[ 屈振輝 ]——(2006-8-2) / 已閱19708次
行政倫理與現(xiàn)代行政法的共性研究
屈 振 輝
【摘 要】行政法與行政倫理作為兩種基本的行政規(guī)范，二者之間存在著較為密切的聯(lián)系，這在現(xiàn)代行政法中體現(xiàn)地尤為明顯。本文以行政倫理為理論基點(diǎn)對(duì)現(xiàn)代行政法進(jìn)行解構(gòu)，分別論述了以行政倫理重新構(gòu)造現(xiàn)代行政法的理論可能以及現(xiàn)實(shí)必要，并初步提出了基于行政倫理基礎(chǔ)的現(xiàn)代行政法的基本架構(gòu)。
【關(guān)鍵詞】現(xiàn)代行政法 行政倫理 行政規(guī)范 構(gòu)造基礎(chǔ)
任何法學(xué)流派的創(chuàng)立都離不開(kāi)理論構(gòu)造問(wèn)題，理論構(gòu)造的差異是造成各流派間彼此獨(dú)立的原因之一。在中國(guó)行政法學(xué)界，頗具影響的理論有“管理論”、“控權(quán)論”和“平衡論”等三種，由此中國(guó)行政法學(xué)的三大主要流派得以確立。持“管理論”的學(xué)者認(rèn)為，行政法是“關(guān)于國(guó)家行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理活動(dòng)的各種法律規(guī)范的總和”[1]；持“控權(quán)論”的學(xué)者認(rèn)為，“行政法最本質(zhì)的特征就是對(duì)行政權(quán)的控制”[2]；而持“平衡論”的學(xué)者則認(rèn)為，“現(xiàn)代行政法實(shí)質(zhì)是平衡法”[3]。此外，“政府法治論”、“公共利益本位論”、“服務(wù)論”和“公共權(quán)力論”等流派的理論也有著一定的影響[4]。不可否認(rèn)，上述各種理論都有一定合理之處，但對(duì)這一問(wèn)題的探討并不會(huì)因此而終結(jié)。影響行政法構(gòu)造理論發(fā)展的內(nèi)外因素眾多，其中尤以那些與行政法有密切聯(lián)系的近緣學(xué)科最為明顯，行政倫理學(xué)便是其中之一。以公共行政領(lǐng)域及行政管理過(guò)程中的倫理問(wèn)題為研究對(duì)象的行政倫理學(xué)，于20世紀(jì)70年代中期在西方發(fā)達(dá)國(guó)家首先興起。隨著世界范圍內(nèi)新公共行政運(yùn)動(dòng)的不斷高漲，行政倫理學(xué)在整個(gè)公共行政學(xué)研究中從邊緣逐漸走向主流，成為推動(dòng)了公共行政學(xué)科及其理論發(fā)展新的動(dòng)力源[5]。面對(duì)相鄰學(xué)科的這一發(fā)展，行政法學(xué)研究也相應(yīng)地做出了某些回應(yīng)[6]。但令人遺憾的是，這些回應(yīng)都似乎有“管中窺豹”之嫌，并未對(duì)行政倫理與行政法之間的關(guān)系進(jìn)行全面、整體地考察。本文比較研究了對(duì)行政倫理與現(xiàn)代行政法之間的某些共性，希望能為現(xiàn)代行政法的發(fā)展提供行政倫理的理論支撐。這一立意如有悖于主流法學(xué)理論，就權(quán)當(dāng)是筆者的一次粗淺嘗試吧！
行政倫理和行政法是當(dāng)代倫理和法律研究中的熱點(diǎn)，行政與倫理和法律交叉融合分別衍生了行政倫理和行政法，行政被認(rèn)為是行政倫理和行政法共同的基礎(chǔ)。在此共同基礎(chǔ)之下，源于倫理與法律之間普遍的親緣關(guān)系，行政倫理和行政法之間的聯(lián)系就更為密切了。理論上的近緣性使得以兩者之間存在著某些共性。
一、行政倫理與現(xiàn)代行政法存在著共同的論域
行政關(guān)系是行政倫理與行政法的共同論域。何謂行政關(guān)系？簡(jiǎn)而言之就是發(fā)生在行政主體與行政相對(duì)人之間的各種關(guān)系。這種關(guān)系表現(xiàn)在道德層面就構(gòu)成了行政倫理關(guān)系，表現(xiàn)在法律層面就構(gòu)成了行政法律關(guān)系。“行政倫理的基本問(wèn)題是權(quán)力和利益的關(guān)系問(wèn)題，也就是公共行政主體（執(zhí)政黨、國(guó)家機(jī)構(gòu)和公務(wù)員）如何利用所掌握的公共權(quán)力調(diào)節(jié)社會(huì)中各種利益關(guān)系的問(wèn)題[7]”，權(quán)力的行使和利益的分配都與行政主體和行政相對(duì)人有關(guān)；而現(xiàn)代行政法所關(guān)注的則是行政機(jī)關(guān)與公民（個(gè)人或集體）之間的互動(dòng)關(guān)系[8]，即行政主體與行政相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。殊途同歸，盡管行政倫理與現(xiàn)代行政法在調(diào)整范圍、歸屬范疇和調(diào)控手段等諸方面都有所區(qū)別，但都可謂是同一行政關(guān)系表現(xiàn)形式的不同側(cè)面。這就決定了在行政倫理與現(xiàn)代行政法之間必然有著許多共同論域，而這恰恰成為了從行政倫理視角進(jìn)行行政法研究的切入點(diǎn)。
二、行政倫理與現(xiàn)代行政法有共同的外部特征
行政倫理與行政法的相似主要表現(xiàn)在規(guī)范領(lǐng)域。盡管這兩種不同性質(zhì)的規(guī)范在形式內(nèi)容、制定程序、實(shí)施方式和實(shí)現(xiàn)保障等方面存在差別，但就外部特征而言，這兩種規(guī)范之間具有許多相似之處。首先，無(wú)論是行政倫理抑或是行政法都具有強(qiáng)烈的政治性。行政法的政治性是毋庸置疑的。“與其他部門(mén)法相比，行政法與主權(quán)、政黨、政策等政治現(xiàn)象的聯(lián)系是緊密而不可分的…… 行政法可以被看作是有政冶意義的法。[9]”而作為對(duì)國(guó)家行政人員的特定道德要求，行政倫理亦具有一定的政治性。行政倫理就其本質(zhì)而言應(yīng)歸于政治哲學(xué)范疇，它“是處理政府組織和非政府組織等主體與公共行政客體之間關(guān)系的道德準(zhǔn)則”，因而具有政治特征。[10]其次，行政倫理與行政法都具有一定的強(qiáng)制性。強(qiáng)制性是法的重要特征之一，其中又以行政法體現(xiàn)的最為明顯。行政法“原則上不因當(dāng)事人的不同意思表示而排除法的適用…… 在此意義上，可以說(shuō)行政法具有強(qiáng)行法規(guī)的性質(zhì)。[11]”規(guī)范行政權(quán)力行使、切實(shí)維護(hù)公共利益，是行政倫理的關(guān)鍵問(wèn)題。公共權(quán)力具有天生的侵略性、擴(kuò)張性和腐蝕性，因此對(duì)權(quán)力的約束“固然不能忽視習(xí)慣、輿論、信念等軟約束來(lái)發(fā)揮作用；同時(shí)必須強(qiáng)調(diào)借助‘物化的力量’，即強(qiáng)制性力量對(duì)之進(jìn)行約束。[12]”再次，程序性是對(duì)行政倫理與行政法共同的要求。行政法是偏重程序和形式的[13]，行政程序?qū)π姓ǘ跃哂袠O其重要的意義：它可以避免無(wú)效行政，提高行政效率；避免行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)，保障行政活動(dòng)的公正性；避免獨(dú)斷專(zhuān)行，促進(jìn)行政民主化；避免行政侵權(quán)行為的發(fā)生，保障公民的合法權(quán)益[14]。當(dāng)然，這一重要意義也同樣體現(xiàn)在行政倫理領(lǐng)域。作為一種制度化的道德規(guī)范，行政倫理在本質(zhì)上要求其整個(gè)運(yùn)行過(guò)程都必須始終嚴(yán)格遵循程序，而“程序的獨(dú)特性質(zhì)和功能也為保障規(guī)范之效率和權(quán)威提供了條件。[15]”基于以上分析筆者認(rèn)為，行政倫理在外觀上已初步具備了行政法的某些外部特征，兩者之間的界線看似并不明顯。
三、行政倫理與行政法有相互融合的趨勢(shì)
進(jìn)行倫理與法律的關(guān)系研究通常有兩個(gè)視角，即法律倫理化和倫理法律化，本文對(duì)行政倫理與行政法之間相互融合趨勢(shì)的研究亦不例外。肇始于19世紀(jì)末20世紀(jì)初的“公法私法化”運(yùn)動(dòng)可以被視為行政法倫理化的開(kāi)端，自那時(shí)起私法中的許多元素開(kāi)始進(jìn)入公法領(lǐng)域，這當(dāng)然也包括了倫理道德。“近世以來(lái)，倫理開(kāi)始改變單一的旁觀者、外在評(píng)價(jià)者的形象，不時(shí)也介入到法律規(guī)則之中，充當(dāng)一定的角色。[16]”調(diào)整行政關(guān)系必須運(yùn)用法律手段，為西方國(guó)家所長(zhǎng)期信奉的“無(wú)法律即無(wú)行政”的政治格言便是對(duì)此最好的注解。而行政關(guān)系又具有一定的倫理性，這種倫理性突出表現(xiàn)在行政活動(dòng)的目標(biāo)、行政行為的手段、行政組織的內(nèi)部關(guān)系及行政組織中的個(gè)人活動(dòng)等方面。因此，調(diào)整行政關(guān)系的法律也應(yīng)當(dāng)具有倫理性。當(dāng)然，這一特性并不是與行政法相伴而生的。行政法在產(chǎn)生之初僅是維護(hù)剝削統(tǒng)治、鎮(zhèn)壓人民反抗的專(zhuān)制工具，當(dāng)時(shí)“警察法”的別稱反映了其強(qiáng)烈的“剛性”，很難說(shuō)其中有多少道德的成分。進(jìn)入資本主義時(shí)代以來(lái)，在資產(chǎn)階級(jí)“自由、平等、博愛(ài)”思想的影響下，行政法開(kāi)始關(guān)注對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督控制和公民權(quán)利自由的保護(hù)，這標(biāo)志著在行政法之中逐漸融入了道德的因素。特別是后現(xiàn)代公共行政理念的出現(xiàn)，使得包括行政法在內(nèi)的整個(gè)公共行政領(lǐng)域發(fā)生了從“以官為本”到“以民為本”的轉(zhuǎn)向，“強(qiáng)調(diào)公共行政必須回應(yīng)公民個(gè)性化的公共需求[17]”，從而表現(xiàn)出了強(qiáng)烈的人文主義精神。“現(xiàn)代集體主義的人文精神，在（行政）法中集中體現(xiàn)為合作精神并旨在建立主體之間的合作伙伴關(guān)系”，或者說(shuō)，現(xiàn)代行政法集中反映了“利益一致、服務(wù)與合作、信任和溝通[18]”的人文精神。與行政法倫理化相伴而行的是行政倫理的法律化。道德與法律之間密切的源流關(guān)系在行政倫理與行政法之間表現(xiàn)得尤為明顯。首先，行政倫理的興起主要是為了解決“公共行政管理領(lǐng)域所涌現(xiàn)出的各種亟待解答而相應(yīng)的法律又無(wú)法明確規(guī)定的前沿性問(wèn)題[19]”。行政法的局限為行政倫理的生成與發(fā)展提供了空間，行政倫理的出現(xiàn)彌補(bǔ)了行政法調(diào)整領(lǐng)域里的空白；但行政倫理也不可避免地存在著缺陷，這都將只能通過(guò)完善行政立法的形式來(lái)加以彌補(bǔ)，即實(shí)現(xiàn)行政倫理的法律化。行政倫理的法制化是加強(qiáng)行政倫理建設(shè)的重要途徑之一，世界上許多發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)都通過(guò)立法形式實(shí)現(xiàn)行政倫理的法律化，通過(guò)法律的強(qiáng)制性、懲罰性來(lái)維護(hù)行政倫理的純潔性，都取得了很好的效果。其次，行政倫理成為行政法的淵源之一。習(xí)慣法是非成文形式的行政法淵源，行政倫理法是其重要組成部分。“行政倫理法指存在于民間的行政習(xí)慣以及法理學(xué)中的習(xí)慣法適合調(diào)整內(nèi)部和外部行政管理關(guān)系的行為準(zhǔn)則。”在行政成文法以及行政習(xí)慣法中的判例法、案例法、先例法等不足以規(guī)范政府行為、調(diào)整行政管理關(guān)系時(shí)，對(duì)行政權(quán)能夠起到直接或間接調(diào)整作用的行政道德準(zhǔn)則、行政正義標(biāo)準(zhǔn)等等都可以成為行政習(xí)慣法的組成部分[20]。這在某種程度上反映了行政倫理對(duì)行政法的補(bǔ)充作用，這種補(bǔ)充甚至可能成為行政法變革的先導(dǎo)。再次，行政法中的倫理韻味越來(lái)越濃厚。“越文明發(fā)達(dá)、法制完善健全的國(guó)家，其法律中體現(xiàn)的道德規(guī)范便越多[21]”。如前所述，行政關(guān)系具有一定的倫理性，以調(diào)整行政關(guān)系為調(diào)整對(duì)象的行政法也必然反映這一關(guān)系。作為現(xiàn)代行政法中合作、協(xié)商、合意等民主精神發(fā)展的結(jié)果[22]，行政指導(dǎo)、行政合同等制度都無(wú)一不具有濃厚的道德色彩。時(shí)代的發(fā)展使國(guó)家與公民關(guān)系逐漸從制衡、對(duì)抗走向互補(bǔ)、合作，行政法中的倫理性條款今后將會(huì)越來(lái)越多。可以說(shuō)，在現(xiàn)代社會(huì)中，行政倫理與行政法之間“你中有我， 我中有你”的融合必然會(huì)成為大勢(shì)所趨。
四、行政倫理與行政法有共同的價(jià)值理念
行政倫理與行政法的共性不僅表現(xiàn)在論域、特征及發(fā)展趨勢(shì)等外在形式方面，更存在于內(nèi)在精神方面，它們之間不僅是“形似”而且更是“神合”。行政倫理與行政法都有著各自不同的價(jià)值理念，而在這其中至少有一些是共同且重要的，即公平、民主與法治。公平是行政倫理與行政法的價(jià)值訴求。“實(shí)現(xiàn)公平與正義是政府存在的根本原因[23]”，而行政又是政府存在的基本方式，公平因而成為行政活動(dòng)的基本價(jià)值訴求，即行政公平。行政公平作為行政活動(dòng)所特有價(jià)值理念，主要是指政府制定公共政策和行政人員實(shí)施行政行為都必須平等地對(duì)待一切社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)成員，政府應(yīng)當(dāng)是全民的政府而非某些人或某些利益集團(tuán)的政府。現(xiàn)代行政法特別強(qiáng)調(diào)行政公平，以至于將其確立為基本原則。實(shí)體上的行政公平要求“依法辦事，不偏私；平等對(duì)待相對(duì)人，不歧視；合理考慮相關(guān)因素，不專(zhuān)斷”；程序上的行政公平要求“自己不做自己的法官，不單方接觸，不在事先未通知和聽(tīng)取相對(duì)人申辯意見(jiàn)的情況下做出對(duì)相對(duì)人不利的行政行為[24]”。這些要求咎其實(shí)質(zhì)不過(guò)是行政公平理念的具體化。除此之外，它還延伸到行政法的各個(gè)層面，成為貫穿于整個(gè)行政法的精神主線。民主是行政倫理與行政法的精神實(shí)質(zhì)。“民主既是法治問(wèn)題，也是德治問(wèn)題。[25]”在現(xiàn)代行政活動(dòng)中，政府必須充分接受社會(huì)成員參與，充分尊重公民自治，并通過(guò)各種方式為這種參與和自治提供支持，行政民主的理念由此而產(chǎn)生。民主對(duì)行政而言具有激勵(lì)、凝聚、糾錯(cuò)、監(jiān)督等作用，這尤其體現(xiàn)在防止行政人員腐化和惰化方面。行政民主要求行政人員必須以公共利益為出發(fā)點(diǎn)，做到平等對(duì)待相對(duì)人、公眾參與和監(jiān)督、程序化和公開(kāi)化。民主化是現(xiàn)代行政法發(fā)展的重要趨勢(shì)。“隨著20世紀(jì)下半葉在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)的新一波民主潮流及其對(duì)各領(lǐng)域的影響，現(xiàn)代行政管理和行政法制實(shí)踐中越來(lái)越多地增加了民主因素，特別是直接民主因素，公民參與行政成為新的制度價(jià)值追求和民主判斷標(biāo)準(zhǔn)，逐漸顯現(xiàn)出行政法制民主化發(fā)展的趨向[26]”。它主要體現(xiàn)為被授權(quán)組織、受委托組織、特邀監(jiān)察員等主體制度，行政契約、行政指導(dǎo)等行為制度，告知、聽(tīng)證、證據(jù)、公民參與等程序制度，代表評(píng)議、民眾評(píng)議、行政申訴、行政復(fù)議、行政訴訟、國(guó)家賠償?shù)缺O(jiān)督與救濟(jì)制度[27]，而這些制度都無(wú)一不彰顯了行政民主的價(jià)值理念。法治是行政倫理與行政法的最高理想。對(duì)于法治這一處于法學(xué)研究中的形上問(wèn)題，必須將其置于更深層次的視野中進(jìn)行考察方能有突破。自亞里士多德時(shí)代起法治問(wèn)題就是法學(xué)與倫理學(xué)的共同論題，法治問(wèn)題研究不可能也不應(yīng)當(dāng)不涉及對(duì)倫理的探討。法治問(wèn)題在行政領(lǐng)域具體體現(xiàn)為行政法治，其內(nèi)涵主要有行政組織機(jī)構(gòu)必須依法建立、行政程序必須合法合理、行政權(quán)力必須依法行使、行政行為必須依法實(shí)施等[28]，概而言之就是依法行政。依法行政就層次而言有二，即法律層次和道德層次。這二者之間存在著密切的關(guān)系：一方面，道德層次的依法行政有待于法律化，即將行政法治的基本要求、原則和規(guī)范加以定型化、條文化，形成約束行政行為的外在強(qiáng)制性準(zhǔn)則，也就是法律層次的依法行政；而另一方面，法律層次的依法行政又有待于內(nèi)化為道德層次的依法行政，這種從外在規(guī)則強(qiáng)制到內(nèi)在道德自律的轉(zhuǎn)變既是依法行政層次上的提升，也是行政法強(qiáng)制力潛在性和間接性的體現(xiàn)。在獲得了道德和法律的雙重保障之后，依法行政將變得更加切實(shí)、有效。綜上所述，在共同價(jià)值理念的指引下，行政倫理與行政法雖是朝著不同的方向發(fā)展，但二者之間在內(nèi)在的精神實(shí)質(zhì)上總是一致的。
筆者自知對(duì)行政倫理與行政法上述共性所做分析是極為粗淺的，有些方面甚至還可能存在著繆誤之處。道德與法律是一個(gè)古老而又時(shí)新的論題，它將會(huì)隨所涉及領(lǐng)域的不同而不斷發(fā)展、豐富。法律與道德存在著天然的血脈聯(lián)系，這就決定了共性必然是二者之間的主要特征。當(dāng)然，筆者的最終目的并非僅是對(duì)二者進(jìn)行比較研究，而是希望在此基礎(chǔ)上為行政倫理與行政法的發(fā)展拋磚引玉，提供某些可供借鑒之處，也許這才是本文的價(jià)值所在。
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