[ 王政 ]——(2006-7-31) / 已閱16471次
“行政訴訟”不應介入公司內部管理糾紛事務
王政律師
最近，我國江蘇省某縣市一汽車運輸公司（以下稱“A市運輸公司”）職工給我們寄送了一份“不服強行干預改制行為”的行政判決書。看了該行政判決書，我們發現了以下事實情況：1、該行政訴訟案的原告為A市運輸公司，被告為原告所在地的交通行政主管部門（以下稱“A市交通局”）。2、原告起訴被告的原因和理由是：被告為原告的行政主管部門，就A市運輸公司改制，A市人民政府曾成立臨時的改制小組，被告是臨時改制小組的組成單位之一。原告認為，被告在2000年12月份和2001年3月份主持召開了原告公司關于改制的股東大會，在會議的召開、主持和議題等方面，被告違反了《公司法》的相關規定，侵犯了原告企業經營自主權，影響了選舉的真實性、合法性和公正性。原告請求法院確認被告主持原告改制的行為違法及其主持下所形成的相關公司改制決議無效。3、被告對原告的訴訟請求及所依據的事實和理由沒有任何異議。4、A市法院的判決結果是：一、確認被告A市交通局主持原告A市運輸公司企業改制的行為違法；二、確認被告主持原告的兩次企業改制會議所形成的決議無效。在經過對此行政案件進行仔細分析后，我們不難發現這是一起典型的“行政訴訟” 被濫用的案件。作為法律專業人員，我們認為，該案的審理和判決至少存在如下一些法律方面的重大缺陷：
一、本案行政訴訟的標的不符合“具體行政行為”的構成要件
《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規定：公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。依據該條規定，行政訴訟的訴訟標的應是“行政機關的具體行政行為”；而且，若從法律角度進行理解，這里的具體行政行為只能是違法的或不當的具體行政行為。所謂違法的具體行政行為是指行政機關針對特定的公民、法人或者其他組織作出的影響對方權益的具體決定或者措施違反了實體法或者程序法的規定；所謂不適當的具體行政行為是指雖然合法但明顯不公正的具體行政行為。本案A市交通局作為A市運輸公司的行業主管部門，主持召開原告A市運輸公司關于改制的股東大會的行為屬于一種行政指導行為，這種指導是依據國家關于公司或企業管理方面的法律法規和地方政府制定的企業改制政策進行的，A市交通局沒有發布強制性的行政命令或采取必要的行政強制措施，就其指導下屬企業改制行為而言，不具有行政執法方面的強制拘束力和執行力，也談不上行政違法性和不當性。對A市交通局的不當干預，A市運輸公司完全可以不予理睬，對企業內部的管理問題和利益沖突，可以通過公司內部的股東會或董事會等公司權力運作機構或通過股東訴訟的方式予以解決。即A市交通局指導或介入企業改制的行為不符合具體行政行為的構成要件，不應具備行政訴訟法上的可訴性。
二、本案訴訟參加人不符合行政訴訟當事人的法定條件
本案參加行政訴訟的當事人A市運輸公司和A市交通局不符合行政訴訟當事人的法定條件。
（一）本案A市運輸公司不具備行政訴訟原告的訴訟主體資格，其訴稱A市交通局侵害其公司經營自主權的理由明顯不能成立。因為：1、A市交通局主持召開改制企業股東會，通過資產出售行為使企業股權結構發生變動，通過改制企業股東會選舉產生新的公司管理機構，這一企業改制行為可能會觸動企業原控股股東或原企業管理層的利益，并且同時也會得到原企業部分股東（甚至是大部分股東）的擁護，否則，企業改制的股東會決議也不會通過。2、在A市運輸公司完成改制前，A市運輸公司仍舊由企業原領導班子或部分股東負責管理，單就企業改制行為而言，A市運輸公司無權代表所有股東的利益，A市交通局主持下的企業改制充其量只是侵害部分股東或原管理者們的利益，不可能侵害全體股東或改制企業的整體利益。3、A市運輸公司不是案件所涉及改制行為所通過的決議或法律文件的當事人，若允許其以原告身份提起訴訟，必然會造成公司部分股東或公司管理人員假借公司之名濫用訴權。4、如果本案其他訴訟條件成立，有權作為原告提起行政訴訟的只能是利益受到損害的A市運輸公司部分股東或公司管理人員，而不可能是改制公司本身。
（二）A市交通局不具備本案行政訴訟被告的主體資格。A市運輸公司改制是在A市人民政府成立的臨時改制小組領導下進行的，A市交通局只是具體落實行業內改制行為的組織者和協調者之一。如果說存在對企業改制進行不當行政干預的事實，應當是A市人民政府在實施不當干預，而不是A市交通局。通過判決書中所涉及的A市交通局所參與A市運輸公司改制的一些行為，我們無法得出其具備行政訴訟被告主體資格的結論。
三、本案個別人員明顯是在故意曲解“企業自主經營權”的基本含義。
依據我國《行政訴訟法》之相關規定，行政機關侵害“自主經營權”的行為屬于具體行政行為，利益受損害的人員或單位是可以針對侵害“自主經營權”的行為提起行政訴訟的。但是稍微有點企業工作常識的人都會明白，經營自主權是企業等市場主體依法享有的按照自己的意愿調配和使用自己的人力、物力和財力，獨立開展生產經營活動的權利。A市運輸公司屬于城鎮集體所有制企業。按照我國《城鎮集體所有制企業條例》的規定，城鎮集體所有制企業享有以下10項經營自主權：1、對其全部財產進行占有、使用、收益和處分，并拒絕任何形式的平調的權利；2、自主安排生產、經營、服務活動的權利；3、確定產品價格、勞務價格的權利；4、依照國家規定與外商談判簽訂合同，提取和使用有關外匯收入的權利；5、依照國家信貸政策向銀行申辦貸款的權利；6、依照國家規定確定適合本企業情況的經濟責任制形式、工資形式和獎金、分工辦法的權利；7、享受國家政策規定的各種優惠待遇的權利；8、吸收職工和其他企業、事業單位、個人集資入股，與其他企業、事業單位聯營，向其他企業、事業單位投資、持有其他企業股份的權利；9、按照國家規定決定本企業內部機構設置、勞動組織形式和用工辦法，以及錄用和辭退員工的權利；10、依法對職工進行獎懲的權利。通過判決書中所涉及到的A市交通局參與A市運輸公司改制的一些行為事實，我們會很容易發現：A市交通局參與或介入A市運輸公司改制的行為與集體所有制企業10項經營自主權沒有任何的關聯，法院判決A市交通局侵害A市運輸公司自主經營權無任何事實和法律依據。
四、本案法院審理和判決明顯超越了行政訴訟所應當審理和判決的范圍和對象
本案行政判決內容直接涉及到“確認A市交通局（被告）主持A市運輸公司（原告）的兩次企業改制會議所形成的決議無效”等內容，此判決結論顯然是超出了行政訴訟所應審理的對象和范圍。從訴訟法角度講，行政訴訟所審理的對象只能是政府機關的具體行政行為，而不可能涉及公司內部的改制事項、股東會決議、董事會決議或各項產權重組協議。如果以個別股東或公司管理層所控制的公司名義對行政機關提起行政訴訟，然后法院在行政判決中確認政府組織協調下所形成的公司股東會決議、董事會決議或各項產權重組協議法律文件無效，毋庸質疑，這樣的通過行政判決確認公司股東會決議、董事會決議或各項產權重組協議無效的訴訟背后肯定有著不可告人的目的，肯定侵害了公司許多股東的利益（而這些股東又沒有參加訴訟），這樣的判決肯定是司法權濫用的必然結果。因為判斷公司股東會決議、董事會決議或各項產權重組協議等文件有效或無效的法律依據只能是《公司法》、《企業法》等國家法律法規或公司章程，只能是由符合起訴條件的當事人通過民事訴訟的途徑來進行確認。國家或政府機關在不是股東會決議、董事會決議或各項產權重組協議中一方當事人的情況下，無權作為一方當事人參與訴訟。若國家機關是改制公司的股東，則國家機關只能作為民事訴訟主體根據具體情況（作為原告、被告或第三人）來參與有關的股權轉讓或產權重組等事宜所引發的糾紛。我國原《公司法》第111條就明確規定：“股東會大會、董事會的決議違反法律、行政法規，侵犯股東合法權益的，股東有權向人民法院提起要求停止該違法行為和侵權行為的訴訟”。新《公司法》對此方面內容規定得更加豐富。也就是說，涉及A市運輸公司內部股東會決議之類法律文件的效力問題，若產生糾紛，應當由公司股東或管理人員通過民事訴訟途徑進行解決，不應當屬于行政訴訟審判所解決的問題。
五、法院審理“政府指導或介入企業改制的行為”缺乏法律依據
我國法律屬于大陸法系的成文法，法院受理案件或審判案情必須嚴格依法進行。至少我們目前沒有發現法院將“政府指導或介入企業改制行為”納入司法審查的法律依據。我們認為：對國家行政機關、公司的控股股東（國有資產管理部門）或公司的行業主管部門因指導或不當干預公司改制行為而產生的問題，司法機關不應過分介入，至少在無法律依據的情況下不應當介入。主要原因有以下幾個方面：首先考慮我國公司（尤其是國有企業和集體企業）原先存在大量的非規范運作情形，在公司改制過程中需要政府法律和政策的引導；由于改制公司員工普遍缺乏對國家法律法規或政策的了解，各級政府機關尤其是公司的行業主管部門對公司改制和產權重組進行必要的協調和指導工作是非常必要的。其次，改制的公司往往涉及到國有或集體資產的出售問題，政府職能部門介入，從一定意義上，行使了國有或集體資產的管理權限。再次，公司改制和產權重組最終可歸結為公司股東或企業員工之間利益的平衡，股東之間就公司資產或股權轉移發生爭執，員工與企業之間就勞動保險和就業問題發生爭執，完全可以通過民事訴訟的途徑解決。最后，排除政府部門的不當干預沒有必要通過司法判決的形式進行，通過政府系統內部的監督機制完全可以實現或達到排除不當干預的目的。總之，像A市法院那樣積極行使對政府部門介入企業改制行為的司法審查權是不多見的。
結語：從現代企業法人治理層面上講，在公司或企業內部的股東會（權力機關）、董事或董事會或經理（經營決策機關）、監事或監事會（監督機關）能夠形成一個各自獨立、責任明確、相互制約的內部驅動和自我調節機制。但是這種公司或企業內部自我調節機制也有陷入停滯或失靈的時候，在這種情況下，就必須依靠國家公權力從外部介入，以便促使或保證公司內部運作系統繼續健康有效存在。國家從外部調節公司運行的任務是由行政機關和司法機關承擔的，其中行政機關的調節以維護公權為目的，一般不涉及私法領域，其調節作用是有限的，凡直接涉及公司內部各利益主體之間的權利沖突或利益矛盾的調節，主要應當由司法機關通過訴訟程序來完成。法院判決就是司法機關解決公司內部各利益主體之間的利益沖突的最有效方式。所以，我們認為：法律應當是嚴肅的，甚至是神圣的、不可褻瀆的，而法官更應當被看成是法律的“守護神”。如果像本案這樣，法律成了某些人員可以隨意操控的一門“藝術”，判決成了法官們的“藝術品”，可以任意地進行加工和想像，那么“公平和正義”的美感沒有了，遲早有一天，越來越多的人會認識到這些“藝術品”是多么的不堪入目！恐怕到那時，創造這些“藝術品”的法官們也會面臨下崗失業的危機。
2006-7-28
（作者簡介：王政，系中企國盛律師事務所合伙律師，現為北京市律師協會公司專業委員會委員，主要從事公司證券、房地產和民刑訴訟等方面的法律業務，具有多年律師執業經驗）。
