權(quán)利的體現(xiàn)是選舉權(quán)。
選舉權(quán)（right of election）是指公民依法享受的選舉國(guó)家代表、機(jī)關(guān)代表或某些國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)利，是公民基本的政治權(quán)利。選舉權(quán)的基本內(nèi)容包括三個(gè)方面：第一，公民有權(quán)按照自己的意愿選舉人民代表；第二，公民有被選舉為人民代表的權(quán)利；第三，公民有權(quán)依照法定程序罷免不稱(chēng)職的人民代表。選舉權(quán)有平等選舉權(quán)、不平等選舉權(quán)之分。平等選舉權(quán)（right of equal election）是指每一個(gè)選民在一次選舉中只有一個(gè)投票權(quán)，一切選民所投選票效力相等。它是選民投票權(quán)一律平等的選舉投票制度的體現(xiàn)。不平等選舉權(quán)（right of unequal election）是指選民所投選票效力不完全相等。它是選民投票權(quán)不一律平等的選舉投票制度的體現(xiàn)。從歷史發(fā)展的角度來(lái)看，選舉制度已向著選舉的普遍性、直接性、平等性方向發(fā)展。
我國(guó)《憲法》第三十四條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。”結(jié)合《憲法》第三十三條規(guī)定來(lái)看，中國(guó)公民在選舉權(quán)上是應(yīng)當(dāng)平等的。而實(shí)際情況怎樣呢？讓我們看一看，各個(gè)時(shí)期《中華人民共和國(guó)代表和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》的規(guī)定就會(huì)很自然的發(fā)現(xiàn)，選舉權(quán)是不平等的。從1953年《選舉法》頒布時(shí)起，在各級(jí)人民代表大會(huì)的選舉中，每一個(gè)代表所代表的人口數(shù)在農(nóng)村、城市之間一直分別保持著八倍、五倍和四倍的不同比例。1953年《選舉法》規(guī)定，農(nóng)村與城市之間，每個(gè)代表所代表的人口數(shù)為：全國(guó)人大代表為八與一之比，省為五與一之比，縣為四與一之比。
在全國(guó)人大代表名額分配上，1979年《選舉法》保持了上述作法。1982年《選舉法》十四條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)選全國(guó)人民代表大會(huì)代表的名額，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)八倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配。”1986年《選舉法》第十四條有同樣的規(guī)定。1995年《選舉法》第十六條規(guī)定為：“省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)選全國(guó)人民代表大會(huì)代表的名額，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)按照農(nóng)村每一個(gè)代表所代表的人口數(shù)四倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配。”此規(guī)定沿用至今。
在地方各級(jí)人民代表名額分配上，1979年《選舉法》仍保持1953年選舉法的依據(jù)。1982年《選舉法》第十條規(guī)定：“自治州、縣、自治縣人民代表大會(huì)代表的名額，由本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于鎮(zhèn)每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配。”“縣、自治縣行政區(qū)域內(nèi)，鎮(zhèn)的人口較多的或者不屬于縣級(jí)以下人民政府領(lǐng)導(dǎo)的企業(yè)事業(yè)組織的職工人數(shù)在全縣總?cè)丝谥兴急壤^大的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定，農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)同鎮(zhèn)或者企業(yè)事業(yè)組織職工每一代表所代表的人口數(shù)之比可以小于四比一直至一比一。”第十一條規(guī)定：“直轄市、市、市轄區(qū)的的農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)，應(yīng)多于市區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)。”第十二條規(guī)定：“省、自治區(qū)人民代表大會(huì)代表的名額，由本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)五倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配。”1986年《選舉法》第十條規(guī)定：“自治州、縣、自治縣的人民代表大會(huì)代表的名額，由本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)按照農(nóng)村每一個(gè)代表所代表的人口數(shù)四倍于鎮(zhèn)每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配。”“縣、自治縣行政區(qū)域內(nèi)，鎮(zhèn)的人口特多的，或者不屬于縣級(jí)以下人民政府領(lǐng)導(dǎo)的企業(yè)事業(yè)組織的職工人數(shù)在全縣總?cè)丝谥兴急壤檀蟮模?jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定，農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)同鎮(zhèn)或者企業(yè)事業(yè)組織職工每一代表所代表的人口數(shù)之比可以小于四比一直至一比一。”第十一條規(guī)定：“直轄市、市、市轄區(qū)的農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)。”第十二條規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)代表的名額，由本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)五倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配。”1995年《選舉法》第十二、第十三、第十四條沿用上述各規(guī)定。
這種不平等選舉權(quán)使得中國(guó)農(nóng)民的政治人權(quán)發(fā)生缺失。這種政治人權(quán)的缺失在改革開(kāi)放之前存在時(shí)，還不足以對(duì)人們的社會(huì)生活，特別是政治生活產(chǎn)生影響。這一方面緣于人民代表大會(huì)制度還處在一個(gè)不斷完善的過(guò)程，“議行合一”的社會(huì)主義憲法原則的作用還沒(méi)有得到充分發(fā)揮和體現(xiàn)，一方面緣于中國(guó)的絕大多數(shù)公民還在為解決溫飽問(wèn)題而努力，人們?cè)趦?yōu)先選擇解決好生存權(quán)問(wèn)題。而時(shí)至今天，隨著社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，社會(huì)可控的資源逐步增多，各種利益的調(diào)配量巨大，加上“議行合一”的人民代表大會(huì)制的進(jìn)一步完善，人們逐步關(guān)心起來(lái)了政治人權(quán)。農(nóng)民由于某種歷史的原因，對(duì)政治人權(quán)的關(guān)心，也大都顯得有點(diǎn)“小農(nóng)意識(shí)”，而這種“小農(nóng)意識(shí)”將放大其在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的不利處境，使其處處感到不暢快的壓力，處處感到被打壓和被排擠。解決這種狀況的重要方法是：努力行使當(dāng)家作主的權(quán)利，實(shí)踐人民主權(quán)的憲法原則，用完善的“議行合一”制度、平等的選舉權(quán)，彌補(bǔ)政治人權(quán)的缺失，將個(gè)人的政治權(quán)利（主要是選舉權(quán)）形成集體權(quán)力，將民主權(quán)利轉(zhuǎn)化為民主權(quán)力
（四）教育不平等——受教育權(quán)利的缺失
公民的受教育權(quán)利是指公民達(dá)到一定年齡且具備可以接受智力教育條件時(shí)有學(xué)習(xí)科學(xué)技術(shù)文化知識(shí)的權(quán)利。我國(guó)前三部憲法起初只規(guī)定“公民有受教育的權(quán)利”，現(xiàn)行憲法第46條則規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)”。受教育權(quán)起初在西方封建時(shí)期原是一種特權(quán)，在資本主義社會(huì)發(fā)展成公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，后來(lái)又發(fā)展成為既是公民的權(quán)利，又是公民的義務(wù)。我們是社會(huì)主義國(guó)家，當(dāng)然人人都享有受教育的權(quán)利，且這種權(quán)利也應(yīng)是平等的。為落實(shí)這一基本目標(biāo)，《中華人民共和國(guó)教育法》第九條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。公民不分民族、種族、性別、財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育的機(jī)會(huì)。”
平等地享有受教育權(quán)是公民的基本憲法權(quán)利，是基本人權(quán)的組成部分。教育平等是現(xiàn)代文明社會(huì)追求公平正義的理想目標(biāo)在教育領(lǐng)域的自然反映和必然要求。教育平等包含教育權(quán)利的平等和教育機(jī)會(huì)的均等兩個(gè)方面。在階級(jí)社會(huì)，教育權(quán)利的平等問(wèn)題，基礎(chǔ)于社會(huì)的政治制度，根源于階級(jí)在社會(huì)地位的平等問(wèn)題，它從質(zhì)上規(guī)定了人們是否可能接受教育。在剝削階級(jí)社會(huì)，真正能充分享受教育的是少數(shù)剝削者——有產(chǎn)者，而廣大勞動(dòng)者——無(wú)產(chǎn)者只享有迫于生產(chǎn)力發(fā)展所要求的一點(diǎn)點(diǎn)教育。這是不同階級(jí)在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的地位不平等而造成的。而教育機(jī)會(huì)均等問(wèn)題，出于社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平，根源于階級(jí)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的平等問(wèn)題，它從量上規(guī)定人們受教育的機(jī)會(huì)是否充分。[13]我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，消滅了剝削階級(jí)，建立了以公有制為基礎(chǔ)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，從而消滅了社會(huì)不平等的根源。人人享有平等受教育的權(quán)利成為我國(guó)憲法賦予公民的基本權(quán)利。我國(guó)的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)等基本制度也為這種平等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供了憲法保障。換言之，在我國(guó)，公民教育權(quán)利的平等已初步得到體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)。但教育機(jī)會(huì)均等問(wèn)題尚存在許多缺失，這種缺失不僅表現(xiàn)在東西部之間的地區(qū)差異，而且更多的表現(xiàn)為城鄉(xiāng)城市市民與農(nóng)村農(nóng)民之間的明顯差異。城市市民與農(nóng)村農(nóng)民之間教育機(jī)會(huì)的不均等和失衡，已經(jīng)影響了教育平等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，使教育公平無(wú)法很好地在現(xiàn)實(shí)中得到實(shí)現(xiàn)，構(gòu)成公民公平受教育權(quán)利的嚴(yán)重缺失。
一些學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)教育不均等現(xiàn)象在基礎(chǔ)教育尤其是九年制義務(wù)教育階段普遍存在如下失衡現(xiàn)象，導(dǎo)致學(xué)生受到不均等、不公平的教育，影響了他們健康成長(zhǎng)：一是權(quán)利與義務(wù)的失衡，它表現(xiàn)為“流失生”，特別是農(nóng)村“流失生”接受九年義務(wù)教育的權(quán)利無(wú)法享有，產(chǎn)生義務(wù)教育階段的不均等。二是環(huán)境與要求的失衡，表現(xiàn)于接受義務(wù)教育的學(xué)生個(gè)體學(xué)習(xí)和整體學(xué)習(xí)環(huán)境存在差異。這種差異在城鄉(xiāng)之間表現(xiàn)得非常明顯。三是質(zhì)量與效益的失衡。學(xué)生個(gè)體的全面成長(zhǎng)，既標(biāo)志一個(gè)學(xué)校的教育質(zhì)量與辦學(xué)效果，又很大程度上受置于學(xué)校的辦學(xué)效益。城鄉(xiāng)之間不同的學(xué)習(xí)環(huán)境會(huì)產(chǎn)生不同的質(zhì)量和效益。[14]以教育部副部長(zhǎng)袁貴仁擔(dān)任組長(zhǎng)的專(zhuān)家組作出的《中國(guó)教育與人力資源問(wèn)題報(bào)告》指出：我國(guó)教育機(jī)會(huì)不均等的主要表現(xiàn)在義務(wù)教育中財(cái)政資源分布嚴(yán)重不均等，從地區(qū)來(lái)看，義務(wù)教育財(cái)政責(zé)任的基層化和中央及省級(jí)政府用在義務(wù)教育方面的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度不足，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力差距巨大的地區(qū)之間義務(wù)教育財(cái)政資源的不平等達(dá)到驚人的程度。城鄉(xiāng)之間的不均等除表現(xiàn)在學(xué)校教育資源的差距外，還表現(xiàn)在教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)和對(duì)農(nóng)村農(nóng)民的教育歧視，城市學(xué)校和農(nóng)村學(xué)校在師資、經(jīng)費(fèi)、教學(xué)條件等方面表現(xiàn)出很大差異。僅1998年，全國(guó)城鎮(zhèn)學(xué)生年平均預(yù)算經(jīng)費(fèi)，初中為813元，小學(xué)為520元，而農(nóng)村學(xué)生初中為486元，小學(xué)為311元，差距是非常顯著的。從升入高等教育的機(jī)會(huì)分布來(lái)看，農(nóng)村升入高等教育的機(jī)會(huì)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)，高等教育機(jī)會(huì)不均等問(wèn)題日益突出。
筆者認(rèn)為：我國(guó)城鄉(xiāng)市民與農(nóng)民之間教育不均等現(xiàn)象日益加劇的主要原因，除了地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡外，還有如下原因：其一是與憲法配套的實(shí)現(xiàn)公民平等教育權(quán)的法律、法規(guī)在立法上存在法律制度上的缺失和不公。表現(xiàn)在：我國(guó)《義務(wù)教育法》規(guī)定了公民的責(zé)任，沒(méi)有政府的責(zé)任；在《義務(wù)教育法實(shí)現(xiàn)細(xì)則》中將中央政府承擔(dān)的責(zé)任逐級(jí)向下轉(zhuǎn)移，最終從農(nóng)民口袋中掏出“教育附加費(fèi)”[15]，而城市市民則沒(méi)有這樣的負(fù)擔(dān)，這種“窮教育”只能寄希望于“希望工程”。其二，財(cái)政等政策在教育上的失衡。首先，我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)低于發(fā)展中國(guó)家占GDP 4%的平均水平，一直徘徊在2.5%左右。其次，在教育經(jīng)費(fèi)使用上，城鄉(xiāng)差別較大，農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)與適齡人口的匹配不相適。農(nóng)村小學(xué)適齡人口占全國(guó)70.68%，而教育經(jīng)費(fèi)卻只占全國(guó)56.77%，農(nóng)村初級(jí)教育適齡人口占全國(guó)66.13%，而教育經(jīng)費(fèi)卻只占全國(guó)49.87%。這種失衡的財(cái)政政策，使農(nóng)村孩子獲得的教育資源明顯少于城市孩子，使城鄉(xiāng)居民之間的教育機(jī)會(huì)更加不能均等。這種由直接或間接的強(qiáng)制性因素形成的財(cái)富分配的不公，將強(qiáng)化人的社會(huì)不公平感，引起更多的機(jī)會(huì)分配的不均，排斥了農(nóng)村一大部分人憑能力、知識(shí)獲得財(cái)富或社會(huì)承認(rèn)的可能性。
農(nóng)民受教育權(quán)的缺失，已經(jīng)引起了農(nóng)村生產(chǎn)力狀況的惡性循環(huán)。農(nóng)村“窮教育”，加速了農(nóng)村生產(chǎn)力代際之間的越來(lái)越弱化的趨勢(shì)。這種趨勢(shì)如使其延續(xù)下去，將會(huì)影響幾代、乃至更多代農(nóng)村人口，影響農(nóng)村的穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)的發(fā)展。我們必須從憲法層面上予以高度重視。對(duì)農(nóng)民平等教育權(quán)，特別是教育機(jī)會(huì)均等權(quán)利的目標(biāo)追求和保障，應(yīng)從憲法層次予以立制與規(guī)范。在憲法層次上確定國(guó)家和政府承擔(dān)全額免費(fèi)義務(wù)教育的主要職責(zé)，是解決平等教育權(quán)的“保障書(shū)”。
（五）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)——財(cái)產(chǎn)權(quán)利的缺失
財(cái)產(chǎn)權(quán)(Property right)是以財(cái)產(chǎn)為內(nèi)容并體現(xiàn)為一定物質(zhì)利益的權(quán)利，是公民的基本權(quán)利之一。財(cái)產(chǎn)權(quán)總是與一定的經(jīng)濟(jì)制度相聯(lián)系的，不同經(jīng)濟(jì)制度下的財(cái)產(chǎn)權(quán)具有不同的性質(zhì)；不同的歷史時(shí)期，財(cái)產(chǎn)權(quán)有不同的含義，國(guó)家政治結(jié)構(gòu)也表現(xiàn)出不同的形態(tài)。[16]
財(cái)產(chǎn)權(quán)是人的自然不可動(dòng)搖的權(quán)利。公民沒(méi)有明確具體的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，就會(huì)失去作為人的尊嚴(yán)和條件。正如洛克的自然法基本權(quán)利論中所說(shuō)的：財(cái)產(chǎn)就是自然人求生存的權(quán)利的自然延展。如果自然人沒(méi)有了財(cái)產(chǎn)權(quán)，就可能喪失人身自由權(quán)，再而危及生命權(quán)，就更不能談發(fā)展權(quán)了。作為公民的基本權(quán)利的財(cái)產(chǎn)權(quán)利一經(jīng)法律確定，非經(jīng)法定程序不得剝奪。正如1789年法國(guó)《人權(quán)宣言》第17條規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利，除非當(dāng)合法認(rèn)定的公共需要所顯然必需時(shí)，且在公平而預(yù)先賠償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不得受到剝奪。”“在社會(huì)連帶主義理論中，財(cái)產(chǎn)權(quán)得履行一定的社會(huì)職務(wù)，財(cái)產(chǎn)權(quán)不復(fù)為絕對(duì)的了，而是要受到社會(huì)目的限制”[17]這種受社會(huì)目的限制的范圍程序和程度的選擇，將直接影響到對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的社會(huì)效果，將直接影響一個(gè)國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度。
農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，作為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的重要組成進(jìn)行保障。正越來(lái)越引起人們的重視，成為社會(huì)的熱門(mén)話題。但今天，大多數(shù)人對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的理解和把握，往往更多的是從民法方面去思考。人們不僅在對(duì)“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的性質(zhì)方面，有“物權(quán)”與“債權(quán)”等性質(zhì)之爭(zhēng)，[18]而且就其概念的存廢方面還存在不同的認(rèn)識(shí)。筆者認(rèn)為：對(duì)“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的認(rèn)識(shí)，諸如概念的規(guī)范、性質(zhì)的確定、內(nèi)涵的把握等都是重要的，但是，從憲法的角度對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)加以確定與規(guī)范，顯得更加重要。
農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是指承包人（個(gè)人或單位）因從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)或其他經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目而承包使用，收益集體所有或國(guó)家所有的土地或森林，山嶺、草原、荒地、灘涂、水面的權(quán)利。[19]它屬于物權(quán)，屬于物權(quán)中的他物權(quán)，他物權(quán)中的用益物權(quán)，是一種反映我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革中農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系的新型用益物權(quán)。[20]不過(guò)，當(dāng)人們問(wèn)及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵和外延究竟是什么？我們會(huì)頓然發(fā)現(xiàn)，在理論和立法等方面我們均有不足，特別是在憲法等方面還存在立法上的缺失。
第一，表現(xiàn)為權(quán)屬主體的缺失。從法律規(guī)定來(lái)看，《中華人民共和國(guó)憲法》第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自然地、自留地，也屬于集體所有。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。”從該規(guī)定看，農(nóng)村土地所有權(quán)的主體是“集體所有”。“集體”是什么？“集體”與“農(nóng)民”之間是何種關(guān)系？這里的“集體”一般是指“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”。結(jié)合《土地管理法》第10條的規(guī)定，“集體”一共有三種：“村農(nóng)民集體”、“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體”、“村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”。可以說(shuō)這種集體主體的虛擬和多樣性，導(dǎo)致農(nóng)村土地所有權(quán)主體模糊不清的現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致諸多損害農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)現(xiàn)象的產(chǎn)生。用農(nóng)民自己的話說(shuō)：集體所有就是大家所有，個(gè)人沒(méi)有。解決所有權(quán)主體缺失的基本要求，就是應(yīng)在憲法層面明確農(nóng)村土地所有權(quán)的具體歸屬。一些學(xué)者提出將農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)確定為國(guó)家所有，再將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)賦予永佃權(quán)的呼聲，是可以考慮的一種解決所有權(quán)虛擬缺失的辦法。
第二，表現(xiàn)為權(quán)屬缺失物權(quán)法定的內(nèi)核。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是新型用益物權(quán)，這一點(diǎn)《土地承包法》已有明確的規(guī)定，相信未來(lái)的民法典也會(huì)作出相應(yīng)的規(guī)定。但根據(jù)物權(quán)法定原則，當(dāng)事人不得創(chuàng)設(shè)與物權(quán)法定的內(nèi)容相異的物權(quán)類(lèi)型。而事實(shí)上，《民法通則》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》都明確規(guī)定土地承包方與發(fā)包方可以訂立承包合同，約定雙方權(quán)利和義務(wù)，顯然與物權(quán)法定要求相違背。1999年最高人民法院《關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定（試行）》第23條規(guī)定的關(guān)于農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)合同的糾紛處理按違約責(zé)任處理的做法，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)人對(duì)其權(quán)利在效力上的非自由處分性和管理債權(quán)化的特點(diǎn)，使農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的效力上欠缺物權(quán)法定要求，再加上農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)，還尚未建立登記制度，使其缺乏物權(quán)公示法定要求，必將導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容的不確定，效力的不穩(wěn)定，權(quán)屬的不穩(wěn)定和交易安全無(wú)保障等問(wèn)題[18]。要解決這一問(wèn)題，必須從法律上明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)的基本內(nèi)容。
第三，欠缺土地征用補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保護(hù)的缺失還表現(xiàn)在憲法中沒(méi)有規(guī)定征用土地時(shí)的賠償或補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。實(shí)踐中，我們經(jīng)常發(fā)現(xiàn)因土地征用問(wèn)題所產(chǎn)生的損害農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況，一些地區(qū)甚至出現(xiàn)因土地征用問(wèn)題而引發(fā)的農(nóng)民與政府的沖突事件。征地是國(guó)家運(yùn)用公共權(quán)力割讓農(nóng)村土地所有權(quán)和農(nóng)村土地使用權(quán)的行為。即使農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)被界定得相當(dāng)清楚，國(guó)家仍然可以運(yùn)用權(quán)力改變產(chǎn)權(quán)的歸屬。這種以國(guó)家公共權(quán)力為后盾割讓老百姓財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，歷來(lái)是一個(gè)國(guó)家的憲法和法律規(guī)范的對(duì)象。[21]
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