[ 李長健 ]——(2006-8-2) / 已閱47501次
（一）關于農民合作經濟組織法的概念
人們在對加快合作經濟組織立法步伐方面的認識是共同的，但對“立什么法？先立什么法？后立什么法？”和法的名稱問題的看法是有分歧的。
從立法界來看，我國早在1950年就有由劉少奇主持擬定的《中華人民共和國合作社法（草案）》，1995年國務院將《供銷合作社法》列入1996年立法計劃中的第二類，[43] 2003年5月中華全國供銷合作總社致函國務院，建議設立《合作社法》、《供銷合作社法》或《農業專業合作社法》立法項目。2003年十屆人大第一次會議有制定《農村專業經濟組織法》議案的提出，同年12月十屆人大常委立法規劃將《農民合作經濟組織法》列入本屆人大五年任期內第二類立法規劃。至此，《農民合作經濟組織法》正式納入立法進程。
從理論界和實際工作部門看，有學者提出制定“農村合作經濟組織法”[44] 、“農業合作經濟組織法”（鄭遠紅，2004）、“農業專業合作社法”（宋波，2003）等主張。
縱觀上述觀點，在加快合作經濟組織立法中，對先立什么法、后立什么法已由立法機關作出了結論，在此不多討論。對有關“三農”問題合作經濟組織法的名稱問題歸納起來存在如下六種稱謂模式：“農村+合作經濟組織法”、“農業+合作經濟組織法”、“農民+合作經濟組織法”、“農業+專業+合作經濟組織法”、“農村+專業+合作經濟組織法”和“農民+專業+合作經濟組織法”。筆者認為，在對與“三農”相關的合作經濟組織法立法概念的確定上要體現如下幾個關鍵要素：一是合作經濟組織的組織要素。法律名稱中應出現“合作經濟組織”字樣。二是農民為主要主體的構成要素。依此要素，法律名稱中出現“農村”或“農民”字樣可體現這一要求，如出現“農業”字樣，則主要主體不一定是農民。而“農村”作為一個地域概念，形成“農村（地域）+合作經濟組織（組織性質）+法”的模式，無法體現農民為主要主體的要素要求。三是農業為合作經濟組織的主要要素。依此要求，法律名稱中出現“農業”二字似乎更好，但考慮前兩條要素要求和合作經濟組織還可適當從事農業以外的產業的特點來看，用“農業”二字有過窄之嫌。四是現實和未來與有關“三農”的合作經濟組織發展現狀和趨勢要素。專業合作經濟組織和綜合合作經濟組織并存的現象，使得我們應擯棄“專業+合作經濟組織法”的模式。因此，在立法名稱上，我們應形成共識——《農民合作經濟組織法》，應采取“農民+合作經濟組織法”的稱謂模式。[45]
（二）關于農民的概念
農民是農民合作經濟組織中最主要、最重要的主體成員。農民的概念不僅影響法律的名稱，而且影響其適用。關于農民的界定，較權威的是《辭海》，其解釋是：農民是“直接從事農業生產的勞動者，封建社會的主要生產者。在資本主義和殖民地、半殖民地社會，主要指貧農和中農。在社會主義社會，主要指集體農民。”[46] 對農民界定，是按身份界定、還是按職業界定，是值得研究的。如按身份界定，則凡是有農村戶口的，便是農民。那么我們要問所有離開農村的有農村戶口的人都能是真正的農民嗎？據統計，我國如按戶籍統計現有9.2億農民；如按居住地統計，我國現有7.8億農民。1億多的差距是由不同統計口徑造成的。如果按職業界定，則凡是從事種、養業和直接為其進行產前、產后服務的勞動者都是農民。這樣一來，有城市戶口到農村從事種、養業的人員都應稱是農民。如果是這樣，城市退休人員到農村從事種、養業其身份不就應是農民了嗎？他們一邊在農村勞動，一邊還拿著城市的退休金和享受城市市民的福利呢。顯然，對“農民”存在一個界定問題。
筆者認為：《農民合作經濟組織法》中的農民之界定，不僅要看其戶口是否長期（一般以三至五年以上為限）在農村，而且要看其是否從事種、養業和直接為種、養業進行產前、產后服務的勞動者。如果將來統一城鄉戶籍制度，則要看戶口是否在鄉村。
（三）關于農民合作經濟組織的概念
對農民合作經濟組織界定之前，首先要明確其組織的實質應是合作社，定義應明確其合作組織特點。因而在定義中要考慮1995年ICA和2002年ILO對合作社定義的借鑒。其定義是：“合作社是由自愿聯合的人們，通過其聯合所有的民主控制的企業來滿足他們共同的經濟、社會和文化需要及理想的自治聯合體。”此定義中有幾個重要的核心內涵項，我們要認真領會和把握其實質，如“聯合所有”（jointly-owned）、[47] 民主控制（democratically-controlled）[48] 等。其次，要考慮其經濟性，其合作組織不是政治合作組織，而是經濟合作組織。再次，界定其定義時還要把握其“約定共營合作經濟”和“民有民管民享”的特征。最后，考慮中國國情和農民合作經濟組織發展的趨勢。
目前，學術界對農民合作經濟組織有最廣義、廣義和狹義等三種理解。最廣義理解的認為：農民合作經濟組織包括各種類型的農業合作社、農民專業協會、鄉鎮村集體經濟組織、農村股份合作制企業以及供銷合作社和信用社。顯然，這種界定過于寬泛，如鄉鎮村集體經濟組織等已超出了合作經濟組織的范圍。廣義理解的認為：農民合作經濟組織包括除供銷合作社和信用合作社以外的上述最廣義理解范圍的組織。可見此理解與前者有共同的錯誤。狹義理解的認為：農民合作經濟組織是指各種類型的專業農業合作社，并將專業農業合作社定義為：同類產品的農業生產經營者自愿聯合起來，維護和發展成員利益、自主經營、自我服務、自負盈虧的合作經濟組織。筆者認為：這種理解又有過窄、不準確之嫌。
在討論立法中，對“農民合作經濟組織”進行準確界定前，我們還必須對“農民合作經濟組織”的法律地位進行確定。我們還應先確定農民合作經濟組織是不是法人。
農業合作經濟組織是企業，這是毫無疑問的。在國外，合作社本身就是企業。農民合作經濟組織是不是法人呢？按照我國《民法通則》規定中對法人的分類，法人分為：企業法人、機關法人、事業單位法人和社會團體法人。顯然，農民合作經濟組織不屬于機關法人、事業單位法人和社會團體法人。其是否屬于企業法人呢？我們知道：企業法人是具備法人條件，以營利為目的的經濟組織。其必須符合法律規定的最低財產數額，由工商管理部門核準登記才能成立。農民合作經濟組織的合作經濟組織特點，決定它不是典型的以營利為目的的法人，因而，如果農民合作經濟組織是法人的話，也不應是企業法人，那么它就應該是一種新型的法人。有學者將其稱之為“合作社法人”，這種稱謂是非常有智慧的。筆者認為：農民合作經濟組織不一定是法人。因為法人必須具備較嚴格的條件，考慮到我國農民合作經濟組織發展的特點，要采取先促進、后規范的立法取向，將其分為兩大類：符合條件的法人型農民合作經濟組織，確定其為合作社法人；不符合法人條件的確定其為非法人型農民合作經濟組織。待農業合作經濟組織發展到一定程度后，可只規定合作社法人這一類形式。綜上，筆者認為：立法中關于農民合作經濟組織的界定應不出現“法人”字樣為好。[49]
農民合作經濟組織應采取什么樣的設立方式呢？企業設立方式有自由設立、特許設立、許可設立和準則設立四種。我國《公司法》頒布前，企業設立采取嚴格的許可設立（核準設立）。《公司法》、《合伙企業法》頒布后，允許部分企業采取嚴格的準則設立方式。實質上，我國企業設立采取的是嚴格準則設立與許可設立相結合的方式。依據我國農民合作經濟組織產生的實際，為減少組織設立的制度成本，方便農民組織起來聯合進入市場，從而提高效率，筆者認為：我國農民合作經濟組織擬采取準則設立方式，對符合設立條件的到管理部門登記即可成立，無需經過審批。考慮到組織的“三農”因素，結合合作社法人介于企業法人與社會團體法人之間的中間狀態之特點，建議將農民合作經濟組織的登記機關確定為縣級以上的農業行政主管部門為宜。
筆者認為，立法中對農民合作經濟組織的定義可以是“農民合作經濟組織是指農民依法自愿聯合組成的，不以營利為目的的，實行民有、民管、民享原則為其成員提供生產經營服務的經濟合作組織。”理解此概念，要把握其基本特征：一是一個合作組織；二是一個經濟合作組織；三是依法自愿聯合，體現平等和退社的自由；四是對內不以營利為目的；五是實行民有、民管、民享的組織原則。
三、從分業立法走向綜合立法——農民合作經濟組織立法模式之選
對合作經濟組織的立法采取何種立法模式，直接影響《農民合作經濟組織法》的內容。不同的國家或地區往往根據本國或本地區法律傳統、合作經濟發展的現狀、國家對合作經濟發展的態度和國際社會合作經濟組織立法的經驗作出不同的選擇。一般而言，有如下三種立法模式：一是綜合單獨立法模式。采取此模式的國家較多，是一種最普遍的合作社立法模式，以德國、英國為典型。其特點是用單獨的綜合合作社法對各類合作經濟組織進行綜合規范。二是分業單獨立法模式。采用此模式的國家往往通過制定一系列不同的合作社法來形成該國合作社法體系。采取此模式的國家以韓國為典型。三是附屬立法模式。將合作社立法附屬于民法或商法，沒有獨立的綜合的合作社法。采取此模式的國家以法國為典型。
筆者認為：我國合作社立法可采取混合型立法模式，即先采取分業單獨立法模式，制定分業合作組織法，再制定綜合統一的合作社基本法，走有中國特色的合作立法之路。目前，可先制定《農民合作經濟組織法》、《供銷合作社法》等分業合作組織法。如此一來，《農民合作經濟組織法》的內容就應以確定規范農民合作經濟組織特有的內容為主，對合作社基本法的內容不應作過多的規定，其體系結構應充分考慮自身的特點和需要，要考慮到與未來合作社基本法的銜接和協調。
四、從“促發展”到“促協調”——農民合作經濟組織立法的理念之想
在對農民合作經濟組織發展與規范上存在如下三種態度：一是先規范后發展；二是先發展后規范；三是邊發展邊規范或邊規范邊發展。三種不同態度的存在主要源于對“三農”問題重要性的不了解，特別是對中國當前農民問題的不熟悉、不重視；此外，還有一個對農民合作經濟組織發展與規范的理念問題，表現為對農民合作經濟組織的態度問題。從某種意義上說：理念決定態度，態度決定行為。農民合作經濟組織立法樹立和實現什么樣的理念，將直接決定我們在現實中對農民合作經濟組織發展與規范的態度，決定我們在實際工作中對農民合作經濟組織發展與規范的言行。我們知道，農業是我國國民經濟的基礎，農業是弱質產業，農民是我國人口最多、處于相對弱勢地位的群體，中國的發展需要農業發展作基礎，中國社會穩定需要農村社會穩定作條件，中國走上繁榮富強需要農民富裕作前提。我們可以說，在今天的中國，穩定農村就是在穩定全社會，發展農業就是在發展全中國，重視農民就是在重視我們自己。為此，在農民合作經濟組織立法中，我們應堅持六個理念，簡稱“六促”：
（一）促發展與促規范
和平與發展是當今世界的兩大主題。在農民合作經濟組織立法中，我們要樹立的第一理念就是促發展。在市場化和世界經濟一體化的雙重壓力下，我們不斷發現農戶或農民的小規模生產與大市場的矛盾更加突出，農產品的比較優勢越來越小，農民增收與農業發展更加困難，其主要原因之一在于：農民的組織化程度太低，沒有或不可能形成強有力的競爭力。盡管農民利用一些產業化組織模式解決了一些問題，但這些松散的組織無法抗衡市場利益最大化的沖擊。筆者認為：松散的組織永遠不是組織，松散的組織不可能帶來持久的效益。這句話盡管絕對了點，但它確實道出了這幾年來農民不增收的一些真諦。對農民合作經濟組織，我們就應當采取先發展再規范、邊發展邊規范、用發展促規范的作法，在發展中解決農民合作經濟組織的規范問題。在相關制度的設計上，就應做到能粗就粗、能放就放、能活就活，內容盡量精簡，要為農民合作經濟組織的創新發展留夠制度空間。
促規范是依法治國、建立社會主義法治國家的基本要求。對于農民合作經濟組織的規范問題，主要表現在兩個方面：組織化和法治化。就是說，一方面通過立法促進組織的生長和發展，提高其組織化程度，從而為促進其規范化發展打下堅實的組織基礎。一方面通過對其組織和行為的規范化、制度化、法治化，在遵循WTO《農業協定》要求下建立起我國農業及農民合作經濟組織發展的國內支持的法律保障體系。目前，家庭承包經營的分散性限制了補貼機制的建立和運行，特別限制了補貼機制的效率，使我們根據WTO《農業協定》的“綠箱政策”不能很好地到位，使得我國對農業基礎設施建設補貼、對種子、農藥、肥料等農業投入品的補貼等政府可以進行的對農業的扶持與服務，因組織程度低下和不規范而不能有效進行，農業發展、農民增收的目的也不能順利實現。“立法的目的不只是規范，更重要的是促進農村合作經濟組織的發展。因此，農民合作經濟組織的界定應寬泛一些，不僅能容納傳統的合作經濟組織，更要包括新型的農民專業合作經濟組織；不僅涵蓋為農民生產提供技術、農機、灌溉等服務的合作組織，更重要的是吸納引導農民進入市場，提供市場信息和營銷服務的流通合作組織；此外，還要考慮到一些龍頭企業和涉農組織、特別是企業協會轉化為農民合作經濟組織的可能性，如何予以鼓勵和支持。考慮我國當前的國情，不必過分拘泥于傳統的合作制原則，追求純而又純的合作經濟組織，如果嚴格按照國際合作經濟組織，如果嚴格按照國際合作社聯盟對合作社的定義，恐怕現實中也沒有幾個是夠標準的。”[50]
（二）促公平與促效率
公平是法的基本價值。法律往往通過保證機會公平來實現公平，通過縮小貧富差距來實現公平。正如約翰·羅爾斯所說：“為了平等地對待所有人，提供真正同等的機會，社會必須更多地注意那些天賦較低和出生較不利的社會地位的人們”。[51] 效率也是法的基本價值。法律通過確立和保障市場經濟制度來保證經濟效率；通過解決市場失靈來提高經濟效率；通過法律的可確定性為經濟效率提供動力；通過確立和保障市場經濟制度來保證經濟效率；通過降低市場成本來提高經濟效率；通過確定科學的方法（如科學的管理方法）來提高經濟效率。[52] 在社會主義制度下，公平與效率本質上是統一的，相互聯系的，是一對既相互矛盾、又相互適應的社會價值。公平與效率之間在主要存在異向負相關變化的同時，在一定條件和范圍內也存在同向正相關關系，即公平程度的提高伴隨著效率的增加，效率的增加伴隨著公平程度的提高。
在農民合作經濟組織立法中，公平原則應是我們遵循的原則。因為，從世界上第一個合作社產生起，公平原則就是架構合作社一切制度的首要原則，合作社以公平為生存基礎，以追求公平為已任，合作社不得以追求利潤最大化為目的。隨著歷史的演進，伴隨著經濟市場化和世界經濟一體化的進程，競爭空前激烈，競爭在更廣泛的時空中演釋。在實力作為市場競爭根本的同時，效率也同樣為競爭提供動力，提供壯大實力的動力。為適應這些發展的需要，為提高效率、實現公平，世界各國紛紛對合作社法進行修訂。如德國1973年修訂合作社法時，作出如下變化：為降低交易成本，理事會成員可以不再由社員大會直接選舉，而由小規模的專業委員會產生；為提高決策效率，理事會業務管理權限不再受社員大會決議的約束等。[53] 合作社制度的修正降低了交易成本，提高了組織效率，增強了合作社的市場競爭力。
農民合作經濟組織對公平的追求應是組織存在的終極目的之一，但這里的公平不僅是形式意義上的公平，而且應是結果意義上的公平，是實質意義上的公平；不僅體現組織內的公平，而且體現組織外的公平。在架構我國農民合作經濟組織制度時，一些對經濟效率的追求制度，從表面上或一段時間或一些層次上對少數人的平等權利會造成損害，犧牲了他們的利益，似乎造成對公平價值的貶損，但從長遠來看，從整體利益來看，這些提高效率的制度安排將為增加組織整體利益和可持續發展的長遠利益作出貢獻，使合作經濟組織在更廣的空間、更長的時間里用更多的財富實現可持續均衡分配，從而真正實現全體社員最大化的個人利益。
筆者認為：對公平和效率的追求都是必要的。在配置農民合作經濟組織的具體制度時，對合作組織的設立條件、組織結構、議事規則、成員權利義務進行合理的制度安排，最優的選擇是公平與效率兼顧，促公平發展，促效率提高。
（三）促服務與促協調
這里促服務有三層含義：其一，促合作經濟組織為其成員服務。“一切為社員服務”成為合作經濟組織的基本宗旨。立法時，可在社員權利與義務、組織的運行規范和要求上作出有利于組織成員得到很好服務的制度安排。要防止合作經濟組織異化成剝削其成員，侵害其權利的力量。其二，促進政府為合作經濟組織服務。立法中，要對合作經濟組織與政府的關系進行制度安排，要強化政府對合作經濟組織的服務功能，政府對合法的農民合作經濟組織要做到無限服務、有限干預，防止合作經濟組織異化成政府的附庸。當然，合作經濟組織也應成為遵紀守法的模范，成為政府聯系農民的橋梁和紐帶，成為政府好政策的堅定執行者，為政府提供社會服務而盡合作組織的社會責任。其實服務應是相對存在的。其三，促進合作經濟組織為社會提供優質服務。在市場經濟競爭條件下這不僅是合作經濟組織求生存、求發展的需要，而且也是法治社會對一切市場活動主體的要求，是為了實現社會整體利益的需要。
促協調，是指農民合作經濟組織法立法時，要根據科學發展觀的要求，以實現人的全面發展為目標，合理安排制度，實現城鄉、區域、經濟社會、人與自然、國內發展與對外開放的全面協調和可持續發展。法律制度的安排理念上要考慮協調，這是因為利益存在，是因為利益沖突與協調的存在。“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”[54] 利益問題一直是人類社會生活中的根本問題，它構成人們行為的內在動力。人們在追求各自利益的過程中，不可避免地存在著這樣或那樣的沖突。利益沖突是人類社會一切沖突的最終根源。利益協調是人類社會和諧發展的基礎，是社會能夠整合且能全面發展的關鍵。因此，利益問題，特別是利益矛盾及協調問題是文明社會的制度焦點，是人類設立制度的原點問題。人類社會的各種制度和社會生活中的各種規范，說到底都是對利益矛盾和沖突進行協調的產物，其內在本質地體現著人們之間的一定利益關系，任何社會制度的原生力量均來源于利益的矛盾、沖突和協調。在對農民合作經濟組織的各項制度安排中，肯定會有與其他法律規范或制度（如政治制度、經濟制度等）相沖突的規范，有時法典本身所含的規范也會有沖突，這種沖突并不可怕，關鍵是要在矛盾和沖突發生后能有制度安排進行協調。農民合作經濟組織要協調的關系，既包括組織內部各種關系，又包括組織外部各種關系。前者如理事會與會員大會的協調，后者如組織與農戶、政府的協調等等。利益協調要靠規范的制度安排來實現，更要靠發展的制度安排來促進。
為實現上述六個理念，在指導思想上還要實現“三個轉變”：即從過去注重政治取向向以促進農民社員共同發展的經濟文化需要為主的經濟取向轉變；從以生產領域為主的合作向以生產領域合作為基礎，以流通和服務領域為主的合作轉變；從多經驗指導為主向法律規范指導為主的法治化管理轉變。在財產權上落實“民有”原則，在經營權上落實“民管”原則，在利益分配權上落實“民享”原則，努力架構有中國特色的農民合作經濟組織法。[55]
作者簡介：李長健（1965-），男，湖南湘西人，苗族，華中農業大學文法學院法學系主任，副教授，武漢大學國際經濟法博士生。研究方向：法理學、經濟法、國際經濟法和“三農”問題研究。
聯系方式：華中農業大學文法學院 430070
027—62676669 E-mail: lichangjian@mail.hzau.edu.cn
[1] 王景新著：《鄉村新型合作經濟組織崛起》，中國經濟出版社，2005年1月版，第1頁。
[2] 在約翰·俾勒斯的理想村里，用招股的方法籌集資金，使貧困者獲得工作和合理報酬，使富者得到合理的利潤，生產運輸、銷售由合作社統一安排，青少年、兒童都受到教育，廢除商品貨幣關系，實現按勞分配。由此可見，這種合作經濟思想不是簡單的勞動合作，而是一種勞動與股份的結合。因而，有的學者將其思想稱之為股份合作制思想的淵源。
[3] 俞家寶：《農村合作經濟學》，北京農業大學出版社，1994年4月第1版，第22頁。
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