[ 王海江 ]——(2006-7-30) / 已閱27037次
論公平與正義價值取向下的
法院體制改革的若干問題
王海江
內容提要：
在司法體制改革逐步推進的過程中，法院體制改革作為其一部分，也應與時俱進的發展。法院體制主要包括法院設立體制、管理方式、運行機制及法官的選拔與任用等方面，它在審判主體對法律適用活動中起著支撐和保障作用，是操作和限制法律適用的載體，影響和制約法院和法官行使著審判權。本文在系統詳細地解剖了我國現行法院體制存在的司法權地方化、司法權行使行政化、法官職業大眾化問題后，提出法院體制改革必須要堅持實現全社會的公平與正義為價值取向，并要堅持黨的領導、憲法基本原則、人民代表大會制度、吸收西方先進司法理念、審判獨立等原則。進而以此為指導，實事求是地探討和分析我國法院體制應該確立為人、財、物與地方脫離的法院管理體制、審判主體具有獨立審判權的司法化的審判權運行機制，以及實行法官職業化。全文共計11516字。
引 言
20世紀80年代中期以來，隨著經濟體制改革和政治體制改革如火如荼地開展，法院也積極地進行審判方式改革，以回應經濟和政治改革的要求，但“審判方式改革主要關心的審判程序和審判行為方式這種主體和對象層面，而忽視了審判程序和審判行為操作、事實認定的主體層面，民事、刑事審判方式改革的實踐表明，脫離審判主體，單純關注審判方式改革的實體層面，難以使審判方式改革取得更好的效果。” 法院和法官是審判的主體，任何審判活動的進行都離不開法院和法官，而影響和制約法院和法官行使審判權的法院體制，則在審判主體對法律適用活動中起著支撐和保障作用，法院體制主要包括法院設立體制、管理方式、運行機制及法官的選拔與任用等方面，法律通過法院體制的運轉而具體運用到每個訴訟案件中，可以說法院體制的合理程度直接決定著審判活動價值實現程度，由于經濟政治體制的變革，現行法院體制已經不再完全適應法治社會對其要求，近年來，專家學者對法院體制改革進行了深入探討，可謂“仁者見仁，智者見智”，但對其進行全面系統探討的不多，因此，本文在借鑒專家學者論述的基礎上，擬以實現全社會的公平與正義的價值理念為視角，考察探討法院體制改革的問題，希對我國法院體制改革的深入盡綿薄之力。
一、現行法院體制及存在的主要問題
我國的法院體制是脫胎于前蘇聯模式的，是在實行高度集權的計劃經濟特定歷史背景下建立和發展起來的。仔細考量法院體制，其不適應變化了的形勢的問題及本身的痼疾越來越明顯地表現出來。
（一）司法權力地方化
即法院因受地方黨委政府的影響和制約，在訴訟中屈從于地方保護主義，司法權各行其是。司法權來源于國家主權，是由國家法律統一授予司法機關行使，各級法院享有的審判權都是國家主權的一部分，而不是地方的自治權。司法權力地方化的危害李鐵映同志深刻指出：“不斷蔓延升級的民事經濟審判中的地方保護主義現象，正日益嚴重的破壞法治的統一，褻瀆法律的尊嚴，損害法院的形象，動搖著人民群眾對共和國審判制度的信賴。” 那為何會造成司法權地方化呢？
首先，由于法院設置的地方化，形式上形成司法權地方化，地方法院的設置與審級與地方行政區域重合，縣以上各級地方行政區域都相應地設立了法院，法院的名稱為某某省高級人民法院、某某市中級人民法院、某某縣人民法院，從法院的名字就給人以地方化的感覺。地方黨委政府也就自覺不自覺地將法院作為了地方管轄的一個部門。
第二，法院人事體制的地方決定權形成了司法權地方化。法院人員的升遷地方黨委政府有很大的決定權，具體來說，法院院長由人大選舉和任命，副院長、庭長、副庭長、審判員經院長提名由人大常委會任命，而且助理審判員被任命為審判員的條件并不明確。所以地方人大常委會任免審判員的隨意性很大，因為地方黨政對人大的影響是有相當力度的，法院從上到下自然都要受地方權力的影響，都可能受到地方保護主義影響。
第三，審判的物質資源來自于地方政府助長了司法權地方化。法院人員的工資、福利、興建法庭都需要地方政府予以解決。所以，地方政府的財政狀況以及對法院的好惡態度決定著法院物質待遇的多寡。所以法院必須和地方政府處好關系，否則很難從地方政府爭取到資金財物，法院為了取悅地方黨委政府，換取地方對法院司法資源的更大投入，必然要不遺余力地為地方利益服務，“使得法院在審理涉及地方利益的案件時可能受到有實權機構的壓力，關系案、人情案難以克服，后果就是損害國家法制的統一與威信，也和建設法治國家的目標相沖突。”
（二）審判權行使行政化
審判權的行使以獨立公正為特征，法院的司法權行使體制應是按照司法工作方式運作的。但我國目前審判權行使運作體制卻是行政化的。
一是法官人事管理行政化。法官的人事管理包括法官的錄入、級別、升遷、獎懲、退休等。首先法官錄用上，根據現行人事體制，成為法官要先通過國家統一組織的公務員考試，這很明顯是將法官等同于公務員管理，法官的身份也是行政人員。其次，法官都有行政的級別，什么科員級、正科級、以至處級、部級審判員等。“法官的工資與福利待遇都與行政級別掛鉤，這種模式是完全行政化的。” 第三，法官可以在審判業務部門與非業務部門輪崗。只要是法院的部門，法官都可以去任職，可見，這與行政機關工作人員的工作轉換是沒有區別的。第四從法官的升遷管理來看，法官無論是行政級別，抑或是法官級別的提升，都由政治部門負責考核，然后上報到地方組織部門或上級法院政治部門，法官的升遷與行政人員的升遷并無二樣。此外，法官的退休制度與公務員也是相同的。整個法官人事管理體制完全行政化了。“在這種結構中不能培養起法官的獨立性，只能塑造法官的依附性，甚至奴性”。
二是法院內部審判權行使方式行政化。首先表現為院、庭長層層審批制。在司法實踐中，院領導憑借著行政領導權， “法院院長在審判權的各個環節上，都有著指示權、批準權和決定權，并對法院的全面工作都有組織權和監督權。” 院、庭長對自己并不參加的合議庭或獨任審判庭審理的案件參與討論和進行審批，可以決定或改變合議庭或獨任審判員的意見。這樣的審判權行使方式已脫離了獨立審判的體制，轉變成了一種行政化的行使方式。“層層審批的后果導致過多的人干預案件的審理和裁判，但無人對裁判結果負責，從我國情況來看，法官不能獨立審判根本不利于裁判的公正”。 其次，審判委員會討論案件也是行政化。從實踐來看，審委會討論決定案件也是行政化的運作方式。案件承辦人在審判委員會上，向各委員書面匯報案件事實，提出擬處理意見。委員們聽完匯報逐一發表意見，最后實行少數服從多數，決定案件的處理結果。從決定主體和決定程序看仍然是行政性的，“各地法院的審判委員會一般由正、副院長和各審判業務庭庭長（有的還有非業務部門的負責人）組成，基本上是一個法院院領導和庭室領導的綜合體，帶有明顯的行政性質，是行政管理模式在司法活動中的集中體現。” 審判權行使方式行政化直接導致審判權主體獨立行使權力虛化，“更為嚴重的是它導致了法官體制和法官素質低下的惡性循環”。 三是上下級法院關系行政化。下級法院對一些重大疑難案件，在沒有進入二審程序前，就向上級法院匯報案情，進行口頭或書面的、正式或非正式的請示，以求自己的裁判意見與上級法院意見一致，保證所謂的案件質量。雖然上級法院并無答復義務，但往往都會做出答復。既然上級法院掌握著發改大權，下級法院又怎能不按其意見裁判。“這種制度在法律上并沒有明文規定，但在審判實踐中卻非常普遍，并得到司法解釋的認可。” 這種有請示、有答復、又按答復處理，這種上下級法院關系不就是行政化模式嗎？這種模式的后果就是“如果允許上級法院干涉下級法院對案件的具體審理，必將架空審級制度，使審級制度徒有虛名。”
(三)法官職業大眾化
法官的職業需要較高的智力和特別的司法訓練，如同醫生和建筑師一樣，具有明顯的專業性。但目前法官這個職業卻呈現出明顯的大眾化。
首先，法官職業準入標準不高。法官法對法官資格的規定整體上說對于提高法官整體素質是可以的。但有兩條限制仍有缺憾。首先在學歷上要求不高，僅要求是高等院校法律專業本科畢業或高等院校非法律專業本科具有法律知識的，顯然其他教育途徑也可獲得本科學歷，事實上現在社會辦學有普及本科趨勢，自考、函授、電大等，這些非全日制教學教育質量沒保障，顯然不符合法官精英化的要求。其次，在院長副院長的任職條件上，也存在不足，只是籠統地規定有本科學歷和具有法律知識，這樣是否具備法律知識無法判斷，具備多少法律知識也沒要求。“地方黨政可以因為對法院人事權的控制而硬性地將某些不符合法官法任職資格的人塞進法院。” 如將一些行政級別高，但是法律門外漢的人調入法院任領導職務，這樣的人是不符合法官專業化的要求的。法官職業門檻低是無法保障實現法官職業精英化的。
其次，法官業務素質不高。“在我國現行的司法管理體制中，法官是國家公務員，將法官等同于公務員進行選拔和任命，注重其行政級別而忽視其專業性，阻礙了法律職業化進程。” 而且我國國情是法官來源復雜，素質參差不齊。可能有些非法學院畢業的人適應性強，頭腦靈活，成長為實踐型法官，但對一些新類型案件、需要現代科學知識分析判斷的案件他們可能會力不從心。所以法官來源的復雜化是不能保證法官的業務素質的。
再次，法官職業道德操守不高。法官法第三十二條規定了法官不得有十三種行為，《法官職業道德準則》也對法官的司法禮儀、業外活動、廉潔公正等進行了要求，但事實上法官的形象并沒有根本的改變，對當事人吃拿卡要的仍在發生，對當事人冷硬橫頂繼續存在，娛樂場所照進不誤、開庭著裝不規范的大有人在、貪污受賄的法官也不時見之報端，種種違反法官職業道德和法官法的行為并沒杜絕。正如學者指出的：“當法官自己心甘情愿地混入世俗關系時，司法的權威便蕩然無存，人們對司法的尊重也無所依憑。”
第四，法官職業保障標準不高。我國目前體制下，法官的審判權因受行政領導、審委會、上級法院的事實上的剝奪而減少；法官的職業地位受到地方黨政領導和法院行政領導實際威脅而不穩定；法官的職業收入與法官的智慧勞動和尊崇地位不相符合。缺少充分職業保障顯然不利于法官獨立公正司法的。
二、法院體制改革的價值取向和基本原則
法院體制改革作為政治體制改革中司法體制改革的一個有機組成部分，與經濟體制改革一樣同樣是前無古人的探索，也要有價值取向來保證改革的方向。正如賀衛方所言：“改革本身需要有自身的體系，要對總體目標有個清楚的把握，要讓每一個具體措施與這個總目標相一致，要讓改革之間形成相互補充的關系。” 進行具體的制度設計，進而對相關法律進行修改，這樣才能使改革少走彎路，少犯錯誤，最大限度的擴張改革成果。黨的十六大報告中提出：“社會主義司法體制必須保障全社會實現公平與正義”。這是我黨的執政綱領，也是法院體制改革的方向。這既是實踐“三個代表”重要思想的要求，也是建設社會主義法制社會的內在要求，更是發揮人民法院職能的要求。在法院體制改革中必須堅持此理念毫不動搖，具體應堅持如下原則：
1．法院體制改革必須堅持黨的領導。法院體制改革是政治體制改革的一部分，司法體制改革目標之一就是完善審判獨立的機制，在黨的十五大上，我黨正式提出了依法治國的執政基本方針，并被隨后寫進我國憲法，依法治國不僅是我黨和全國人民意志的反映，也是我黨對黨與司法關系的一種政治承諾，并且上升到憲法高度來規范黨與司法的關系，無數的事實也已證明，法院的發展離不開黨的領導，法院的改革更離不開黨的領導。離開黨的領導必將一事無成，黨的領導是人民法院一切工作的可靠保障，法院體制改革必須服從服務于黨和國家政治建設與政治體制改革的大局，必須有利于加強黨對法院工作的領導，“堅持黨的領導，是社會主義法制區別于資本主義法制的根本區別，是人民當家作主和依法治國的根本保證。各級黨委和領導干部要增強法治觀念，正確處理黨的領導和依法執政的關系，要善于通過把黨的路線、方針、政策上升為國家意志，來實現對國家的領導，不斷提高依法執政的能力。” 所以法院體制改革必須在黨的領導下，增強法院司法活動的民主性與透明性，使法院的司法活動公正和效率，從而使法院更好的貫徹和體現黨的宗旨。
2．堅持憲法的基本原則。憲法作為國家根本大法，具有最高法律效力，關于法院體制的規定必須遵守。憲法從根本上確立了法院體制的框架。即審判權法院獨立行使、法院間是上級對下級的監督關系、人民法院對產生它的權力機關負責。進行法院體制改革，決不能突破這些法院體制的原則精神。如果為保障法院體制更加完善和科學，確實需要憲法規定的隨之適應，那么也只有先進行憲法修正，才可以進行根據修正后的憲法進行改革，因為進行法院體制的改革就是為了更好地貫徹憲法原則，使憲法原則落到實處，只有在遵守憲法的基礎上進行改革才能避免改革過程中的無序和失控局面的出現。
3．堅持人民代表大會制度。人民代表大會制度是我國根本的政治制度，是我國的政體，是實現人民當家作主的最好途徑與方式。人民代表大會制度經過中國社會主義實踐檢驗，是符合中國國情的，盡管其也有不完善之處，但其基本框架和原則不能改變。人民代表大會制度的基本框架動搖了，就等于削弱和減少了人民行使當家作主的權利。有觀點認為，應仿效西方的三權分立學說，實行徹底的司法獨立把司法權脫離人民代表大會的監督，這種觀點是脫離了我國具體國情來討論司法改革的空中樓閣，近代西方國家的司法獨立是通過三權分立的憲政制度來實現的，所以這些國家的司法體制改革很容易實行徹底的司法獨立。而我國是人民代表大會制度，實行的是議行合一的憲政體制，我國的國家權力屬于全體人民，而全部的國家權力由人民代表機關即權力機關行使，人民代表機關產生法院，法院受其監督并對其負責，我國的司法獨立并不是按照三權分立的模式建立起來的，而是在權力機關的監督之下的司法獨立，司法機關在行使司法權時應置于權力機關的監督之下。 離開這個背景搞改革只會是南轅北轍。根本實現不了司法的終極目標公正與效率。所以我國的司法體制改革中的法院體制改革必須要堅持人民代表大會制度。
4．堅持借鑒西方先進法治理念的原則。黨的十六大報告中明確提出“要借鑒人類政治文明的有益成果。”我國的社會主義法治建設正處于初級階段，司法體制改革剛剛起步，中國的司法體制改革不可避免的需要借鑒西方法制發達國家的實踐。這不僅是西方發達國家法制實踐的時間長和經驗多，還因為作為一種社會統治實踐，司法體制有著普遍性的原則和規則。司法體制作為國家的工具具有較大的可借鑒性。正所謂“他山之石可以攻玉”。實踐證明國際間相互交流、移植、融合是非常必要的，法院體制建構應放到世界司法平臺上考慮。但借鑒中不能不顧本國國情，盲目求“新”出“奇”。也不能對外國司法制度沒做深入考察而盲目移植，要以拿來主義的態度對待外國法制的借鑒。
5．堅持審判權獨立行使原則。“司法獨立是一個世界性的標準，內地也不例外，不過內地為審判獨立和檢察獨立，” 憲法規定了人民法院依法獨立行使審判權。我國的法官法也規定了法官依法審判案件不受行政機關、社會團體和個人的干涉。可見我國的審判獨立包括兩層含義，一是法院獨立，二是法官獨立。法官個人獨立與法院獨立是不可分割的兩個方面，沒有法院的獨立，單個法官也無法獨立履行其職責。法院的獨立是法官獨立的依托。法官的獨立審判則是法院獨立審判的具體體現。審判獨立是司法公正的必要條件，有利于定紛止爭，維護社會穩定；有利于節約訴訟資源，實現訴訟效益；因此改革中堅持審判權獨立有著特殊意義。
三、法院體制改革的實施對策
（一）克服審判權地方化，構建地方法院新型人財物管理體系
形成司法權地方化的最主要原因就是地方法院的人財物都受地方控制。所以解決地方化的切入點，應該“恢復憲法賦予法院應有的法律地位，即各級人民法院成為國家審判機關，而不是從屬于各地政府的職能部門，并且必須通過一定的法律形式，將憲法關于人民法院獨立審判。不受行政機關干涉的原則具體化、條文化。” 具體是：
首先，地方法院設置的非地方化。關于法院設置的改革，專家學者提出諸多建議，比較有代表性的觀點有四種，筆者將在對其評述中闡明自己觀點。
第一種認為法院應實行垂直管理。筆者認為這種想法是根本違憲的。其一它違反了憲法確定的地方各級法院對產生它的權力機關負責的制度。其二它違反了法院上下級之間是監督關系的憲法原則。所以在憲政的中國是不允許這樣改革法院設置的。
第二種觀點認為可以仿造美國，分設聯邦法院和地方法院。這個方案的最大弊端就是嚴重背離我國是單一制國家的基本國情和憲法基本原則，且在實施中需要重新建構國家法院系統，各部類審判的程序法關于管轄的規定都要更改，故此方案也不足取。
第三種觀點是打破地方行政區劃設立跨地區的法院。該方案的最重要問題是違反了法院向產生它權力機關負責的憲法原則，造成轄區內有多個地方權力機關，無法統一對法院行使職權，形成事實上的無法管理。而且這個方案還要大幅度調整法院人員，操作難度太大，影響面過廣，故也是不合時宜的。
而筆者認為在基本保留現存法院體制基礎上，進行小幅調整，設立巡回法庭比較現實的。夏鋒認為：應當建立最高法院的巡回法庭，專門受理跨省之間的標的額大的民事經濟案件，或者有權管轄涉及管轄有爭議的案件。 筆者進一步思考認為，推而廣之，不僅最高人民法院設立巡回法庭，高級法院、中級法院都逐級向下一級法院派出巡回法官，組成巡回法庭，負責審理跨地區的民商事一審案件，訴訟的地域管轄仍然按照各部類訴訟法的規定。對巡回法庭審理的案件不服的，可以依法提起上訴，由設立該巡回法庭的上級法院作為二審法院，被確認為巡回法庭法官的必須同其他非巡回法官相區分，防止上訴后受到巡回法官的不正當的影響。這樣設立的巡回法庭不僅有力地解決了地方保護主義的干擾問題，還保證了巡回法官能夠因地制宜地根據各地經濟和社會實際情況公正的裁判，而且不必更改我國的四級兩審制。此外為從形式上也擺脫法院地方化的痕跡，各地方法院的名稱也要改。各法院要把名稱中帶有省、市、縣等地域特征的字去掉，如直接叫遼寧高級人民法院、長春中級人民法院等。
設立巡回法庭只是解決了法院體制對抗地方化的一個方面，還需要在人、財、物方面強化非地方化。法院經費問題是法院無法擺脫地方化影響的一大軟肋，為擺脫地方干擾，首先就要建立司法機關經費中央財政統一供給制，通過立法對全國范圍內的各地方法院的經費開支實行單獨預算，各地法院所收訴訟費全額上繳中央財政，另外，要根據各地財政經濟狀況按其每年的國民生產總值一定比例向中央財政交納司法經費，這些費用由中央財政集中，作為專項司法經費。每年各地法院將司法經費預算逐級上報上級法院，經最高院最后審核后報全國人大，由全國人大討論通過后，交由中央財政執行，逐級下達專項撥款，用于法院司法經費。這樣的財政機制的輔助措施就是法院辦公條件、物資裝備、福利待遇法定化。目前，由于法院經費來源于地方，而地方的經濟條件不同，在各地方的權威不同，所以法院的經費全國各地的差異很大，也導致法官待遇等各不相同，為便于編制法院經費預算，也有利于不同級別地域法官之間的合理流動，應通過立法使法官待遇等司法經費的組成部分標準化、統一化。
法院受地方控制的另一軟肋就是法院人員由地方管理。所以，要變革這種體制。首先在法院人員人事編制管理上，必須取消地方負責的制度，法院的人員編制由最高人民法院統一負責，中央編委對法院編制單獨管理。最高院根據各法院審判案件的數量確定各法院的人員編制情況，地方黨委政府無權確定法院編制的多寡，無權調動安排非領導職務的法官。
其次，實行法官審判職稱晉升法定化。法律可從任助審員年限、學歷、年齡、辦案數量、質量等方面量化助理審判員晉升為審判員的條件，這樣助理審判員在案件審理上就不怕受地方保護主義影響的不當影響了。
再次，排除院長受地方制約因素。一是法院院長不能僅僅由地方黨委提名，要實行上級法院和地方黨委協商提名制，這樣既能保證院長能夠符合法官法的條件，也在一定程度形成了對地方勢力的牽制。二是罷免院長理由法定化。對院長的罷免理由要比法官的嚴格，除了法官法規定的法官免職和辭退條件外，還可以規定如隊伍形象不好，一年內有多少名法官違法亂紀的；案件質量不高，案件被發改和超審限比例高；司法經費浪費巨大，由于管理原因致使司法經費未能有效使用等。
（二）審判權行使司法化，構建法官獨立審判新機制
要取消審判權行政化，就是要按照審判權自身特點，實行獨立、公開、公正的司法化的審判權運行方式。首先要審判權主體非行政化。“司法機關機構改革，應首先取消司法機關的行政級別，內部工作人員的行政級別也隨之取消。” 從形式上對審判權行政化進行釜底抽薪。取消了行政級別的法官，必須要按照法官級別來設定其工資和福利待遇，這是要相應隨之建立起來的。要按照職業化的發展方向建立，要完全擺脫行政級別的影響，取消按年限屆滿法官等級自動晉升的評定辦法。建議參照教授、醫師、工程師等專業技術職稱的評定辦法進行。設立獨立的法官考評委員會，進行專門的業務培訓、考試、考核；只有這樣才能真正體現法官的學識、涵養、專業水平、職業地位和法律權威。
其次要真正還權合議庭和獨任審判員。第一要實行法官審判合一制。 “即審理權與判決權相統一，法官不僅有權審理，而且有權判決。” 賦予了法官獨立審判的權力，法官就應獨立對自己審判結果承擔責任。 “因為只有法官獨立，才能使現代訴訟中幫助和制約法官做出正確裁決的一整套制度真正發揮作用，也才能有效貫徹司法責任制度” 法官為提高辦案質量，就會認真鉆研法律，總結審判經驗，努力保證案件質量。
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